莊建平

摘 要：土地利用總體規(guī)劃在國土管理中地位至關(guān)重要。隨著工業(yè)化進程飛速發(fā)展、中國城鎮(zhèn)化進程加快，建設(shè)用地需求量飛速提高，耕地量下降速度明顯，環(huán)境破壞依然嚴重，對國土管理提出更高要求、更緊迫使命。如何科學規(guī)劃用地是科學用地的前提和保障。本文在分析土地規(guī)劃存在法律問題的基礎(chǔ)上提出完善建議。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃 法律問題 對策建議

中圖分類號：F321.1，D922.3 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）11-072-03

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀?、?jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在空間上、時間上所做的總體安排和布局；通過它落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制；同時也是規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)和統(tǒng)籌各項土地利用活動的重要依據(jù)；是今后一段時期內(nèi)土地利用的基礎(chǔ)。土地利用總體規(guī)劃由各級人民政府組織編制，國土資源行政主管部門具體承辦，我國土地利用總體規(guī)劃分為國家、省、市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級規(guī)劃管理。在具體實施過程中秉承政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學決策的工作方針，嚴格落實保障我們18億畝耕地生命紅線和可持續(xù)發(fā)展建設(shè)生態(tài)理念。在對土地利用總體規(guī)劃編制過程中的重大問題，可以向社會公眾征詢解決方案。

一、我國現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的情況

我國耕地面積雖處于世界第四位，但人均耕地面積卻為世界平均三分之一，排在世界126位后，耕地人均資源極度匱乏，糧食保障形勢非常嚴峻，所以在我國就必須實行最嚴格土地管理制度，這集中體現(xiàn)在必需有計劃地、科學用地。

根據(jù)我國《土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》到2020年全國耕地保有量需18.05億畝。整體上，土地利用總體規(guī)劃具有兩個比較突出的特點：一是建設(shè)用地利用總體粗放，節(jié)約集約利用空間較大；二是經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)資源節(jié)約型、土地節(jié)約集約化的可持續(xù)發(fā)展目標明確。當前我國土地利用總體規(guī)劃也存在不少問題，較為突出的表現(xiàn)如下：一是人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地資源少；二是工業(yè)用地增長過快；三是建設(shè)用地粗放浪費較為突出；四是局部地區(qū)土地退化和破壞嚴重；五是違規(guī)違法用地現(xiàn)象屢禁不止等粗獷浪費用地。

二、土地利用總體規(guī)劃存在的法律問題

1.立法與執(zhí)行不匹配，缺乏有效性。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第5條規(guī)定“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接?！彼裕恋乩每傮w規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃在具體操作中是緊密相連，都是為了合理使用土地資源，促進經(jīng)濟、社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃在建設(shè)用地審批過程中，有其先導(dǎo)作用，即先有城鄉(xiāng)規(guī)劃用地紅線，才能進行建設(shè)用地審批，用地審批范圍只能小于或等于城鄉(xiāng)規(guī)劃控制用地范圍線，而城鄉(xiāng)規(guī)劃具體落實到用地中，就應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃各項要求。城鄉(xiāng)規(guī)劃實施一般由政府直接作為主體，但土地規(guī)劃實施卻是國土部門單一管理，所以土地規(guī)劃有限度地反作用于城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體實施，屬于從屬地位；兩個規(guī)劃都同時與多種單項規(guī)劃有千絲萬縷關(guān)系，如水資源規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等。但“兩規(guī)”在具體實施過程中，存在著“吃飯與建設(shè)”等不協(xié)調(diào)的問題。

根據(jù)我國現(xiàn)行土地管理相關(guān)法律規(guī)定，各級政府應(yīng)當編制土地利用總體規(guī)劃，但許多地方尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對此工作不夠重視，土地利用總體規(guī)劃模糊不清、粗放、隨意，流于形式。加上地方政府土地利用總體規(guī)劃最終均以政府文件形式出現(xiàn)，從法律效力層面來看力度不足，明顯底于《城市規(guī)劃法》，這種缺乏權(quán)威性的規(guī)范性文件難以嚴格規(guī)范土地利用總體規(guī)劃的法律剛性要求?，F(xiàn)實中土地利用規(guī)劃制度未能擔負起建設(shè)用地控制責任，導(dǎo)致城市建設(shè)大量侵占耕地，土地浪費嚴重，地方政府隨意違反或更改土地利用規(guī)劃，超過規(guī)劃范圍的違法占地現(xiàn)象較為普遍和突出。

