摘要：作為我國生態(tài)文明制度創(chuàng)新的一項重要內(nèi)容，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是衡量自然資源資產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制是否完善、監(jiān)管是否到位、管理是否高效的主要依據(jù)，也是國土資源管理不可或缺的工具。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表不僅是全民所有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的抓手，還能夠促進(jìn)國土資源資產(chǎn)管理綜合戰(zhàn)略的實施，并且可以準(zhǔn)確評價自然資源和國土規(guī)劃的實施進(jìn)展和實施效果，促進(jìn)實施自然資源實施統(tǒng)一監(jiān)管，創(chuàng)新資源資產(chǎn)管理模式；一脈相承于資源環(huán)境核算的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是我國資源環(huán)境核算發(fā)展的新階段。歷經(jīng)“借鑒、建構(gòu)、實踐”的資源環(huán)境核算本土化理論探索，為編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表奠定了扎實的核算理論基礎(chǔ)。同時，“政策有支持、數(shù)據(jù)有支撐、地方有積極性”的良好基礎(chǔ)，可切實保障編制工作能夠深入推進(jìn)；自然資源資產(chǎn)負(fù)債表核算理論與技術(shù)在取得共識的同時，有關(guān)“資產(chǎn)與負(fù)債的概念界定、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表與資源環(huán)境審計的關(guān)系、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表功能摸索”等問題的討論也日漸熱烈。推進(jìn)下一步編制工作，不單需要在“理論解釋、技術(shù)規(guī)范統(tǒng)一、制度設(shè)計”上開展更為深入地研究，還需以“運(yùn)用為導(dǎo)向”，結(jié)合資源管理信息平臺建設(shè)、服務(wù)自然資源資產(chǎn)管理及支撐資源日常管理的信息需要，探索開發(fā)與利用負(fù)債表信息的新思路，以“可用、能用、實用”倒逼編制工作深入推進(jìn)。

關(guān)鍵字：自然資源資產(chǎn)負(fù)債表；編制基礎(chǔ)；國土資源管理；離任審計

當(dāng)前，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制國家試點工作雖已步人尾聲，但不論是官方機(jī)構(gòu)還是民間科研團(tuán)體，對這一“新事物”的認(rèn)識還未達(dá)成一致。理解的誤差往往會導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的功能被隨意“縮小或放大”。事實上，“小用途”或“大籮筐”等表征凌亂的背后皆有深刻的根源——對自然資源資產(chǎn)負(fù)債表功能的認(rèn)識“不準(zhǔn)確”。作為自然資源管理體制改革的一項重要舉措，編制自然資源負(fù)債表不能“閉著眼睛過河”，也不能為編制而編制，要有的放矢，要明確功能，要明晰基礎(chǔ)。

一、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的目的與意義

（一）自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是生態(tài)文明制度創(chuàng)新的一項重要內(nèi)容

黨的十八大報告提出，“生產(chǎn)空間集約高效，生活空間宜居適度，生態(tài)空間山清水秀。給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園”。如此高屋建瓴的生態(tài)意識在中共黨史上前所未有。它不僅使生態(tài)建設(shè)躋身于包括“黨建”在內(nèi)的九大任務(wù)之列，而且站在了“關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計”的位置上?！秷蟾妗愤€強(qiáng)調(diào)“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”?！秷蟾妗窞榇嗽谠u價建設(shè)上有針對性地指出，“要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制”。

為落實貫徹十八大生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)精神，十八屆三中全會《決議》明確提出，“要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”?！稕Q議》將編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表作為自然資源管理體制改革的重要內(nèi)容，不僅關(guān)注了現(xiàn)有自然資源資產(chǎn)管理缺乏“協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性、制度性”的問題，還注意到在現(xiàn)有政治生態(tài)下領(lǐng)導(dǎo)干部賦有的自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任與義務(wù)。2015年4月25日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》對上述問題做出來說明?！兑庖姟吩凇敖∪兛己酥贫取敝?，提出“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計”。值得思考的是，此處有關(guān)負(fù)債表的文件描述，還未對負(fù)債表與離任審計之間的關(guān)系作以詳細(xì)論述。

