○ 唐亞林， 劉 偉

(復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院， 上海 200433)

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權(quán)責(zé)清單制度：建構(gòu)現(xiàn)代政府的中國(guó)方案〔*〕

○ 唐亞林， 劉 偉

(復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院， 上海 200433)

權(quán)責(zé)清單制度是簡(jiǎn)政放權(quán)、依法行政和政府信息公開(kāi)的延續(xù)與深化，是中國(guó)試圖給出的建構(gòu)現(xiàn)代政府的重要方案，其制度精神表現(xiàn)為劃定政府權(quán)力邊界、消除設(shè)租尋租空間和塑造有為敢為政府相統(tǒng)一、深化政府信息公開(kāi)與保障社會(huì)知情權(quán)相統(tǒng)一、權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)與全面推進(jìn)依法行政相統(tǒng)一。浙江、安徽、上海等地在權(quán)責(zé)清單細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)責(zé)清單運(yùn)行模式等方面進(jìn)行了實(shí)踐探索。但是，從建構(gòu)現(xiàn)代政府的高度看，既有實(shí)踐還存在諸如抽象行政行為游離在清單之外等問(wèn)題。未來(lái)改革方向應(yīng)當(dāng)從引入法治思維、完善清單內(nèi)容、優(yōu)化權(quán)責(zé)互動(dòng)機(jī)制、加強(qiáng)基礎(chǔ)性工作等方面，進(jìn)一步改善權(quán)責(zé)清單制度實(shí)踐，推動(dòng)中國(guó)現(xiàn)代政府建構(gòu)進(jìn)程。

約束行政權(quán)力；權(quán)力清單與責(zé)任清單；現(xiàn)代政府；清單制度建設(shè)；中國(guó)方案

現(xiàn)實(shí)生活中，我們經(jīng)常能看到這類新聞，例如，“權(quán)力有限的環(huán)保部門(mén)卻似乎成了‘無(wú)限責(zé)任公司’”〔1〕，“以有限的權(quán)力擔(dān)起無(wú)限的責(zé)任”〔2〕。權(quán)力大責(zé)任小、權(quán)力小責(zé)任大、“集權(quán)不集責(zé)、放責(zé)不放權(quán)”〔3〕等政府權(quán)責(zé)紊亂問(wèn)題，普遍存在于政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者互動(dòng)的日常實(shí)踐里，并直接影響國(guó)家治理能力和治理績(jī)效。建立權(quán)力清單與責(zé)任清單制度(以下簡(jiǎn)稱權(quán)責(zé)清單制度)是中國(guó)劃定政府權(quán)力邊界，約束行政權(quán)力，解決政府權(quán)責(zé)不對(duì)等、權(quán)責(zé)不公開(kāi)、權(quán)責(zé)不明晰等問(wèn)題的制度化嘗試，是中國(guó)試圖給出的建構(gòu)現(xiàn)代政府的重要方案。

制度的關(guān)鍵在于實(shí)踐。自2014年以來(lái)，浙江、安徽等地陸續(xù)開(kāi)始推行權(quán)責(zé)清單制度，并已經(jīng)在權(quán)責(zé)清單細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)責(zé)清單運(yùn)行模式等方面進(jìn)行了一些有益探索。但是，若與權(quán)責(zé)清單制度的制度精神相比照，既有實(shí)踐還存在諸如抽象行政行為游離在清單之外等突出問(wèn)題。中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)基本規(guī)律是“由點(diǎn)及面”，權(quán)責(zé)清單制度有望成為中國(guó)現(xiàn)代政府建構(gòu)的一個(gè)突破“點(diǎn)”。為此，未來(lái)改革方向應(yīng)當(dāng)從引入法治思維、完善清單內(nèi)容、優(yōu)化權(quán)責(zé)互動(dòng)機(jī)制、加強(qiáng)基礎(chǔ)性工作等方面進(jìn)一步改善權(quán)責(zé)清單制度實(shí)踐，推動(dòng)中國(guó)現(xiàn)代政府建構(gòu)進(jìn)程。

一、現(xiàn)代政府建構(gòu)視角下權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)踐緣起與制度精神

諾頓·朗在《權(quán)力和行政管理》一文中指出，“行政管理的命脈就是權(quán)力。權(quán)力的獲得、維持、增加、削弱和喪失，是實(shí)踐者和研究者所不能忽視的主題?！薄?〕同樣地，如何約束行政權(quán)力，并同時(shí)促使政府及其代言人有效地承擔(dān)責(zé)任，也一直是各界關(guān)注的熱點(diǎn)話題?！靶姓W(xué)之父”威爾遜在一百多年前就指出，“從哲學(xué)的角度看，行政學(xué)的研究與適當(dāng)分配憲法權(quán)力的研究密切相關(guān)。為了獲得辦事效率，必須找到一種極為簡(jiǎn)便的安排。通過(guò)這種安排，可以使官員準(zhǔn)確無(wú)誤地承擔(dān)責(zé)任。必須找到不給權(quán)力帶來(lái)?yè)p害的最佳分權(quán)方式，找到不會(huì)導(dǎo)致責(zé)任模糊的最佳責(zé)任分擔(dān)方式。”〔5〕

現(xiàn)代政府建構(gòu)的主要任務(wù)之一，就是推動(dòng)政府權(quán)力與責(zé)任對(duì)等化、公開(kāi)化和法定化。中國(guó)在這方面做出了很多嘗試。在實(shí)踐中表現(xiàn)突出的且在理論上也被廣泛認(rèn)可的三條進(jìn)路是“簡(jiǎn)政放權(quán)”“依法行政”和“政府信息公開(kāi)”。其中，政府信息公開(kāi)的作用是輔助性的，旨在固化簡(jiǎn)政放權(quán)與依法行政的成果。權(quán)責(zé)清單制度是中國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)、依法行政和政府信息公開(kāi)的發(fā)展和深化，它是在中國(guó)政府的上述行動(dòng)中逐漸生長(zhǎng)出來(lái)的。當(dāng)然，權(quán)責(zé)清單制度反過(guò)來(lái)又能夠促進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、依法行政和政府信息公開(kāi)，它們統(tǒng)一于中國(guó)建構(gòu)現(xiàn)代政府的實(shí)踐。

(一)權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)踐緣起

依據(jù)所公開(kāi)的政府權(quán)責(zé)信息的內(nèi)容多寡、公開(kāi)程度的高低，可以在總體上將中國(guó)政府信息公開(kāi)工作的發(fā)展過(guò)程劃分為三個(gè)階段：職責(zé)描述階段、職權(quán)目錄階段和權(quán)責(zé)清單制度階段。在政府信息公開(kāi)不斷深化的歷程中，我們能夠看到權(quán)責(zé)清單制度生根、發(fā)芽與成長(zhǎng)的脈絡(luò)。

