江 曉 華

(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，安徽 合肥 230036； 南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210093)

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新生代農(nóng)民工居住權(quán)的保障研究

江 曉 華

(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，安徽 合肥 230036； 南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210093)

[摘要]新生代農(nóng)民工居住權(quán)是兼具私權(quán)和社會權(quán)屬性的居住權(quán)益，保障新生代農(nóng)民工居住權(quán)是其城市融入的必要組成部分，各國立法已有居住權(quán)保障實踐。因此，保障新生代農(nóng)民工居住權(quán)具有正當(dāng)性、必要性和長遠(yuǎn)性。然而新生代農(nóng)民工居住權(quán)在自我保障、單位保障和公共保障等方面還存在不足，保障機制的建構(gòu)勢在必行。應(yīng)依據(jù)權(quán)利保障的過程要素，立法確立新生代農(nóng)民工居住權(quán)；發(fā)展和規(guī)范住房租賃市場、激勵和監(jiān)督用人單位承擔(dān)住房保障責(zé)任、鼓勵社會組織參與住房保障、明確和強化政府住房保障責(zé)任；建立居住權(quán)的民事訴訟、行政復(fù)議和公益訴訟的法律救濟(jì)機制。

[關(guān)鍵詞]新生代農(nóng)民工；居住權(quán)；保障機理；保障困境；保障機制

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.02.004

新生代農(nóng)民工是指擁有農(nóng)業(yè)戶口，流動于城鎮(zhèn)從事非農(nóng)工作的“80后”或“90后”農(nóng)民工群體。根據(jù)國家統(tǒng)計局2010年對新生代農(nóng)民工的專項調(diào)查，新生代農(nóng)民工已占據(jù)外出農(nóng)民工總數(shù)的54.8%，達(dá)8487萬人，新生代農(nóng)民工逐步成為農(nóng)民工群體的主要構(gòu)成[1]。較之于老一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工與農(nóng)村的紐帶變?nèi)?、與城市的關(guān)系增強，他們是有著“城市夢”的一代，渴望融入城市，從“暫住”到“常住”或“居住”，成為事實上的移民[2]。與老一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工的城市融入能力、融入意愿都較強，融入難度較低，符合城市融入先易后難的漸進(jìn)性規(guī)律。

居住是人類社會文明的表現(xiàn)，屬于人的基本需要，居住權(quán)益應(yīng)該得到起碼的尊重和保護(hù)。新生代農(nóng)民工居住權(quán)與城市融入關(guān)系密切，一方面，保障新生代農(nóng)民工居住權(quán)是其融入城市的起點和前提；另一方面，城市融入不僅是經(jīng)濟(jì)融入、社會融入和心理融入，更是權(quán)利融入，即賦予同等國民待遇，實現(xiàn)基本權(quán)利平等，保障居住權(quán)是新生代農(nóng)民工城市融入的基本內(nèi)容。目前，新生代農(nóng)民工的鄉(xiāng)城遷徙模式仍然沒有改變，城市居住權(quán)尚屬應(yīng)然性權(quán)利，新生代農(nóng)民工居住權(quán)未被重視現(xiàn)象時有發(fā)生，如何保障新生代農(nóng)民工居住權(quán)并助其完成城市融入具有重要的現(xiàn)實意義。