2015年09月21日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，分別在“生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)”與“完善生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度”中對“自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的功能予以了說明”。其中，在生態(tài)文明改革的目標(biāo)中，提出到2020年“構(gòu)建充分反映資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度，著力解決發(fā)展績效評價不全面、責(zé)任落實不到位、損害責(zé)任追究缺失等問題”。在“完善生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度”中，為負(fù)債表設(shè)置了“建立生態(tài)文明目標(biāo)體系、建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制”的編制基礎(chǔ)，并將自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制作為一個核算技術(shù)環(huán)節(jié)，用于“對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計、建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”?！斗桨浮访鞔_提到，“在編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和合理考慮客觀自然因素基礎(chǔ)上，積極探索領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的目標(biāo)、內(nèi)容、方法和評價指標(biāo)體系。以領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)轄區(qū)自然資源資產(chǎn)變化狀況為基礎(chǔ)，通過審計，客觀評價領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任情況，依法界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，加強(qiáng)審計結(jié)果運(yùn)用”。

2015年11月18日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點方案》。該項方案對負(fù)債表編制的指導(dǎo)思想、編制原則做了詳細(xì)說明，也可從中獲得負(fù)債表的編制定位?！斗桨浮诽岢觯鞍凑拯h中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，全面加強(qiáng)自然資源統(tǒng)計調(diào)查和監(jiān)測基礎(chǔ)工作，堅持邊改革實踐邊總結(jié)經(jīng)驗，逐步建立健全自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制制度”。并在試點目標(biāo)的要求中提到，“通過探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，推動建立健全科學(xué)規(guī)范的自然資源統(tǒng)計調(diào)查制度，努力摸清自然資源資產(chǎn)的家底及其變動情況，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、有效保護(hù)和永續(xù)利用自然資源提供信息基礎(chǔ)、監(jiān)測預(yù)警和決策支持”。同時，在試點工作原則中就整體設(shè)計原則中指出，“將自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制納入生態(tài)文明制度體系，與資源環(huán)境生態(tài)紅線管控、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等重大制度相銜接。按照生態(tài)系統(tǒng)的自然規(guī)律和有機(jī)聯(lián)系，統(tǒng)籌設(shè)計主要自然資源的資產(chǎn)負(fù)債核算”。

至此，從自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的政策背景、任務(wù)提出及相關(guān)工作銜接等內(nèi)容所作的“遞進(jìn)式”闡釋中可知：自然資源資產(chǎn)負(fù)債表作為生態(tài)文明制度改革的一項重要內(nèi)容，不僅是開展自然資源資產(chǎn)確權(quán)、調(diào)查、監(jiān)測、用途管制的抓手，也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、有效保護(hù)和永續(xù)利用自然資源的信息支撐，還是實施自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的重要依據(jù)，是我國生態(tài)文明制度創(chuàng)新的主要內(nèi)容。

（二）自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是國土資源管理不可或缺的工具

通過編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表可以消除國土資源管理中的“孤島”現(xiàn)象，消解資源開發(fā)只計經(jīng)濟(jì)效益、不計環(huán)境代價的錯誤意識，彌合國土資源管理工作中全面反映自然資源資產(chǎn)管理狀況的信息“短板”，解決自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任評價“無抓手”的問題。在自然資源管理體制改革中，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制作為基礎(chǔ)性工作之一，可以彌補(bǔ)完善體制不足，有助于自然資源配置和生態(tài)國土建設(shè)的實施。

第一，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是全民所有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的抓手，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制能夠促進(jìn)國土資源資產(chǎn)管理綜合戰(zhàn)略的實施。編制集自然資源資產(chǎn)調(diào)查、監(jiān)測、核算及評價信息為一體的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，可以及時反映一定期間全民所有自然資源資產(chǎn)質(zhì)量及其管理狀況，促進(jìn)各級管理責(zé)任主體貫徹以“國土安全和諧、資源持續(xù)利用”為目標(biāo)的國家可持續(xù)發(fā)展國土資源戰(zhàn)略，實現(xiàn)“建立科學(xué)、多元、安全的資源供應(yīng)及保護(hù)體系”，形成安全、和諧、富有競爭力的自然資源和國土空間開發(fā)格局，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。