第一個(gè)階段：職責(zé)描述階段

21世紀(jì)到來(lái)之前，中國(guó)的政府信息公開(kāi)工作尚未提上日程。職責(zé)描述階段的總體特征是政府的權(quán)責(zé)信息不明確、數(shù)量少，且只在政府系統(tǒng)內(nèi)部流動(dòng)。在20世紀(jì)末提出“依法行政”時(shí)，如在1999年11月8日頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》中，中央政府還沒(méi)有專門(mén)提到利用“公開(kāi)”這一機(jī)制來(lái)促進(jìn)依法行政。這個(gè)時(shí)期的依法行政，主要依靠上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督和自我監(jiān)督，尚沒(méi)有把利用外部監(jiān)督尤其是社會(huì)公眾監(jiān)督(外部監(jiān)督成立的前提是外部主體知曉政府的權(quán)責(zé)信息)作為其重要內(nèi)容。政府的權(quán)力和責(zé)任是什么，分別包括哪些具體的事項(xiàng)？這些信息不為大部分公眾所知，甚至各個(gè)政府部門(mén)都說(shuō)不清楚、理不出來(lái)。

第二個(gè)階段：職權(quán)目錄階段

進(jìn)入21世紀(jì)，由中共十四大確立起來(lái)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)過(guò)近十年發(fā)展之后，開(kāi)始對(duì)封閉的行政管理體制提出變革需求，而變革導(dǎo)向就是行政管理的公開(kāi)化。2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織(WTO)，更是推動(dòng)政府信息公開(kāi)化的一個(gè)重大契機(jī)。之后，2006年中國(guó)啟動(dòng)“政府上網(wǎng)”工程，2008年5月1日起正式施行《政府信息公開(kāi)條例》。政府信息公開(kāi)成為一股不可逆的潮流。中國(guó)各級(jí)政府和各職能部門(mén)不得不重新摸底、分析和整理自身的權(quán)力事項(xiàng)和責(zé)任(服務(wù))事項(xiàng)，并以目錄、表格的形式，將這些信息通過(guò)政府網(wǎng)站和行政服務(wù)中心等平臺(tái)公諸于眾。甚至，有的地方把市長(zhǎng)等行政領(lǐng)導(dǎo)人的職權(quán)信息以目錄的形式向社會(huì)公布。信息公開(kāi)工作進(jìn)入職權(quán)目錄階段，權(quán)責(zé)清單制度呼之欲出。

第三個(gè)階段：權(quán)責(zé)清單制度階段

權(quán)責(zé)清單制度的零星式創(chuàng)新實(shí)踐，出現(xiàn)在全國(guó)性政策規(guī)定出臺(tái)之前，如浙江、安徽等地在2014年就已經(jīng)向社會(huì)公開(kāi)了省級(jí)政府權(quán)力清單和責(zé)任清單。2015年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，要求“公布權(quán)力清單……積極推進(jìn)責(zé)任清單工作”。這份文件的發(fā)布是中國(guó)權(quán)責(zé)清單制度實(shí)踐在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開(kāi)的標(biāo)志。自此，政府信息公開(kāi)工作全面進(jìn)入權(quán)力清單和責(zé)任清單制度階段。

權(quán)責(zé)清單制度與政府職權(quán)目錄的主要不同，表現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，前者以權(quán)責(zé)法定化為導(dǎo)向，更加強(qiáng)調(diào)法律在界定行政權(quán)力邊界和行政責(zé)任中的地位。第二，前者更加強(qiáng)調(diào)權(quán)力與責(zé)任的對(duì)等性、一致性，注重把責(zé)任清單與權(quán)力清單一并推進(jìn)，形成權(quán)責(zé)良性互動(dòng)的制度體系。第三，前者對(duì)政府信息公開(kāi)的要求更高。如果沒(méi)有這三點(diǎn)，權(quán)責(zé)清單制度和政府職權(quán)目錄并無(wú)本質(zhì)差別，頂多是形式上的小變化而已。

這就引申出另外一個(gè)問(wèn)題，權(quán)責(zé)清單制度到底是不是新生事物，是“新瓶裝新酒”還是“新瓶(權(quán)責(zé)清單制度)裝舊酒(政府職權(quán)目錄)”？理想的權(quán)責(zé)清單制度有五大生命力，舍此，權(quán)責(zé)清單制度將難以落地或淪為裝舊酒的新瓶：其一，伴隨著法律權(quán)威的張揚(yáng)及其對(duì)行政權(quán)力的制約，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力事項(xiàng)的合法性審查，這是權(quán)責(zé)清單制度的核心生命力；其二，通過(guò)權(quán)責(zé)事項(xiàng)的更高程度的公開(kāi)，激活并借助政府外部主體的力量來(lái)改造行政權(quán)責(zé)體系，催生法治政府；其三，現(xiàn)代政府成為世界范圍內(nèi)一種普遍的追求，權(quán)責(zé)法定化、權(quán)責(zé)精簡(jiǎn)化、權(quán)責(zé)對(duì)等化、權(quán)責(zé)公開(kāi)化等在中國(guó)成為政府、市場(chǎng)和社會(huì)的共同話語(yǔ)與價(jià)值追求；其四，經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的深化，要求與之相適應(yīng)的行政“新常態(tài)”，簡(jiǎn)政放權(quán)改革步伐被迫加快；其五，信息通訊技術(shù)的深入發(fā)展，使得權(quán)責(zé)清單的多平臺(tái)和可視化展示成為可能。這五點(diǎn)既是權(quán)責(zé)清單制度的生命力之所在，也是權(quán)責(zé)清單制度最終能夠發(fā)揮推動(dòng)現(xiàn)代政府建構(gòu)作用的條件。

(二)權(quán)責(zé)清單制度的制度精神

就《指導(dǎo)意見(jiàn)》的文本來(lái)看，權(quán)力清單是指包含有政府各項(xiàng)行政職權(quán)的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體、流程圖和監(jiān)督方式等信息的清單。責(zé)任清單建立在權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，是指列有與政府各項(xiàng)行政職權(quán)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，以及責(zé)任主體、問(wèn)責(zé)情形等信息的清單。據(jù)此，可以把權(quán)責(zé)清單制度下定義為：有關(guān)如何“清單式”地列舉政府所擁有的行政權(quán)力和相應(yīng)行政責(zé)任、如何勾連行政權(quán)力和行政責(zé)任以使權(quán)責(zé)一致、如何動(dòng)態(tài)更新并保障清單發(fā)揮實(shí)效等的一系列行動(dòng)準(zhǔn)則和操作性規(guī)定。