一、新生代農(nóng)民工居住權(quán)的保障機理

(一)法理維度：保障新生代農(nóng)民工居住權(quán)的正當(dāng)性

居住權(quán)源于羅馬法，屬于人役權(quán)，是非所有人對他人所有的房屋進(jìn)行居住的權(quán)利。羅馬法創(chuàng)設(shè)居住權(quán)制度主要為了解決家長亡故，沒有繼承權(quán)或者喪失了勞動能力的人的生活問題，后世繼受居住權(quán)制度主要是考慮到其生活保障功能[3]。居住權(quán)的起源及發(fā)展告訴我們，享有居住權(quán)主體主要是社會關(guān)系中處于弱勢的一方，居住權(quán)客體是房屋及附屬設(shè)施。居住權(quán)具有社會保障功能，作為城市弱勢群體的新生代農(nóng)民工進(jìn)入城市后的居住利益應(yīng)該得到保護(hù)。居住利益的保護(hù)有法益模式和權(quán)利模式，法益模式主要是通過相對方履行義務(wù)來保護(hù)居住利益，權(quán)利模式則直接規(guī)定權(quán)利主體的權(quán)利內(nèi)容來保護(hù)居住利益。法益模式中義務(wù)方的義務(wù)履行針對性不夠，呈現(xiàn)弱保護(hù)性特質(zhì)，應(yīng)該運用權(quán)利模式保護(hù)新生代農(nóng)民工居住利益，將居住利益轉(zhuǎn)化為法定居住權(quán)。居住權(quán)發(fā)展至今已經(jīng)超越原有的民事權(quán)利含義，成為一項社會性權(quán)利，一般所界定的居住權(quán)主要指鄉(xiāng)城遷移人員進(jìn)入城鎮(zhèn)后享有使用公益性住房、購買商品住房、獲取住房補貼等權(quán)利。作為社會性權(quán)利，居住權(quán)實現(xiàn)依賴于社會公共政策的保障，政府是公共政策的制定者和實施者，具有保護(hù)新生代農(nóng)民工居住權(quán)的責(zé)任。所以，從居住權(quán)源流、保護(hù)模式、權(quán)利變遷及政府責(zé)任的法理角度看，實現(xiàn)新生代農(nóng)民工居住權(quán)具有正當(dāng)性。

(二)現(xiàn)實維度：保障新生代農(nóng)民工居住權(quán)的必要性

從居住意向看，較多的新生代農(nóng)民工愿意在打工城市定居。據(jù)黃慶玲對遼寧省五市(縣)的調(diào)查看，在未來定居地的選擇上，排在首位的是留在打工城市居住，其次是去家鄉(xiāng)中小城市，回農(nóng)村老家排第三[4]。新生代農(nóng)民工居住現(xiàn)實不容樂觀，新生代農(nóng)民工的居住條件惡劣，住房擁擠、私密性較差，住房內(nèi)基本生活設(shè)施缺乏，廚房、衛(wèi)生間設(shè)備少，住房費用較高；在居住區(qū)域上，很多新生代農(nóng)民工選擇居住在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部或單位宿舍，這些區(qū)域安全性差，與城市處于相對隔離的狀態(tài)，日常接觸群體主要是進(jìn)城農(nóng)民工，難以建立城市社會關(guān)系，難以融入城市社會。新生代農(nóng)民工心理還不成熟、閱歷少，很可能因居住意向和居住現(xiàn)實之間的強烈反差產(chǎn)生心理失衡，進(jìn)而違法犯罪影響城市管理和社會穩(wěn)定；難以落地生根的新生代農(nóng)民工，很難完成城市融入，實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變，從而降低城市發(fā)展的主體動力，引發(fā)“逆城市化”風(fēng)險。現(xiàn)實要求必須推動新生代農(nóng)民工居住權(quán)的實現(xiàn)，作為賦權(quán)增能的必要內(nèi)容。

(三)發(fā)展維度：保障新生代農(nóng)民工居住權(quán)的長遠(yuǎn)性

從國內(nèi)外實踐及發(fā)展趨勢看，重視居住權(quán)有其歷史傳統(tǒng)，呈現(xiàn)出逐步確立并不斷發(fā)展的規(guī)律。新中國成立后，我國實行城鄉(xiāng)二元居住權(quán)實現(xiàn)制度，農(nóng)村居民的居住權(quán)主要通過農(nóng)村宅基地制度來保護(hù)，農(nóng)民通過申請審批程序無償獲得宅基地使用權(quán)，進(jìn)而降低居住成本，實現(xiàn)居住權(quán)。住房改革前，城市居民通過福利分房來實現(xiàn)居住權(quán)。目前，城市居民可以通過商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等途徑實現(xiàn)居住權(quán)。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新生代農(nóng)民工定居城市意向日益強烈，居住權(quán)的二元實現(xiàn)制度必然被打破，實現(xiàn)新生代農(nóng)民工居住權(quán)是社會發(fā)展的基本要求和歷史趨勢。國際社會也逐步認(rèn)可并保障公民居住權(quán)，如《世界人權(quán)宣言》第25條提出：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)”。荷蘭和法國已經(jīng)通過立法形式確認(rèn)了居住權(quán)，來回應(yīng)住房困難群體的住房利益訴求。