第二，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制能夠準(zhǔn)確評價自然資源和國土規(guī)劃的實施進(jìn)展和實施效果。啟動自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，可為統(tǒng)籌各類產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，對資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國土綜合整治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃在空間上的整合優(yōu)化，實現(xiàn)“重構(gòu)國土資源空間規(guī)劃體系，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”的生態(tài)國土規(guī)劃要求，解決“資源能源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化加劇、區(qū)域和城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴(kuò)大、陸海開發(fā)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足、城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理等突出問題”，落實《全國國土規(guī)劃綱要》工作，提供“自然資源資產(chǎn)損益及其生態(tài)環(huán)境損益信息”支撐。為各級政府和公眾準(zhǔn)確評價自然資源和國土規(guī)劃的實施進(jìn)展和實施效果提供可靠工具和依據(jù)。

第三，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制能夠創(chuàng)新自然資源管理模式。開展以“易落實、有抓手、銜接強(qiáng)”見長的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作，可促進(jìn)整合“不動產(chǎn)登記、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)、空間規(guī)劃、用途管制、離任審計、差異考核”等自然資源管理工作環(huán)節(jié)，消解我國自然資源管理部門分割，自然資源與環(huán)境保護(hù)管理分割的管理模式帶來的弊病，倒逼厘清資源資產(chǎn)監(jiān)管部門、使用部門和環(huán)境保護(hù)部門的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)力，實施自然資源統(tǒng)一監(jiān)管，創(chuàng)新資源資產(chǎn)管理模式。

第四，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是衡量自然資源資產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制是否完善，監(jiān)管是否到位、高效的主要依據(jù)。通過自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制，可利用其“事前預(yù)警、事中診斷、事后評判”的評價功能，服務(wù)國土資源評價機(jī)制和政績考核機(jī)制的建設(shè)。它是健全完善土地和礦產(chǎn)等自然資源要素市場配置體系，加快轉(zhuǎn)變國土資源利用管理方式，提高資源配置的質(zhì)量和效益的“評價指揮棒”。

二、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的理論基礎(chǔ)

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表不是無源之木，也非憑空生成。事實上，我國政府一直重視“摸清資源家底”的工作，并為此開展了不少資源環(huán)境核算的探索工作。

（一）我國資源環(huán)境核算的研究歷程

首先，消化起步階段。早在1981年，于光遠(yuǎn)、金鑒明、孫仲連等學(xué)者就對資源價格嚴(yán)重背離其價值的不合理的現(xiàn)實進(jìn)行了反思和探討，不過當(dāng)時尚未達(dá)到對資源展開核算的高度。1987年，李金昌等翻譯了美國世界資源研究所雷佩托（Repetto）博士的《關(guān)于自然資源核算與折舊問題》、《挪威的自然資源核算與分析》等研究報告，由此引發(fā)了國內(nèi)對資源核算的關(guān)注。此后，李金昌等又撰寫了《實行資源核算與折舊很有必要》、《資源核算應(yīng)列入國民經(jīng)濟(jì)核算體系》、《經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資源空心化現(xiàn)象》等系列文章，探討資源核算的意義與重要性，呼吁要盡早開展這項工作。1988年國務(wù)院技術(shù)發(fā)展研究中心得到美國福特基金會的資助，成立了資源核算及其納入國民經(jīng)濟(jì)體系課題組。為了更好地開展該項研究工作，1989年國務(wù)院技術(shù)發(fā)展研究中心在伊春舉辦了國際自然資源核算培訓(xùn)班，眾多專家從不同方面介紹了世界各國自然資源核算研究的理論和實踐經(jīng)驗，這對增益我國有關(guān)科技工作者的知識，促進(jìn)國際交流，進(jìn)一步消化吸收資源核算思想，普及資源核算理論發(fā)揮了重要作用。