權(quán)責(zé)清單制度的誕生是包括執(zhí)政黨、政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等在內(nèi)的多方力量共同努力的結(jié)果。2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(下稱《決定一》)、2014年10月《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(下稱《決定二》)和2015年3月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》等三份中央層面的政策文件，構(gòu)成權(quán)責(zé)清單制度的合法性依據(jù)，也為未來(lái)權(quán)責(zé)清單制度的發(fā)展設(shè)定了方向。權(quán)責(zé)清單制度的本質(zhì)或制度精神，具體表現(xiàn)為三個(gè)方面。

第一，劃定政府權(quán)力邊界、消除設(shè)租尋租空間和塑造有為敢為政府相統(tǒng)一

由中共中央發(fā)布的《決定一》要求，“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職。行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間?！睓?quán)責(zé)清單制度的第一制度精神就是劃定政府權(quán)力邊界、消除設(shè)租尋租空間和塑造有為敢為政府的統(tǒng)一，這一精神也是中國(guó)黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)體系的自然呈現(xiàn)與延伸。一方面，執(zhí)政黨通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)的“不可”“不得”等表述，試圖劃定政府權(quán)力邊界、遏制政府濫用權(quán)力和胡亂作為的沖動(dòng)。另一方面，“必須為”“勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)”等用語(yǔ)，則表明不作為、懶政怠政等不履行政府責(zé)任的行為，同樣是不被執(zhí)政黨認(rèn)可的。

第二，深化政府信息公開(kāi)與保障社會(huì)知情權(quán)相統(tǒng)一

《決定一》規(guī)定，“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程。完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度，推進(jìn)決策公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)?！薄稕Q定二》指出，“堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則，推進(jìn)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。各級(jí)政府及其工作部門(mén)依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開(kāi)政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開(kāi)?！睓?quán)責(zé)清單制度與政府信息公開(kāi)是分不開(kāi)的，可以說(shuō)前者是后者的深化，也可以說(shuō)前者是后者的一個(gè)部分。不管怎樣解讀，權(quán)責(zé)清單制度一經(jīng)產(chǎn)生，其內(nèi)蘊(yùn)的一個(gè)制度精神就是深化政府信息公開(kāi)與保障社會(huì)知情權(quán)的統(tǒng)一，它是對(duì)“陽(yáng)光是最好的防腐劑”和“以權(quán)利(包括知情權(quán))制約權(quán)力”的集中化注解。有學(xué)者甚至將權(quán)力清單制度視作實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理“可視化”的基礎(chǔ)：“權(quán)力清單制度是達(dá)成全面深化改革事業(yè)核心任務(wù)的開(kāi)源數(shù)據(jù)”?！?〕

第三，權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)與全面推進(jìn)依法行政相統(tǒng)一

對(duì)權(quán)責(zé)清單制度的制度精神的討論，離不開(kāi)依法行政這個(gè)話題?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》指出，推行權(quán)責(zé)清單制度的工作目標(biāo)，是“將地方各級(jí)政府工作部門(mén)行使的各項(xiàng)行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程、對(duì)應(yīng)的責(zé)任等，以清單形式明確列示出來(lái)，向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。通過(guò)建立權(quán)力清單和相應(yīng)責(zé)任清單制度，進(jìn)一步明確地方各級(jí)政府工作部門(mén)職責(zé)權(quán)限，大力推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機(jī)制，全面推進(jìn)依法行政?！敝泄仓醒牒椭醒胝褭?quán)責(zé)清單制度建設(shè)的落腳點(diǎn)放在全面推進(jìn)依法行政上，就是要保障權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)不能脫離行政法治建設(shè)的軌道。在這點(diǎn)上，一些學(xué)者已經(jīng)給出了提醒，“權(quán)力清單的定位不能僭越法律”〔7〕，“權(quán)力清單必須和我國(guó)行政法治的完善緊密結(jié)合起來(lái)”〔8〕。

本質(zhì)上，基于上述文件而形成的權(quán)責(zé)清單制度，暗含著中國(guó)對(duì)政府與政黨、政府與市場(chǎng)和社會(huì)、政府與法律等三大關(guān)系該如何平衡這一問(wèn)題的回答。首先，政府在行使權(quán)力和履行責(zé)任時(shí)應(yīng)堅(jiān)持正確的政治方向，既不能胡亂作為又必須有為敢為，這個(gè)方向是由作為中國(guó)人民利益代表的執(zhí)政黨所確立的。其次，在與社會(huì)(包括市場(chǎng)組織、社會(huì)組織、公民個(gè)人等)互動(dòng)時(shí)，政府不能胡亂行使權(quán)力，不能不承擔(dān)政府責(zé)任；同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)保證社會(huì)知悉政府權(quán)責(zé)信息的權(quán)利。最后，在政府與法律關(guān)系上，政府的所有行為，包括政府的權(quán)力行使行為和責(zé)任履行行為，必須有章可循、有法可依，并且規(guī)約政府行為的章法應(yīng)為社會(huì)所知曉。

權(quán)責(zé)清單制度存在的價(jià)值，就是解決三大關(guān)系失衡所導(dǎo)致的一系列問(wèn)題。例如，貪污腐敗、不作為、不依法行政等，其制度精神就是在解決這些問(wèn)題的過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的。由此，權(quán)責(zé)清單制度的制度精神可以進(jìn)一步概括為：維持政府的政治性(政府—政黨關(guān)系)、政府的社會(huì)性(政府—社會(huì)關(guān)系)和政府的法律性(政府—法律關(guān)系)的合理水平。中國(guó)建構(gòu)現(xiàn)代政府的主要進(jìn)路也是平衡三大關(guān)系，即推動(dòng)政府的權(quán)責(zé)對(duì)等化、公開(kāi)化和法定化。也就是說(shuō)，從誕生的那一刻起，權(quán)責(zé)清單制度就肩負(fù)著中國(guó)借由簡(jiǎn)政放權(quán)、依法行政、政府信息公開(kāi)等機(jī)制來(lái)建構(gòu)現(xiàn)代政府的重要使命。

二、當(dāng)前中國(guó)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的實(shí)踐探索比較