二、新生代農(nóng)民工居住權(quán)的保障困境

以新生代農(nóng)民工居住權(quán)保障主體為劃分依據(jù)，可以將保障困境分為市場化的自我保障、福利性的單位保障和公共性的政府以及社會組織保障。筆者從保障途徑著手，具體分析體制、制度、經(jīng)濟(jì)、個體和意識等因素對居住權(quán)保障的影響。

(一)新生代農(nóng)民工居住權(quán)自我保障困境

居住權(quán)的自我保障屬于自主性市場行為，主要通過購買商品房或者租房滿足居住需要，這是新生代農(nóng)民工實現(xiàn)居住需要的有效途徑和普遍選擇。購買商品房首先面臨購房資格的門檻，購買商品房一般都要求購房人具備居住地的戶籍或者連續(xù)繳納社會保險滿一年。農(nóng)民工落戶條件往往與居住年限、穩(wěn)定住所、穩(wěn)定工作、社會保險繳納和納稅情況掛鉤，很少農(nóng)民工擁有這些條件，因此，其落戶城市很困難。由于受農(nóng)民工工作不穩(wěn)定，參入社會保險意識不強，單位為降低用工成本不愿意繳納社會保險，社會保險無法跨地域轉(zhuǎn)接等因素影響，導(dǎo)致社會保險繳納難以實現(xiàn)連續(xù)性。高房價與普遍低收入成為農(nóng)民工購買商品房的經(jīng)濟(jì)障礙。以安徽省為例，據(jù)《2013年安徽省房地產(chǎn)市場年報》數(shù)據(jù)顯示，2013年安徽商品房每平方米均價為4776元[5]。據(jù)國家統(tǒng)計局安徽省調(diào)查總隊統(tǒng)計，2013年安徽農(nóng)民工平均月工資為2909元[6]，大多數(shù)農(nóng)民工需要貸款購房，由于其還貸能力弱、風(fēng)險高，銀行貸款往往難以獲得審批，公積金貸款則因其所在單位不繳納公積金也無法辦理。所以，新生代農(nóng)民工通過購房滿足居住需要是非常困難的。

租房是新生代農(nóng)民工滿足居住需要比較便利、經(jīng)濟(jì)和可行的方式，新生代農(nóng)民工的租房區(qū)域一般選擇城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部或老舊社區(qū)，租房方式大多選擇群租。城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部、老舊社區(qū)大多是城市改造的重點，常常面臨城市拆遷，農(nóng)民工的“居住權(quán)”在城市改造中被制度性的集體排擠和忽視，農(nóng)民工自身也缺乏對“居住權(quán)”的確認(rèn)和表達(dá)[7]。而群租方式存在安全隱患、環(huán)境嘈雜，受到越來越多城市居民的反對，各大城市對此進(jìn)行規(guī)范和限制，如2014年的《上海市居住房屋租賃管理辦法》規(guī)定每個房間居住人數(shù)不得超過2人，人均居住面積不得低于5平方米，如果出租人違法將房屋予以群租，將受到限期整改、罰款等責(zé)任追究[8]。新生代農(nóng)民工房屋租賃還呈現(xiàn)租賃合同簽約率低、隨意提高租金、任意解除租賃合同等問題，承租人的租賃利益被忽略，難以得到保障。