其次，理論建設(shè)階段。1992年世界環(huán)境與發(fā)展大會召開后，我國政府于1994年正式批準(zhǔn)《中國21世紀(jì)議程》，強(qiáng)調(diào)要建立環(huán)境與經(jīng)濟(jì)綜合核算體系。之后，國土資源部（地礦部）、國家統(tǒng)計局、林業(yè)局、國家環(huán)境保護(hù)總局、國務(wù)院發(fā)展中心等部門組織開展了一系列課題研究，比如完成了“中國典型生態(tài)區(qū)生態(tài)破壞經(jīng)濟(jì)損失及其計算方法”、“資源核算及其納入國民經(jīng)濟(jì)核算體系研究”等課題。這一階段，李金昌、何賢杰、鐘兆修、孔繁文、高振剛等學(xué)者共同完成的《資源核算論》是開創(chuàng)性的。它構(gòu)建了資源核算的理論框架，研究了資源價值與價格問題，確立了資源價值基本理論和計算公式，確定了資源核算流程圖，開展了水資源、土地資源、森林資源、草地資源、礦產(chǎn)資源核算理論的研究工作，研究內(nèi)容涉及資源實物量和價值量核算的方法和理論。

第三，實踐嘗試階段。以2004年原國家環(huán)保總局和國家統(tǒng)計局聯(lián)合開展的“綜合環(huán)境與經(jīng)濟(jì)核算”研究項目為標(biāo)志，我國資源環(huán)境核算已步人實踐期。例如，土地資源核算：以歐陽志云、陳仲新、谷樹忠、郭中偉、謝高地、閔文慶、霍雅勤、莊大昌、孫玲等學(xué)者基于試點核算，在土地資源核算理論、核算體系與核算方法上積累了大量本土經(jīng)驗。礦產(chǎn)資源核算：自孫仲連、何賢杰先生提出核算思路之后，李裕偉、陳建宏、劉海濱、許家林、徐泓、孟凡利等學(xué)者，在“資源經(jīng)濟(jì)”與“環(huán)境會計”的研究視野下，對礦產(chǎn)資源實物量（儲量）與價值量上進(jìn)行了試算，積累了實在經(jīng)驗；在森林資源核算方面：繼2004年啟動第一期中國森林資源核算研究后，國家林業(yè)局與國際統(tǒng)計局于2013年聯(lián)合繼續(xù)深入開展了中國森林資源核算研究，現(xiàn)已初步完成中國森林資源核算模式的建構(gòu)工作。水資源核算：自1988年水資源核算及其納入國民經(jīng)濟(jì)核算體系研究”課題組（主持人韓國剛、于連生）提出水資源實物量核算、水資源價值量核算、水資源水質(zhì)核算等核算理論框架之后，胡昌暖、姜文來、沈大軍、高敏雪、游進(jìn)軍、馬忠等學(xué)者結(jié)合試點核算，在提升水資源價值理論與核算方法方面做出了較大的貢獻(xiàn)?；仡櫸覈Y源環(huán)境核算的研究進(jìn)程，雖然我國的自然資源核算比發(fā)達(dá)國家起步晚，自然資源核算理論方法不夠完善，尚未建立標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的、可操作性強(qiáng)的核算體系。但我國政府部門和科研機(jī)構(gòu)在借鑒學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家自然資源核算理論和方法的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際情況進(jìn)行有中國特色的探索，積累了豐富的數(shù)據(jù)資料，為開展自然資源與環(huán)境的分類核算及綜合核算奠定了基礎(chǔ)。同時，前期嘗試所生成的反思性經(jīng)驗，也為構(gòu)建我國本土化資源環(huán)境核算體系提供了寶貴的歷史性參照。

（二）自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是我國資源環(huán)境核算發(fā)展的新階段

一脈相承于資源環(huán)境核算的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，是我國資源環(huán)境核算發(fā)展的新階段。

第一，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是整體性核算的新嘗試。當(dāng)前我國資源環(huán)境核算研究成果不多，研究對象局限于單一資源類別，研究領(lǐng)域也多集中在核算經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中資源環(huán)境成本對GDP的調(diào)整、微觀企業(yè)資源消耗及環(huán)境負(fù)外部性核算上，這就導(dǎo)致信息使用者無法從這些分門別類的研究成果中，把握一個區(qū)域資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合核算應(yīng)有的全貌。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表將特定區(qū)域內(nèi)礦、林木、水、土地等資源都作為核算對象，擴(kuò)展了核算邊界，融合了學(xué)科優(yōu)勢，整合了研究力量，規(guī)避了先前的單一不足。