從時(shí)間上看，權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)在中國(guó)是個(gè)新事物，自產(chǎn)生距今也不過(guò)三四年的時(shí)間。當(dāng)前中國(guó)在權(quán)責(zé)清單細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)責(zé)清單運(yùn)行模式(權(quán)力清單與責(zé)任清單的關(guān)系模式)等方面進(jìn)行了一些探索，形成了權(quán)責(zé)清單制度的初期實(shí)踐形態(tài)。權(quán)責(zé)清單制度的全國(guó)性指導(dǎo)文件即《指導(dǎo)意見(jiàn)》頒布于2015年，但各地推行權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)踐卻早已開(kāi)始。最早在全省范圍內(nèi)推進(jìn)權(quán)責(zé)清單制度的省份是浙江省和安徽省，2014年兩地已經(jīng)在省級(jí)政府層面鋪開(kāi)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)，兩地的制度實(shí)踐相對(duì)成熟且常被視為榜樣。上海市在全市范圍內(nèi)鋪開(kāi)權(quán)責(zé)清單制度較晚，但是由于上海市在行政審批目錄和標(biāo)準(zhǔn)化、電子政府等方面的基礎(chǔ)很好，市內(nèi)較早開(kāi)展權(quán)責(zé)清單建設(shè)的區(qū)縣(如浦東新區(qū))在權(quán)責(zé)清單細(xì)分上的做法非常獨(dú)特。這里以浙江、安徽、上海浦東新區(qū)等地為例，簡(jiǎn)要考察當(dāng)前中國(guó)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的實(shí)踐探索。

(一)權(quán)力清單的內(nèi)容與細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)

在權(quán)力清單的細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)上，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提到，“各省(自治區(qū)、直轄市)政府可參照行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他類別的分類方式，結(jié)合本地實(shí)際，制定統(tǒng)一規(guī)范的分類標(biāo)準(zhǔn)，明確梳理的政策要求；其他類別的確定，要符合國(guó)家法律法規(guī)。”

在此之前，浙江省和安徽省已經(jīng)分別實(shí)施了略有不同的細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)。浙江省把行政權(quán)力清單的內(nèi)容細(xì)分為行政許可、行政處罰等9類(見(jiàn)表1)。安徽省則將行政權(quán)力清單的內(nèi)容劃分為行政審批、行政處罰等10類，比浙江多出一項(xiàng)“行政規(guī)劃”。上海浦東新區(qū)把行政權(quán)力劃分成行政審批等18類，其行政權(quán)力清單的內(nèi)容體系遠(yuǎn)超浙江或安徽，諸如行政決策、行政備案、行政復(fù)議、行政指導(dǎo)等未出現(xiàn)在浙江或安徽權(quán)力清單里的權(quán)力事項(xiàng)，都被浦東新區(qū)納入權(quán)力清單范疇進(jìn)行管理。

表1 浙江、安徽、上海浦東新區(qū)等地權(quán)責(zé)清單的細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)

中國(guó)大多數(shù)省份，采取了與浙江或安徽大體相同的權(quán)力清單細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)。例如，山東省將權(quán)力清單劃分為行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政監(jiān)督和其他權(quán)力等10類；〔9〕內(nèi)蒙古自治區(qū)本級(jí)行政權(quán)力清單分為10 大類，包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政確認(rèn)、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政征收、行政監(jiān)督檢查和其它行政權(quán)力；〔10〕福建省則將權(quán)力清單劃分為行政審批、行政確認(rèn)、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政征用、行政裁決、行政給付、行政監(jiān)督檢查、行政獎(jiǎng)勵(lì)和其他權(quán)力等11類?！?1〕

細(xì)究權(quán)力清單的細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)，除上海之外，各地的權(quán)力清單所針對(duì)的權(quán)力多屬于“具體行政權(quán)力(行為)”，也即《指導(dǎo)意見(jiàn)》所謂“直接面對(duì)公民、法人和其他組織的行政職權(quán)”。這種基于行政相對(duì)人具體化服務(wù)需求、只包括具體行政權(quán)力事項(xiàng)的行政權(quán)力清單，可以被稱為“行政服務(wù)權(quán)力清單”，其“權(quán)力”內(nèi)涵是受限的、不完整的。這類權(quán)力清單往往會(huì)遭遇服務(wù)的“天花板效應(yīng)”，再怎么改善，公民都沒(méi)有多少“痛感”。在實(shí)踐中，絕大多數(shù)地方政府還沒(méi)有把諸如頒布規(guī)范性文件、制定行政命令等抽象的行政權(quán)力納入到權(quán)力清單管理之中，基于人財(cái)物事優(yōu)化配置、真正能夠觸動(dòng)公民“痛感”且“痛點(diǎn)”多多的“行政決策權(quán)力清單”還沒(méi)有建立起來(lái)。

(二)責(zé)任清單的內(nèi)容與細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)

《指導(dǎo)意見(jiàn)》簡(jiǎn)要地指出，“在建立權(quán)力清單的同時(shí)，按照權(quán)責(zé)一致的原則，逐一厘清與行政職權(quán)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，建立責(zé)任清單，明確責(zé)任主體，健全問(wèn)責(zé)機(jī)制。已經(jīng)建立權(quán)力清單的，要加快建立責(zé)任清單；尚未建立權(quán)力清單的，要把建立責(zé)任清單作為一項(xiàng)重要改革內(nèi)容，與權(quán)力清單一并推進(jìn)。”

浙江省把責(zé)任清單劃分為4塊內(nèi)容：部門(mén)職責(zé)(具體工作事項(xiàng))、與相關(guān)部門(mén)的職責(zé)邊界(相關(guān)部門(mén)、職責(zé)分工、相關(guān)依據(jù)、案例)、事中事后監(jiān)管制度、公共服務(wù)事項(xiàng)(事項(xiàng)名稱、主要內(nèi)容、承辦機(jī)構(gòu)、聯(lián)系電話)。安徽省的責(zé)任清單是與權(quán)力清單一體化的，在權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，新增“責(zé)任事項(xiàng)(細(xì)化到款)”和“追責(zé)情形”兩塊內(nèi)容即形成責(zé)任清單。

上海市浦東新區(qū)的責(zé)任清單包括主要職責(zé)、行政協(xié)同責(zé)任、事中事后監(jiān)管制度、重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管措施、公共服務(wù)導(dǎo)航等5個(gè)模塊，其中，“事中事后監(jiān)管制度”又為信息共享制度、社會(huì)信用體系、社會(huì)力量參與監(jiān)管制度、市場(chǎng)行為風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)管理制度、綜合執(zhí)法體系、企業(yè)年度報(bào)告公示制度、企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄制度和其他制度；“重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管措施”分為市場(chǎng)監(jiān)管、食品安全監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、“三違”整治、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、其他等內(nèi)容。

整體看來(lái)，責(zé)任清單的創(chuàng)新實(shí)踐本身要晚于權(quán)力清單，甚至《指導(dǎo)意見(jiàn)》也沒(méi)有明確說(shuō)明該建立什么樣的責(zé)任清單，各地在責(zé)任清單的細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)上多還處在自我摸索階段，各地之間并沒(méi)有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

(三)權(quán)力清單與責(zé)任清單的關(guān)系模式

權(quán)力清單與責(zé)任清單的關(guān)系模式，直接影響著“權(quán)”與“責(zé)”的互動(dòng)效度，進(jìn)而制約著權(quán)責(zé)清單制度的運(yùn)作績(jī)效。在當(dāng)前中國(guó)權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)踐中，權(quán)力清單與責(zé)任清單的關(guān)系模式主要有兩種類型，一是以安徽省為代表的權(quán)力清單和責(zé)任清單一體化模式，二是以浙江省為代表的權(quán)力清單和責(zé)任清單各成體系模式。