(二)新生代農(nóng)民工居住權(quán)單位保障困境

新生代農(nóng)民工居住權(quán)的單位保障主要是指用人單位以提供住房福利待遇和履行住房保障義務(wù)的方式滿足新生代農(nóng)民工住房需要。提供住房福利待遇主要表現(xiàn)為提供宿舍、購房的貨幣補貼、租房補貼、獎勵住房等，對于新生代農(nóng)民工而言，其工作內(nèi)容的技術(shù)含量較低、替代性強，人員流動性強，工作變換頻率高，用人單位一般不會為其提供購房補貼或獎勵住房，大多表現(xiàn)為提供宿舍，也有部分為租房補貼。提供宿舍包括單位自有宿舍、單位外租宿舍和臨時搭建宿舍，建筑行業(yè)的新生代農(nóng)民工大多居住在臨時搭建的宿舍或住人集裝箱內(nèi)；規(guī)模大、實力強的制造型企業(yè)才可能提供自有型宿舍；而外租宿舍則面臨城市租房的人均居住面積問題。單位履行住房保障義務(wù)的重要方式是為新生代農(nóng)民工繳納住房公積金。由于《住房公積金管理條例》對“職工”是否包括農(nóng)民工群體的定義不明，用人單位為壓縮用工成本不繳納住房公積金很常見；農(nóng)民工流動性強和議價能力弱，公積金繳納和提取往往也與戶籍掛鉤，農(nóng)民工對繳納住房公積金沒有積極性。新生代農(nóng)民工尚未成為住房公積金受益人群。

(三)新生代農(nóng)民工居住權(quán)公共保障困境

新生代農(nóng)民工居住權(quán)公共保障主體包括社會組織和政府，社會組織保障主要是指非營利組織對新生代農(nóng)民工居住權(quán)的保障，但由于其在住房保障的主體資格、資金來源、建設(shè)許可等方面都存在障礙，其保障作用很有限。政府主要通過產(chǎn)權(quán)式住房保障和租賃式住房保障來承擔(dān)保障責(zé)任，前者包括經(jīng)濟(jì)適用房、集資建房、合作建房與限價商品住房；后者包括廉租式住房和公共租賃住房[9]。產(chǎn)權(quán)式住房保障和廉租式住房的申請者均沒有覆蓋到進(jìn)城務(wù)工人員，只有公共租賃住房的申請者涵蓋了外來務(wù)工人員。按照住建部《公共租賃住房管理辦法》規(guī)定，外來務(wù)工人員在本地就業(yè)達(dá)到規(guī)定年限，可以申請公共租賃住房[10]。由于新生代農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定性差，就業(yè)年限認(rèn)定存在技術(shù)操作層面的困難。而公共租賃住房租金略低于同一地段住房市場租金水平，租房費用并不低廉，對外來務(wù)工人員吸引力并不大。各大城市保障農(nóng)民工居住權(quán)的理念仍然停留在從自身利益出發(fā)，以城市發(fā)展為基點，進(jìn)而設(shè)置居住資格獲取路徑，形成以對城市“貢獻(xiàn)”大小為依據(jù)的居住準(zhǔn)入資格，將大量從事城市底層勞動的外來務(wù)工人員排斥在城市居住資格之外[11]。所以，政府住房保障在保障理念、保障方式、資金投入、制度設(shè)計等方面有待改進(jìn)。

三、新生代農(nóng)民工居住權(quán)的保障機制

新生代農(nóng)民工居住權(quán)的保障是權(quán)利主體不斷擴(kuò)大和權(quán)利內(nèi)容漸次充實的過程，依據(jù)權(quán)利實現(xiàn)的過程要素建構(gòu)權(quán)利保障機制是基本思路。因此，新生代農(nóng)民工居住權(quán)保障機制包括權(quán)利確認(rèn)、權(quán)利實施和權(quán)利救濟(jì)等3個方面。

(一)新生代農(nóng)民工居住權(quán)的立法確認(rèn)