第二，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是核算方法實現(xiàn)規(guī)范的一次突破。規(guī)范核算方法是資源環(huán)境核算實現(xiàn)突破的核心。目前，不僅資源資產(chǎn)價值量估價方法各異，而且相對容易的實物量核算表式也仍未達(dá)成一致：在實物量核算方法規(guī)范上，如何確立一套“規(guī)范的、切合需要的、與部門管理數(shù)據(jù)銜接的、可操作性強(qiáng)的”核算方法是當(dāng)前迫切需要解決的問題；在價值量估價方法上，不同估價方法對同一資源資產(chǎn)進(jìn)行估價也很可能產(chǎn)生不同的結(jié)果。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表正是力圖通過規(guī)范核算技術(shù)方法，建立“效度強(qiáng)、信度高、可操作”的核算體系，進(jìn)而打破這一制約資源環(huán)境核算的技術(shù)瓶頸。

第三，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是資源環(huán)境核算在運(yùn)用層面的創(chuàng)新。學(xué)術(shù)研究具有先天的實踐品性，如何讓研究成果“落地”是資源環(huán)境核算亟須反思的問題。我國資源環(huán)境核算雖已完成了從“外來借鑒”到“本土化”的過程，但研究成果在運(yùn)用領(lǐng)域卻無甚起色。這其中既存在研究理論與方法不成熟的原因，也有配套制度不完善、運(yùn)用性設(shè)計不強(qiáng)的緣故。具有明確功能定位的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，聯(lián)接了核算成果與各類資源資產(chǎn)管理與自然資源資產(chǎn)離任審計的繩索，在理論設(shè)計與實踐運(yùn)用前景上克服了“由核算到實踐”的難題。

三、穩(wěn)步推進(jìn)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作的實踐基礎(chǔ)

順利開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作，不僅要有扎實的研究積累，還需要有良好的實踐基礎(chǔ)。

（一）政策支持力度大

良好的政策環(huán)境為深入推進(jìn)編制工作提供了十足的保障。自十八屆三中全會以來，黨中央、國務(wù)院高度重視自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作，成立了負(fù)債表編制領(lǐng)導(dǎo)小組，由國家統(tǒng)計局、國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部、國家審計署、國家林業(yè)局、水利部、農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門共同參與。先后下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)方案（試行）的通知》（發(fā)改環(huán)資[2013]2420號）、《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點方案》（國辦發(fā)[2015]82號）、《關(guān)于及時啟動、扎實開展已出臺改革舉措落實情況督察工作的通知》（中改辦發(fā)[2016]6號），確定了試點的時間表、路線圖與保障措施，建立了聯(lián)席會議制度等，諸多制度設(shè)計給予了編制工作充分支持。

（二）部門數(shù)據(jù)有基礎(chǔ)

近年來，國土資源部、林業(yè)部、水利部、環(huán)保部等資源管理部門根據(jù)資源資產(chǎn)管理需要，積累了大量的實物量統(tǒng)計數(shù)據(jù)，為開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表奠定了堅實的基礎(chǔ)。比如：國土資源部的不動產(chǎn)登記系統(tǒng)、年度土地資源存量數(shù)據(jù)、土地資源利用變更登記數(shù)據(jù)、土地整治數(shù)據(jù)、全國礦產(chǎn)儲量匯總表、全國礦產(chǎn)儲量套改數(shù)據(jù)通報、全國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用情況統(tǒng)計年報、礦產(chǎn)資源綜合利用“三率”數(shù)據(jù)、地下水監(jiān)測數(shù)據(jù)等；國家林業(yè)局的全國森林資源清查匯總資料、林業(yè)統(tǒng)計年鑒、各年度植樹造林及封山育林、災(zāi)害損失等資料；水利部的中國水資源公報、中國水資源監(jiān)測匯總資料、年度水資源利用及變動數(shù)據(jù)資料；環(huán)保部的河流環(huán)境監(jiān)測、大氣污染數(shù)據(jù)、固體廢棄物污染數(shù)據(jù)等。