第一，權(quán)力清單和責(zé)任清單一體化模式

權(quán)力清單和責(zé)任清單一體化模式，是指責(zé)任清單依附于權(quán)力清單，甚至責(zé)任清單就是權(quán)力清單，權(quán)力清單也是責(zé)任清單。安徽省把權(quán)力清單與責(zé)任清單結(jié)合起來(lái)，同步推進(jìn)，初步建立了行政權(quán)力、責(zé)任事項(xiàng)、追責(zé)情形“三位一體”的權(quán)責(zé)體系。在權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，新增“責(zé)任事項(xiàng)”(細(xì)化到款)和“追責(zé)情形”兩塊內(nèi)容，即形成了責(zé)任清單，權(quán)力清單和責(zé)任清單本質(zhì)上是一體的。“責(zé)任事項(xiàng)”是根據(jù)行政權(quán)力的行使過(guò)程，明確行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政權(quán)力行使的不同階段應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，“追責(zé)情形”指未按照責(zé)任事項(xiàng)規(guī)定履行義務(wù)可能帶來(lái)的各種不良后果的情況。

數(shù)據(jù)顯示，安徽省“針對(duì)保留的省級(jí)行政權(quán)力，依法依規(guī)編制1.2萬(wàn)余條責(zé)任事項(xiàng)、2萬(wàn)余條追責(zé)情形，對(duì)應(yīng)責(zé)任事項(xiàng)和追責(zé)情形列出3萬(wàn)余條法律法規(guī)條款依據(jù)”?！?2〕下表是2014年10月31日安徽省教育廳公布的本部門(mén)權(quán)力清單和責(zé)任清單(節(jié)選)。針對(duì)屬于行政審批類的“高等學(xué)校副教授評(píng)審權(quán)審批”權(quán)力事項(xiàng)，安徽省教育廳在清單上列出了3條實(shí)施依據(jù)，6條責(zé)任事項(xiàng)和7種追責(zé)情形。

表2 安徽省教育廳行政權(quán)力清單和責(zé)任清單(節(jié)選)

資料來(lái)源：安徽省教育廳網(wǎng)站：《安徽省教育廳關(guān)于公布行政權(quán)力清單和責(zé)任清單的通告》

福建省更是直接地把權(quán)力清單和責(zé)任清單視為相同的一張單子。福建省政府于2014年8月印發(fā)的《福建省推行省級(jí)行政權(quán)力清單制度實(shí)施方案》明確提出，“探索建立與政府部門(mén)行政權(quán)力相對(duì)應(yīng)的責(zé)任體系。明確權(quán)力清單就是責(zé)任清單，違規(guī)行使或者不當(dāng)行使的，依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任?！薄?3〕

第二，權(quán)力清單和責(zé)任清單各成體系模式

權(quán)力清單和責(zé)任清單各成體系模式，是指權(quán)力清單和責(zé)任清單相互獨(dú)立、各成體系。通常這種模式的形成過(guò)程是先有權(quán)力清單，再有責(zé)任清單。浙江和上海浦東新區(qū)都屬于這種模式，這里以浙江為例來(lái)分析。

在把行政權(quán)力劃分為行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等9類的同時(shí)，浙江省還創(chuàng)造性地把行政權(quán)力分為“省級(jí)保留”“市、縣(市、區(qū))屬地管理”“共性權(quán)力”“審核轉(zhuǎn)報(bào)”等四大類，并據(jù)此來(lái)設(shè)計(jì)省級(jí)部門(mén)行政權(quán)力清單。其中，“省級(jí)保留”的行政權(quán)力是指省級(jí)部門(mén)直接行使和委托(含部分委托)下放市、縣(市、區(qū))政府主管部門(mén)行使的行政權(quán)力?！笆?、縣(市、區(qū))屬地管理”的行政權(quán)力，是指依法列入省級(jí)部門(mén)行政權(quán)力清單，今后原則上由市、縣(市、區(qū))政府主管部門(mén)屬地管理，省級(jí)部門(mén)除重大事項(xiàng)外一般不再直接行使的行政權(quán)力。屬地管理的權(quán)力事項(xiàng)計(jì)入省級(jí)權(quán)力事項(xiàng)總數(shù)。“共性權(quán)力”是指省級(jí)有關(guān)部門(mén)均擁有的行政權(quán)力，計(jì)入省級(jí)部門(mén)行政權(quán)力總數(shù)?！皩徍宿D(zhuǎn)報(bào)事項(xiàng)”是指省級(jí)部門(mén)審核并轉(zhuǎn)報(bào)國(guó)家部委，由國(guó)家部委作出最終行政決定的管理服務(wù)事項(xiàng)，不列入省級(jí)部門(mén)行政權(quán)力清單。

浙江省的責(zé)任清單在形式上是獨(dú)立于權(quán)力清單的?！皺?quán)力清單所列的行政權(quán)力是行政主體依法實(shí)施的對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的行政職權(quán)。非直接影響的行政職權(quán)列入了責(zé)任清單……責(zé)任清單所列明的規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定實(shí)施、事中事后監(jiān)管制度、公共服務(wù)和政府內(nèi)部管理等事項(xiàng)，對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)也會(huì)產(chǎn)生影響，同樣是依法全面履行政府職能的重要方面，也是政府宏觀管理權(quán)、內(nèi)部管理權(quán)等的重要內(nèi)容。因此，責(zé)任清單也是政府宏觀管理、內(nèi)部管理等領(lǐng)域的‘權(quán)力清單’”?！?4〕

在“浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”上，公眾能夠檢索到浙江省政府各個(gè)部門(mén)的責(zé)任清單。浙江省把43個(gè)部門(mén)的543項(xiàng)主要職責(zé)細(xì)化為3941項(xiàng)具體工作事項(xiàng)，并明確每個(gè)部門(mén)與其他部門(mén)之間的職責(zé)邊界(相關(guān)部門(mén)、職責(zé)分工、相關(guān)依據(jù)、案例說(shuō)明)。同時(shí)，列出“事中事后監(jiān)管制度”和“公共服務(wù)事項(xiàng)”欄目，每個(gè)部門(mén)的事中事后監(jiān)管責(zé)任和公共服務(wù)事項(xiàng)責(zé)任也都因而一目了然?？傊?，與安徽省有所不同，浙江省從“部門(mén)職責(zé)”“與相關(guān)部門(mén)的職責(zé)邊界”“事中事后監(jiān)管制度”“公共服務(wù)事項(xiàng)”等角度設(shè)計(jì)出了自成體系的責(zé)任清單。