新生代農(nóng)民工居住權(quán)的立法確認(rèn)就是新生代農(nóng)民工居住權(quán)的主體、內(nèi)容、客體的法定化。新生代農(nóng)民工居住權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)該是在城市居住工作生活達(dá)一定年限的新生代農(nóng)民工及其存在撫養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的家庭成員。義務(wù)主體應(yīng)該是住房的出租人、出售人、政府主管部門及與新生代農(nóng)民工存在勞動關(guān)系的用人單位。新生代農(nóng)民工居住權(quán)的內(nèi)容包括房屋申請權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、必要補貼權(quán)、房屋征收補償權(quán)、不受非法侵害權(quán)、配套設(shè)施權(quán)、必要修繕權(quán)、優(yōu)先購買權(quán)、公積金繳納權(quán)、合理使用義務(wù)、附屬設(shè)施和服務(wù)費用承擔(dān)義務(wù)、法定或約定情形下住宅退出義務(wù)等。新生代農(nóng)民工居住權(quán)的客體除了住宅之外，還應(yīng)包括與房屋功能實現(xiàn)相關(guān)的附屬物、公用物及配套設(shè)施。

(二)新生代農(nóng)民工居住權(quán)的多元維護(hù)

1.發(fā)展和規(guī)范住房租賃市場。租房是實現(xiàn)新生代農(nóng)民工居住權(quán)簡便可行且障礙較小的方式，政府應(yīng)該采取有效措施適度干預(yù)租房市場，發(fā)揮市場在租房資源配置上的基礎(chǔ)性作用。主要從3個方面入手：(1)發(fā)展新生代農(nóng)民工租房市場。政府需要加大新生代農(nóng)民工集中居住區(qū)域的住房配套設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立新生代農(nóng)民工房屋租賃信息平臺；提供示范性房屋租賃合同，發(fā)布房屋租賃指導(dǎo)價，為新生代農(nóng)民工租房糾紛提供法律援助；降低居民出租房屋的所得稅，根據(jù)新生代農(nóng)民工的收入、行業(yè)、居住區(qū)域、進(jìn)城年限給予租房補貼。(2)規(guī)范新生代農(nóng)民工租房市場。嚴(yán)格執(zhí)行房屋租賃合同書面化，落實租賃合同備案制。對社會出租房屋、城中村和城郊村農(nóng)民出租的自建房屋配套設(shè)施、公共衛(wèi)生以及周邊環(huán)境設(shè)立嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行規(guī)范化管理[12]。禁止出租人擅自改動房屋內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加強新生代農(nóng)民工居住區(qū)域的治安巡邏。(3)城市拆遷過程中要重視新生代農(nóng)民工的租房利益，認(rèn)識到新生代農(nóng)民工也是城市拆遷的利害關(guān)系人，而非局外人，通過聽證會、懇談會等方式給予他們利益表達(dá)的渠道，積極回應(yīng)他們的正當(dāng)利益訴求。

2.激勵和監(jiān)督用人單位承擔(dān)住房保障責(zé)任。用人單位是承擔(dān)新生代農(nóng)民工住房保障責(zé)任的直接主體，對用人單位的住房保障責(zé)任既要采取監(jiān)督措施，又要采取激勵措施。一方面嚴(yán)格監(jiān)督用人單位的住房公積金和社會保險繳納狀況，檢查用人單位的勞動合同制度、工資保障制度和勞動衛(wèi)生安全制度的執(zhí)行狀況；另一方面激勵用人單位承擔(dān)住房保障責(zé)任。具體可從以下4點激勵和引導(dǎo)用人單位承擔(dān)新生代農(nóng)民工住房保障：(1)建構(gòu)評價、公示和獎勵機制，定期對用人單位住房保障狀況進(jìn)行評價和定級，并通過媒介機構(gòu)發(fā)布和公示，獎勵保障責(zé)任執(zhí)行優(yōu)秀的單位。(2)改進(jìn)工業(yè)用地供應(yīng)機制，對符合城市產(chǎn)業(yè)政策大型企業(yè)和項目，且屬于新生代農(nóng)民工集中區(qū)域，適當(dāng)降低土地供應(yīng)價格，鼓勵用人單位建設(shè)職工宿舍。(3)發(fā)揮用人單位在新生代農(nóng)民工與民工公寓之間的銜接作用。上?！坝朗⒐ⅰ背晒烷L沙“農(nóng)民工公寓”受冷遇的正反樣本說明，沒有用人單位的有效銜接，農(nóng)民工仍然會游離于民工公寓之外。(4)將用人單位住房保障責(zé)任承擔(dān)狀況納入企業(yè)社會責(zé)任考核體系，根據(jù)考核結(jié)果給予用人單位相應(yīng)的財政、稅收和信貸的優(yōu)惠措施。