（三）地方有積極性

根據(jù)已經(jīng)開展的國家自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點情況來看，各試點地區(qū)對開展編制工作持積極態(tài)度。在參與積極性上，除北京懷柔區(qū)、河北省、赤水市、湖州市、延安市、呼倫貝爾市、天津薊縣、婁底市八個試點外，湖北省、安徽省、江西省、北京市等地區(qū)都主動開展了試編工作；在組織工作上，各地高度重視試編工作，成立了編制負(fù)債表試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組和指導(dǎo)小組，由?。ㄊ校┱饕?fù)責(zé)同志掛帥，建立了由國土資源、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、審計等部門“一把手”具體負(fù)責(zé)的工作制度；在執(zhí)行力上，各參編單位以試點為契機(jī)，積極開展自然資源確權(quán)登記、自然資源資產(chǎn)離任審計、自然資源監(jiān)測工程等業(yè)務(wù)工作，并對試編過程中出現(xiàn)的數(shù)據(jù)空缺等問題，實施了補(bǔ)充調(diào)查，保障了數(shù)據(jù)質(zhì)量。

四、當(dāng)前自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的熱點問題

（一）“資產(chǎn)”與“負(fù)債”內(nèi)涵的爭論

目前，初具形態(tài)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表在理論方面獲得共識的同時，也存有不少爭議。爭議主要聚焦于兩個問題：

其一，“非經(jīng)濟(jì)”的自然資源能否作為資產(chǎn)核算對象。一類觀點認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)的確認(rèn)應(yīng)當(dāng)同時符合“國家所有（控制）、貨幣可計量、預(yù)期經(jīng)濟(jì)利益三個原則”。比如：肖序等認(rèn)為，“在自然資源資產(chǎn)核算范圍內(nèi)，并不是自然資源都能被確認(rèn)為自然資源資產(chǎn)。如土地資源資產(chǎn)按其用途可分為耕地資源、林地資源、牧草地、建筑用地、城鎮(zhèn)工礦用地等，但未開發(fā)利用的土地由于未給政府帶來經(jīng)濟(jì)利益流人而不予確認(rèn)為土地資源資產(chǎn)”。高志輝也提出“資產(chǎn)確定應(yīng)遵守‘國家所有（控制）、貨幣可計量、預(yù)期經(jīng)濟(jì)利益三個原則。以水資源為例，如果不能帶來經(jīng)濟(jì)利益的水是不被認(rèn)定為資產(chǎn)的”，“自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的資產(chǎn)部分還包含自然資源資產(chǎn)以外的非自然資源資產(chǎn)”。另一類觀點認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)是“稀缺性、有用性（經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益）及產(chǎn)權(quán)明確的自然資源”，將資產(chǎn)的概念聚焦于自然資源，包含了未進(jìn)入經(jīng)濟(jì)活動的資源類型。自然資源資產(chǎn)是“稀缺性、有用性（經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益）及產(chǎn)權(quán)明確的自然資源”，將資產(chǎn)的概念聚焦于自然資源，包含了未進(jìn)入經(jīng)濟(jì)活動的資源類型。事實上，僅僅考察有經(jīng)濟(jì)價值的自然資源，那么勢必會偏移負(fù)債表應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)的“生態(tài)賬”。以土地資源為例，如果將未開發(fā)利用的土地不確認(rèn)為土地資源資產(chǎn)，就會導(dǎo)致忽略未利用地中生態(tài)用地（尤其是宜林地）的資產(chǎn)流失。同樣，如只將可商品化的水資源作為資產(chǎn)，也會削弱水資源的資產(chǎn)總量。因此，在資產(chǎn)確定上，不僅要關(guān)注資源的經(jīng)濟(jì)價值，還必須考察具有社會價值、生態(tài)價值的自然資源。