三、當(dāng)前權(quán)責(zé)清單制度實(shí)踐存在的主要問(wèn)題分析

比照權(quán)責(zé)清單制度的制度精神，從權(quán)責(zé)清單制度作為建構(gòu)現(xiàn)代政府的重要方案的高度看，當(dāng)前中國(guó)權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)踐還存在諸如抽象行政行為游離在清單之外、以行政職權(quán)目錄替代權(quán)責(zé)清單制度、公開(kāi)幻覺(jué)、信息幻覺(jué)與數(shù)量幻覺(jué)疊加等問(wèn)題。

(一)“雷聲大雨點(diǎn)小”：抽象行政權(quán)力游離在清單之外

若把權(quán)責(zé)清單制度置于建構(gòu)現(xiàn)代政府的重要方案，或“對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度性回應(yīng)”〔15〕的高度來(lái)看，各地的實(shí)踐探索存在的一個(gè)突出問(wèn)題，是抽象行政行為多游走在權(quán)責(zé)清單之外，權(quán)責(zé)清單制度無(wú)以約束這些基于對(duì)人財(cái)物事進(jìn)行配置、能夠觸動(dòng)公民“痛感”、存在很大濫用空間的行政權(quán)力。有學(xué)者觀察發(fā)現(xiàn)，“從各省公布的權(quán)力清單來(lái)看，清單目錄制度調(diào)控對(duì)象均為執(zhí)法權(quán)；而行政權(quán)是集立法、執(zhí)法、司法三權(quán)于一身的復(fù)合體，且實(shí)踐中導(dǎo)致行政管理亂象的源頭性因素正是行政立法的失控，各類紅頭文件大行其道，將行政立法權(quán)‘置之度外’明顯欠妥。”〔16〕現(xiàn)有的權(quán)責(zé)清單制度所能夠約束的權(quán)力，實(shí)際上已經(jīng)有相應(yīng)的法律來(lái)進(jìn)行制約。比如，“行政審批”自有《行政許可法》等法律來(lái)約束。在這種情況下，權(quán)責(zé)清單制度所起的作用，只是提供一個(gè)更系統(tǒng)的平臺(tái)來(lái)公開(kāi)政府面向特定對(duì)象的權(quán)責(zé)信息。

(二)“新瓶裝舊酒”：以行政職權(quán)目錄替代權(quán)責(zé)清單制度

另一個(gè)突出問(wèn)題是，把權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)簡(jiǎn)單地當(dāng)成行政職權(quán)目錄建設(shè)，而后者是我國(guó)政府信息公開(kāi)工作的一個(gè)基本組成部分。理論上，權(quán)責(zé)清單應(yīng)當(dāng)是職權(quán)目錄的升級(jí)版，權(quán)責(zé)清單制度與職權(quán)目錄制度的最大不同主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：更加重視制度建設(shè)過(guò)程中法治的引領(lǐng)和法律的權(quán)威地位；更加強(qiáng)調(diào)人大、司法、公民組織等外部主體的參與；更加強(qiáng)調(diào)利用電子信息平臺(tái)促進(jìn)清單的“可視化”。透過(guò)福建等地發(fā)布的權(quán)責(zé)清單發(fā)現(xiàn)，權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)似有“新瓶裝舊酒”之跡象，即用“清單”的名號(hào)或形式套上原先就存在的職權(quán)目錄，清單制度建設(shè)的整體水平尚待提高。這個(gè)問(wèn)題部分是因?yàn)橛行┑胤皆谛姓鞒虡?biāo)準(zhǔn)化、電子政府和行政服務(wù)中心等方面存在短板，而這些恰恰是權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的基礎(chǔ)性條件。一味求快，卻不顧基礎(chǔ)性條件方面存在的短板，權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)容易流于浮夸，最終走向形式化建設(shè)。

(三)“幻覺(jué)累積效應(yīng)”：公開(kāi)幻覺(jué)、信息幻覺(jué)和數(shù)量幻覺(jué)疊加

蜂擁而上的權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)場(chǎng)景，映射出三大幻覺(jué)。第一，“公開(kāi)幻覺(jué)”。只要公開(kāi)就好了，完成工作就行。第二，“信息幻覺(jué)”。信息越多越好，且信息能夠通過(guò)自身機(jī)制解決所有問(wèn)題，這點(diǎn)是和“公開(kāi)幻覺(jué)”聯(lián)系在一起的。第三，“數(shù)量幻覺(jué)”。為限制政府權(quán)力和敦促政府提供服務(wù)，權(quán)力清單的內(nèi)容越少越好，責(zé)任清單的內(nèi)容越多越好。

以“數(shù)量幻覺(jué)”為例，它根源于流行的口號(hào)——“法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”。這一口號(hào)容易被演繹為“權(quán)力清單外不可為，責(zé)任清單內(nèi)必須為”，并在現(xiàn)實(shí)中繼續(xù)產(chǎn)生“權(quán)力清單內(nèi)不用為”或“責(zé)任清單外可以為”等危險(xiǎn)的推論。權(quán)力清單內(nèi)不用為？責(zé)任清單外可以為？按照現(xiàn)代政府的權(quán)責(zé)邏輯，答案顯然是否定的：權(quán)力清單的內(nèi)容并不是越少越好，關(guān)鍵是權(quán)力清單上規(guī)定的行政權(quán)力，政府必須要高效地去做；責(zé)任清單的內(nèi)容也不是越多越好，責(zé)任清單上沒(méi)有規(guī)定的事項(xiàng)，政府也不能插手，以免成為“無(wú)限責(zé)任”政府。所以，對(duì)權(quán)力清單和責(zé)任清單的要求應(yīng)該是一樣的，“清單內(nèi)必須為，清單外不能為”。

此外，實(shí)踐中還存在很多具體的問(wèn)題。例如，對(duì)權(quán)責(zé)清單制度的界定和細(xì)分缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是各地對(duì)于責(zé)任清單的理解存在很大的不同；沒(méi)有明確兩張清單之間的關(guān)系并把“兩單”真正地勾連起來(lái)，鮮有制定出明確的服務(wù)流程與項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效圖，權(quán)責(zé)清單的執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制還沒(méi)建立起來(lái)。