3.鼓勵社會組織參與住房保障。社會組織是實現(xiàn)新生代農(nóng)民工居住權(quán)的第三方力量，是市場和政府的有益補充，擴(kuò)大社會組織參與住房保障的渠道和提升社會組織的自治能力很有必要。(1)積極吸納新生代農(nóng)民工加入各級工會組織，確保工會成為農(nóng)民工住房利益的代表主體和表達(dá)主體，提高工會在住房福利方面與用人單位協(xié)商能力。(2)鼓勵社會組織全程參與政府住房保障的決策、建設(shè)、驗收、管理和運營工作。以荷蘭住房協(xié)會為例，荷蘭住房協(xié)會是經(jīng)過登記注冊的不以營利為目的的法人組織，利用自有資金、政府貸款和政府津貼直接從事公共租賃住房建設(shè)、運營和管理[13]。我國可以考慮設(shè)立類似于住房協(xié)會的組織機構(gòu)，從市場準(zhǔn)入、運行規(guī)制和經(jīng)費補助等方面鼓勵此類社會組織的發(fā)展。(3)允許社會組織以協(xié)商、調(diào)解、協(xié)助行政復(fù)議、仲裁和訴訟等方式參與解決新生代農(nóng)民工住房糾紛。

4.明確和強化政府住房保障責(zé)任。(1)轉(zhuǎn)變政府住房保障理念。傳統(tǒng)政府住房保障理念只是關(guān)注到新生代農(nóng)民工居住權(quán)實現(xiàn)的工具性價值，即新生代農(nóng)民工是城市發(fā)展和建設(shè)的重要參與者，關(guān)注新生代農(nóng)民工就是關(guān)注城市自身的可持續(xù)發(fā)展。我們更應(yīng)該認(rèn)識到新生代農(nóng)民工居住權(quán)是其基本社會保障權(quán)，應(yīng)該受到平等和普遍保護(hù)，保障新生代農(nóng)民工居住權(quán)具有以人為本和共享發(fā)展成果的目的性價值，將新生代農(nóng)民工居住問題納入城市社會發(fā)展規(guī)劃內(nèi)。(2)改進(jìn)政府保障住房供給。政府既要增加保障住房的供給數(shù)量，又要優(yōu)化保障住房的供給結(jié)構(gòu)。增加供給數(shù)量可以通過興建公租房的增量措施和盤活閑置住房的存量措施來實現(xiàn)，政府可以對福利住房、老舊住房和郊區(qū)農(nóng)民自建房的購買和改造來釋放城市住房的存量。供給結(jié)構(gòu)上合理劃定租賃式住房、共有產(chǎn)權(quán)式住房和完全產(chǎn)權(quán)式住房的比例，形成以租賃式住房為主的供給結(jié)構(gòu)。(3)實施多樣化住房補貼方式。目前，住房補貼方式主要是住房建設(shè)補貼，對住房供給進(jìn)行補貼，財政補貼直接投向生產(chǎn)者，與新生代農(nóng)民工居住權(quán)多元保障方式并不適應(yīng)。在堅持公租房建設(shè)補貼的同時，對新生代農(nóng)民工市場化租房應(yīng)按人頭予以直接補貼，考慮減免出租方的稅費；為市場化購房的新生代農(nóng)民工提供部分貸款擔(dān)保以加快貸款審核，也可補貼貸款的利息以降低購房的利息成本。(4)完善住房公積金制度。將農(nóng)民工納入住房公積金受益范圍，用人單位與新生代農(nóng)民工建立勞動關(guān)系后，應(yīng)該為其繳納住房公積金，允許新生代農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購房或租房時使用公積金，建立住房公積金異地轉(zhuǎn)移制度。