其二，“負(fù)債”是資源損耗還是管理約束？當(dāng)前理論界對負(fù)債的界定主要有“負(fù)債即資源損耗與環(huán)境、生態(tài)損失”、“超出資源管理紅線之外的過度消耗為負(fù)債”兩種。上述思路無疑在負(fù)債表初探歷程中具有積極的理論價值，同時也有可商榷之處：其一，若將負(fù)債確認(rèn)為資源損耗與環(huán)境、生態(tài)損失，那么在處理單項資源資產(chǎn)負(fù)債表與自然資源資產(chǎn)負(fù)債總表時，能否嚴(yán)格區(qū)別單項資源開發(fā)與整體資源開發(fā)之間導(dǎo)致的“環(huán)境與生態(tài)損失”。如若不能，必然產(chǎn)生負(fù)債交叉重疊的現(xiàn)象，進(jìn)而出現(xiàn)因核算技術(shù)而增加“負(fù)債額”；其二，主張將資源管理紅線作為核定負(fù)債的單一（或主要）條件，即某類資源開（采）發(fā)量超出這類資源管理涉及的“定額”之外的“量”作為負(fù)債。這種“負(fù)債觀”恰當(dāng)?shù)匕盐樟速Y源管理與生態(tài)責(zé)任賬之間的聯(lián)系，尤其是在水資源與耕地資源資產(chǎn)負(fù)債表核算上較為實用，也頗具可行性。值得注意的是，在礦產(chǎn)資源管理政策上，政府除了可對企業(yè)“開發(fā)利用方案”、“礦產(chǎn)開發(fā)三率”有一定的要求外，礦產(chǎn)資源開采量的多少是企業(yè)合法的市場行為，政府無法干預(yù)。為此，本文認(rèn)為“負(fù)債是集生態(tài)自然資源的損耗，及因自然資源開發(fā)利用導(dǎo)致的環(huán)境代價與超出資源管理紅線的過度‘量為一體的信息賬戶”。如此考慮，尊重了不同類別資源的自然屬性與現(xiàn)行管理制度，強(qiáng)調(diào)了導(dǎo)致負(fù)債產(chǎn)生的“資源開采原因”，關(guān)照了資源開發(fā)與環(huán)境代價之間的因果聯(lián)系，銜接了負(fù)債表服務(wù)資源管理的功能定位，增強(qiáng)了負(fù)債表信息的使用信度與效度。

（二）負(fù)債表與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計關(guān)系的討論

試點地區(qū)對自然資源資產(chǎn)負(fù)債表與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計之間的聯(lián)系一直較為敏感。這樣的“思想包袱”也為“填報數(shù)據(jù)有顧忌、領(lǐng)導(dǎo)牽頭有壓力、推進(jìn)開展有阻力”等問題埋下了隱患。針對“是否掛鉤”的問題，各方也有不同的理解。比如自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作指導(dǎo)小組的意見是，“通過編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，推動建立健全科學(xué)規(guī)范的自然資源統(tǒng)計調(diào)查制度，努力摸清自然資源資產(chǎn)的‘家底及其變動情況，為推動生態(tài)文明制度建設(shè)，有效保護(hù)和永續(xù)利用自然資源提供信息支撐”；具有社會普遍性、代表性的觀點是，“編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表就是為了對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計”；國家審計署的意見是，“對領(lǐng)導(dǎo)干部實施自然資源資產(chǎn)離任審計所需信息較為復(fù)雜，并非單一依賴于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表”。其實，不同理解的背后存在著更為深刻的兩個原因。

第一，公眾并不清楚自然資源資產(chǎn)負(fù)債表能否直接支撐對領(lǐng)導(dǎo)干部實施的自然資源資產(chǎn)離任審計工作。審計部門依據(jù)《審計法》、《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》、《地方人民政府組織法第五十九條》對主要領(lǐng)導(dǎo)干部實施自然資源資產(chǎn)審計。該項審計的重點是自然資源的開發(fā)利用和保護(hù)情況，它關(guān)注的主要信息是“國家自然資源戰(zhàn)略的制定和實施情況、自然資源政策的貫徹落實情況、政府對自然資源管理的有效性、與自然資源有關(guān)的重大活動、重要自然資源的利用績效”。可見，反映“數(shù)量與質(zhì)量、存量與流量”的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表并非是開展審計所需信息的全部，而是在于“提供審計線索”。