上述問(wèn)題之所以存在，背后是各級(jí)政府的固有行為偏好在起作用：重視形式和如何更快地完成上級(jí)任務(wù)，忽視實(shí)質(zhì)與內(nèi)容。有學(xué)者也注意到了這個(gè)隱疾，“在權(quán)力清單執(zhí)行過(guò)程中，如果片面強(qiáng)調(diào)‘清單’的形式創(chuàng)新，忽視清單作為確權(quán)制權(quán)和簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)質(zhì)，容易導(dǎo)致改革過(guò)程中的形式主義和短視行為，出現(xiàn)自設(shè)權(quán)力、轉(zhuǎn)移權(quán)力至評(píng)審機(jī)構(gòu)或清單目錄中的權(quán)力‘邊減邊增’和‘明減暗增’等現(xiàn)象?！薄?7〕在實(shí)踐層面，各地普遍缺乏用法治思維和法治精神來(lái)引領(lǐng)權(quán)責(zé)清單的建設(shè)和推進(jìn)工作，有的即使通過(guò)了如政府法制辦等部門(mén)的預(yù)審，但缺乏系統(tǒng)化的全程審議和仔細(xì)甄別，更沒(méi)有把權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)上升到建構(gòu)現(xiàn)代政府的高度來(lái)認(rèn)真對(duì)待。

四、優(yōu)化權(quán)責(zé)清單制度實(shí)踐績(jī)效的路徑選擇

社會(huì)學(xué)家金耀基在談中國(guó)的現(xiàn)代化問(wèn)題時(shí)曾說(shuō)過(guò)，“一個(gè)社會(huì)發(fā)展，開(kāi)始是有幾個(gè)突破點(diǎn)，但點(diǎn)的突進(jìn)常被融消在面的阻礙中，但是如果改革氣候好，突破點(diǎn)慢慢可能變成線，最后是全面性發(fā)展?！薄?8〕國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)志是行政管理的現(xiàn)代化。權(quán)責(zé)清單制度是中國(guó)行政管理現(xiàn)代化或現(xiàn)代政府建構(gòu)這項(xiàng)系統(tǒng)工程的一個(gè)突破點(diǎn)。當(dāng)前改革的整體氣候不可謂不好，政治領(lǐng)域?qū)?quán)力腐敗的嚴(yán)打和對(duì)法治的張揚(yáng)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)κ袌?chǎng)決定性作用的重視、社會(huì)領(lǐng)域?qū)卜?wù)的強(qiáng)調(diào)等，都為依托權(quán)責(zé)清單制度這個(gè)“點(diǎn)”來(lái)帶動(dòng)現(xiàn)代政府建構(gòu)提供了氛圍上與制度上的支持。有鑒于此，需要從制度績(jī)效優(yōu)化這一視角，切實(shí)推進(jìn)權(quán)責(zé)清單制度的深化，并從中國(guó)方案的高度，探索出一條現(xiàn)代政府建構(gòu)的中國(guó)之道。

(一)以法治思維統(tǒng)領(lǐng)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)

權(quán)責(zé)清單制度的制度精神之一是權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)與全面推進(jìn)依法行政相統(tǒng)一，其核心生命力是法律權(quán)威的張揚(yáng)及其對(duì)行政權(quán)力的制約，如對(duì)行政權(quán)力事項(xiàng)的合法性審查。權(quán)責(zé)清單制度的具體實(shí)踐，必須服務(wù)于權(quán)責(zé)清單制度的制度精神，增加和穩(wěn)固制度的核心生命力。在清理、編制和動(dòng)態(tài)調(diào)整權(quán)責(zé)清單的全過(guò)程中，要始終堅(jiān)持法治思維，以法治思維統(tǒng)領(lǐng)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)。

“以法治思維統(tǒng)領(lǐng)”不是一句空話，具體體現(xiàn)為如下要求。首先，做好摸清政府職權(quán)和責(zé)任的“家底”工作，所有的權(quán)力事項(xiàng)都必須有法定的依據(jù)，所有責(zé)任事項(xiàng)必須通過(guò)部門(mén)發(fā)布規(guī)范性文件等形式予以法治化認(rèn)定或者予以刪除。其次，在制定和更新權(quán)責(zé)清單過(guò)程中，不產(chǎn)生新的權(quán)力，權(quán)力只能來(lái)自法律法規(guī)的規(guī)定。再次，在編制與責(zé)任清單相關(guān)的所謂“公共服務(wù)清單”“企業(yè)服務(wù)清單”等清單時(shí)務(wù)必謹(jǐn)慎，不能亂領(lǐng)責(zé)任，什么都做。第四，培育公務(wù)員隊(duì)伍的法律意識(shí)和法治思維，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍依法履職能力建設(shè)。最后，對(duì)于違反清單的行為，要及時(shí)運(yùn)用法律手段予以糾錯(cuò)與問(wèn)責(zé)。

(二)把抽象行政行為納入清單管理

2014年新修的《行政訴訟法》已經(jīng)把相關(guān)條文中的“具體行政行為”改為“行政行為”，盡管“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”仍不在受案范圍之中，但是，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查”。對(duì)抽象行政行為進(jìn)行約束，已經(jīng)成為不能回避的大趨勢(shì)。

盡管《指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件并沒(méi)有要求把抽象行政行為納入清單管理，但主導(dǎo)開(kāi)展權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的省級(jí)政府，尤其是行政現(xiàn)代化基礎(chǔ)比較好的地方，應(yīng)當(dāng)盡快把抽象行政行為納入清單管理，積累經(jīng)驗(yàn)，甚至將這種做法上升為未來(lái)的國(guó)家戰(zhàn)略。若此，權(quán)責(zé)清單制度才能真正地落地生根，由“點(diǎn)”到“線”再到“面”，切實(shí)推進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代政府建構(gòu)進(jìn)程。

(三)優(yōu)化權(quán)力清單和責(zé)任清單的互動(dòng)機(jī)制

責(zé)任總是與相應(yīng)的權(quán)力相對(duì)應(yīng)，任何權(quán)力都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，權(quán)責(zé)對(duì)等、權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)相互依托是所有組織的基本精神。權(quán)責(zé)清單制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，需要在機(jī)制上把權(quán)力清單和責(zé)任清單勾連起來(lái)。權(quán)力清單所包含的權(quán)力總量應(yīng)當(dāng)與責(zé)任清單包含的責(zé)任總量相對(duì)等，至于權(quán)力事項(xiàng)和責(zé)任事項(xiàng)如何劃分和一一對(duì)應(yīng)，各地的實(shí)踐不一。但不管是選擇權(quán)力清單和責(zé)任清單一體化模式，還是采用權(quán)責(zé)清單和責(zé)任清單各成體系模式，都必須從權(quán)責(zé)一致的理論視角，將權(quán)力清單與責(zé)任清單建設(shè)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。