(三)新生代農(nóng)民工居住權(quán)的法律救濟(jì)

新生代農(nóng)民工居住權(quán)可能面臨用人單位、房屋出租人和房屋出售人等義務(wù)主體的違約或違法行為的侵害，法律救濟(jì)是底線保障。新生代農(nóng)民工向用人單位、房屋出租人或房屋出售人主張居住權(quán)的，屬于民事糾紛范疇，可以通過民事訴訟程序處理。新生代農(nóng)民工向政府主張的居住權(quán)在性質(zhì)上屬于社會權(quán)，因此，實現(xiàn)法律救濟(jì)則要更加復(fù)雜。在法國，屬于社會權(quán)的居住權(quán)具有可訴性，居民可通過法律手段維護(hù)自己的住房權(quán)，住房困難戶可向主管部門要求解決住房問題，如問題得不到解決，可向行政法院提起訴訟[14]。在我國，政府不履行居住權(quán)給付職責(zé)并沒有納入行政訴訟和行政復(fù)議的受案范圍。因此，應(yīng)考慮優(yōu)先建立居住權(quán)的行政復(fù)議制度，待條件成熟再建立居住權(quán)的行政訴訟制度。因為我國《行政復(fù)議法》規(guī)定，行政機關(guān)不履行保護(hù)受教育權(quán)法定職責(zé)，不依法發(fā)放撫恤金、社會保險金或最低生活保障費的，都可申請行政復(fù)議。保障社會權(quán)的行政復(fù)議制度已有實踐基礎(chǔ)，為居住權(quán)的行政復(fù)議提供操作經(jīng)驗，制度實施難度相對較低。行政復(fù)議以合法性和合理性為審查標(biāo)準(zhǔn)，居住權(quán)納入行政復(fù)議比行政訴訟審查范圍要寬泛，居住權(quán)保障的合理性問題也可得到行政救濟(jì)。由于居住權(quán)表征著社會利益，可以探索居住權(quán)公益訴訟并逐步完善，最終形成居住權(quán)的行政復(fù)議制度和公益訴訟制度。

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(責(zé)任編輯： 林小芳)

Security of new generation of migrant workers residence right

JIANG Xiao-hua

(CollegeofHumanitiesandSocialScience,AnhuiAgriculturalUniversity,Hefei,Anhui230036,China;Collegeoflaw,NanjingUniversity,Nanjing,Jiangsu210093,China)

Abstract：The residence right of new generation of migrant workers has private right and social right attribute, which is necessary composition of city integration and has been put into practice in other countries, guaranteeing the new generation of migrant workers residence right has legitimacy, necessity and tendency. The residence right of new generation of migrant workers in self security, unit security and public security are insufficient, constructing safeguard mechanism be imperative. Based on the process of right protection, new generation of migrant workers residence right should be established by legislation, housing rental market should be developed and standardized, the employing units should be encouraged and supervised to assume the responsibility of housing security, legal relief mechanisms such as civil litigation, administrative reconsideration and public interest litigation for residence right should be established.

Key words：new generation of migrant workers; residence right; security mechanism; security predicament; security system

[中圖分類號]F323.6

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1671-6922(2016)02-0014-05

[作者簡介]江曉華(1980-),男,副教授,博士研究生。研究方向:經(jīng)濟(jì)法學(xué)、農(nóng)業(yè)法學(xué)。

[基金項目]安徽省高校人文社會科學(xué)重點項目(SK2015A338)；安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)繁榮哲學(xué)社會科學(xué)基金項目(2014zs12)。

[收稿日期]2015-12-17