第二，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制制度有待完善。目前，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的前期工作主要聚焦于技術(shù)摸索，而對編制制度的重視程度還不夠。由此，在編制責(zé)任主體缺乏制度約束的情況下，必會出現(xiàn)填報責(zé)任人的主觀想法直接影響填報信息質(zhì)量的問題。在試點調(diào)研中出現(xiàn)的地方數(shù)據(jù)“兩本臺賬”正是這個問題的典型表現(xiàn)。編制制度建設(shè)關(guān)系到“能否明確信息供給鏈條責(zé)任、能否實現(xiàn)部門協(xié)調(diào)、能否保證負(fù)債表信息的客觀性與嚴(yán)肅性”，建立以“督促責(zé)任意識、明確責(zé)任主體、規(guī)范編制流程”為基礎(chǔ)內(nèi)容的編制制度是十分迫切的。

（三）自然資源資產(chǎn)負(fù)債表“大有可為”的探討

如何開發(fā)與利用自然資源資產(chǎn)負(fù)債表信息，實現(xiàn)其“大有可為”的功能，是當(dāng)前政府與社會普遍重視的問題。一直以來，對這個問題的思考頗為炙熱。比如：有從宏觀評價的角度，提出“從自然資源資產(chǎn)、負(fù)債角度來評估特定區(qū)域內(nèi)資源環(huán)境的健康程度”；有從資源開發(fā)利用的角度，認(rèn)為“通過自然資源資產(chǎn)負(fù)債表研究不同類別自然資源資產(chǎn)、負(fù)債的變化，可以看出區(qū)域內(nèi)自然資源開發(fā)利用的歷史演變”；有從提升資源管理能力的角度，認(rèn)為“借負(fù)債表編制工作逐步推進(jìn)的契機(jī)，倒逼實現(xiàn)資源環(huán)境實物量動態(tài)監(jiān)測、信息平臺整合、資源質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等工作的開展”。可見，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表本身作為“資源、環(huán)境信息的富礦”有著“大有可為”的潛力。不過，如何實現(xiàn)“大有可為”卻是一個難題。就國土資源管理而言，開發(fā)與利用好負(fù)債表信息主要有以下幾方面的思路：

第一，以資源管理信息平臺建設(shè)為目的。以自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作為契機(jī)，推進(jìn)土地、礦產(chǎn)、地質(zhì)環(huán)境等資源數(shù)量與質(zhì)量的動態(tài)監(jiān)測進(jìn)程，加速土地、地下水、礦產(chǎn)、海洋資源、地質(zhì)環(huán)境“統(tǒng)一管理信息平臺”的建設(shè)，打破部門數(shù)據(jù)無法共享的阻隔，提升國土資源綜合管理信息的支撐能力。

第二，以服務(wù)自然資源資產(chǎn)管理工作為目的。開發(fā)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表蘊(yùn)含的“數(shù)量與質(zhì)量、存量與流量、實物與價值”資源資產(chǎn)核算信息，切實支撐“資源監(jiān)測、不動產(chǎn)登記、自然資源資產(chǎn)有償使用、資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警、生態(tài)紅線劃定、國土規(guī)劃”等工作的開展。

第三，以支撐資源管理日常工作為目的。以土地、礦產(chǎn)、地下水、地表水、濕地、林木等資源核算信息為內(nèi)容的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，包含了資源開發(fā)利用的歷史情況，這為開展地政與礦政管理提供了便捷的信息支撐。比如，土地資產(chǎn)負(fù)債表信息可服務(wù)土地整治工作、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、占補(bǔ)平衡、地質(zhì)災(zāi)害防治等具體工作；礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表信息可提供礦產(chǎn)資源年度儲量、消耗、資源評價、綜合利用、礦山建設(shè)環(huán)境代價等信息，為礦政管理提供依據(jù)。

當(dāng)前，在國家自然資源資產(chǎn)負(fù)債表指導(dǎo)小組的組織與實施下，以國家試點為先行，在編制理論、核算技術(shù)與機(jī)制構(gòu)建上已取得了積極成果。作為一項極具創(chuàng)新性的工作，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表仍面臨諸多困境。為此，亟須深刻反思試點經(jīng)驗，厘清自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的理論與實踐基礎(chǔ)，切實推進(jìn)該項工作得以深入開展。

[作者簡介：姚霖，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員。]

（責(zé)任編輯 朱凱）