具體來(lái)說(shuō)，要注意做到三個(gè)“先區(qū)分，再統(tǒng)一”。第一，區(qū)分行政權(quán)力的內(nèi)容和行政責(zé)任的內(nèi)容，并進(jìn)行有機(jī)對(duì)應(yīng)，將二者統(tǒng)一起來(lái)建設(shè)。第二，區(qū)分決策的權(quán)責(zé)與執(zhí)行的權(quán)責(zé)，在此基礎(chǔ)上，把決策的權(quán)力與對(duì)應(yīng)的決策責(zé)任統(tǒng)一起來(lái)，同時(shí)把執(zhí)行的權(quán)力與對(duì)應(yīng)的執(zhí)行責(zé)任統(tǒng)一起來(lái)。第三，在前兩個(gè)“先區(qū)分，再統(tǒng)一”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步延伸和細(xì)化權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)，區(qū)分出組織的權(quán)責(zé)和個(gè)人的權(quán)責(zé)，分別形成行政組織的權(quán)責(zé)清單和公務(wù)員個(gè)人的權(quán)責(zé)清單，不能把組織的責(zé)任打在個(gè)人身上，也不能把個(gè)人的責(zé)任推卸給組織。

(四)做好權(quán)責(zé)清單制度的基礎(chǔ)性工作

基礎(chǔ)不牢是權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)踐容易流于形式的直接原因，也是導(dǎo)致權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)踐績(jī)效不彰的一個(gè)原因。行政流程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、電子政府建設(shè)和行政服務(wù)中心建設(shè)構(gòu)成了權(quán)責(zé)清單制度的三大基礎(chǔ)性工作。行政流程標(biāo)準(zhǔn)化事關(guān)權(quán)責(zé)清單本身的運(yùn)行效率，電子政府和行政服務(wù)中心則構(gòu)成權(quán)責(zé)清單制度的軟件支撐點(diǎn)和硬件(一站式組織)支撐點(diǎn)。一個(gè)地方，若在行政流程標(biāo)準(zhǔn)化、電子政府、行政服務(wù)中心這三方面的基礎(chǔ)較差，則很難在短期內(nèi)取得權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的顯著績(jī)效。

推動(dòng)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)，必須先期把上述各項(xiàng)基礎(chǔ)性工作做好。首先，引入質(zhì)量管理體系，在優(yōu)化行政權(quán)力和行政責(zé)任運(yùn)行流程的基礎(chǔ)上，制定細(xì)化的流程示意圖，做到流程可查、過(guò)程可控、績(jī)效可見(jiàn)，保障權(quán)責(zé)清單的有效實(shí)施。其次，加快電子政府建設(shè)，以方便公民查詢的方式把權(quán)責(zé)清單搬到政務(wù)網(wǎng)上；同時(shí)，打通權(quán)責(zé)清單在線數(shù)據(jù)庫(kù)與各部門(mén)的部門(mén)數(shù)據(jù)庫(kù)，為以后通過(guò)部門(mén)協(xié)作來(lái)調(diào)整和優(yōu)化權(quán)責(zé)清單的內(nèi)容與形式打好基礎(chǔ)。最后，行政服務(wù)中心已經(jīng)成為政府與公民接觸的主要窗口，利用行政服務(wù)中心做好權(quán)責(zé)清單的宣傳和意見(jiàn)收集工作，促進(jìn)權(quán)責(zé)清單在社會(huì)中的知名度和影響力，進(jìn)而將權(quán)責(zé)清單制度的績(jī)效落到實(shí)處。

注釋：

〔1〕百靈環(huán)保網(wǎng)：《權(quán)力有限的環(huán)保部門(mén)卻似乎成了“無(wú)限責(zé)任公司”》，http://news.blhbnews.com/2016/shehuiguancha_1011/75326.html。

〔2〕和訊新聞網(wǎng)：《以有限的權(quán)力擔(dān)起無(wú)限的責(zé)任》，http://news.hexun.com/2010-05-24/123780844.html。

〔3〕秦暉：《公共權(quán)力、公共責(zé)任與限權(quán)問(wèn)責(zé)》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第3期。

〔4〕Long,Norton E.Power and administration.Public Administration Review,1949,Vol.9,No.4,pp.257-264.

〔5〕〔美〕伍德羅·威爾遜：《行政學(xué)研究》，《政治科學(xué)季刊》1887年第2期，轉(zhuǎn)引自彭和平、竹立家等編譯：《國(guó)外公共行政理論精選》，中共中央黨校出版社，1997年，第17頁(yè)。

〔6〕程文浩：《國(guó)家治理過(guò)程的“可視化”如何實(shí)現(xiàn)——權(quán)力清單制度的內(nèi)涵、意義和推進(jìn)策略》，《學(xué)術(shù)前沿》2014年第5期。

〔7〕申海平：《權(quán)力清單的定位不能僭越法律》，《學(xué)術(shù)界》2015年第1期。

〔8〕關(guān)保英：《權(quán)力清單的行政法構(gòu)造》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲社版)》2014年第6期。

〔9〕《山東省級(jí)權(quán)力清單目錄出爐：10類行政權(quán)力納入范圍》，《濟(jì)南日?qǐng)?bào)》2014年12月20日。

〔10〕《自治區(qū)本級(jí)行政權(quán)力清單鎖定4274項(xiàng)》，《內(nèi)蒙古日?qǐng)?bào)(漢)》2014年12月27日。

〔11〕《省政府研究通過(guò)省級(jí)政府部門(mén)行政權(quán)力清單和公共服務(wù)事項(xiàng)清單》，《福建日?qǐng)?bào)》2014年12月31日。

〔12〕《我省公布省級(jí)政府權(quán)力清單責(zé)任清單》，《安徽日?qǐng)?bào)》2014年11月1日。

〔13〕福建政府網(wǎng)：《福建省推行省級(jí)行政權(quán)力清單制度實(shí)施方案》，http://www.fujian.gov.cn/zfxxgkl/xxgkml/jgzz/qt/201409/t20140905_775542.htm。

〔14〕浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)：《權(quán)利清單和責(zé)任清單的關(guān)系》，http://www.zjzwfw.gov.cn/art/2015/8/7/art_805900_77302.html。

〔15〕謝建平：《權(quán)力清單制度：國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度性回應(yīng)》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2014年第6期。

〔16〕羅亞蒼：《權(quán)力清單制度的理論與實(shí)踐》，《中國(guó)行政管理》2015年第6期。

〔17〕胡稅根、徐靖芮：《我國(guó)政府權(quán)力清單制度的建設(shè)與完善》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2015年第1期。

〔18〕南方周末網(wǎng)：《尋求中國(guó)的“現(xiàn)代性》，http://www.infzm.com/content/82519。

〔責(zé)任編輯：馬立釗〕

唐亞林(1967—)，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；劉偉(1987—)，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生。

〔*〕本文系2012年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“包容性公民文化權(quán)利視角下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化一體化發(fā)展新格局研究”(12&ZD021)與2015年度上海市人民政府決策咨詢研究重點(diǎn)課題“‘權(quán)力清單’和‘責(zé)任清單’細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)與提升政府法治能力研究”(2015-A-20)的階段性成果。