2.多頭規(guī)劃不統(tǒng)一，缺乏全局性。土地利用總體規(guī)劃未能充分考慮社會發(fā)展中的土地利用之需，總體規(guī)劃把耕地總量硬性指標按照行政區(qū)域從上到下層層分解到各級政府。由于國家總體規(guī)劃的期限較長，影響到土地利用的因素又較多，規(guī)劃本身缺乏充分聽取不同層級、不同部門用地之需的訴求和意見，從而使得土地利用總體規(guī)劃全局性和前瞻性不足?？傮w規(guī)劃不能對用地做出具有一定彈性的空間留存，同時又沒有規(guī)定對規(guī)劃的修改審批程序，往往造成已生效的總體規(guī)劃與社會經(jīng)濟發(fā)展、國家新政策、新戰(zhàn)略發(fā)生沖突。根據(jù)我國現(xiàn)行的規(guī)劃體系，把土地分為建設(shè)用地、耕地和未利用之地，其中對耕地直接轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批比較嚴格而對于耕地先轉(zhuǎn)為其他用途再轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情況沒有較為明確的規(guī)定，土地利用對環(huán)境造成的影響、土地的生態(tài)環(huán)境問題及其價值問題、土地質(zhì)量評估情況等等均沒有相關(guān)明確規(guī)定，對土地用途區(qū)分的規(guī)定過于模式化，可操作性差。不同用地主體之間的用地規(guī)劃不能很好的協(xié)調(diào)和溝通，以至于在現(xiàn)實生活中出現(xiàn)執(zhí)行規(guī)劃與用地規(guī)劃之間的矛盾和脫勾。土地規(guī)劃制定本身側(cè)重于從宏觀上就各項用地的數(shù)量上規(guī)劃管理，但微觀管理上就顯得較為弱勢。很多用地規(guī)劃都或多或少與土地利用總體規(guī)劃有千絲萬縷關(guān)系，但受行政管理不同影響，利益出發(fā)點不一樣，只能“紙上體現(xiàn)、紙下下線、各自為政”，缺乏規(guī)劃一致性。規(guī)劃靈活度偏低和科學調(diào)整難以實現(xiàn)，因為社會與經(jīng)濟環(huán)境變化總存在，但規(guī)劃難以及時跟上它的變化；同時，隨著政府領(lǐng)導(dǎo)人員變動，導(dǎo)致地方管理者無科學的長官意志變動規(guī)劃，使得規(guī)劃的作用難以顯現(xiàn)其預(yù)期效果。

3.執(zhí)行機制不到位，缺乏可操作性。我國目前土地資源的浪費從某一方面說是未能有效制定和執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃的結(jié)果，根據(jù)《土地法》第4條第4款規(guī)定：“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地?！边@說明單位和個人因使用土地而產(chǎn)生不動產(chǎn)就必須受土地利用總體規(guī)劃限制，而在《不動產(chǎn)登記暫行條例》第2條規(guī)定“房屋等建筑物、構(gòu)筑物和森林、林木等定著物應(yīng)當與其所依附的土地、海域一并登記。”所以由此推定，不動產(chǎn)登記范圍的土地利用總體規(guī)劃也將隸屬于不動產(chǎn)利用管理之一，是科學配置不動產(chǎn)重要保障。但是在目前《不動產(chǎn)登記暫行條例》里沒有明顯土地利用總體規(guī)劃字眼，卻因為土地利用總體規(guī)劃與其他各項規(guī)劃如林地規(guī)劃、海域規(guī)劃等有很大關(guān)聯(lián)，而同時土地、林業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)體現(xiàn)在《不動產(chǎn)登記暫行條例》第4條，所以土地規(guī)劃作為國土管理前鋒，將會在今后不動產(chǎn)登記中保障各項資源可持續(xù)利用和登記確權(quán)中發(fā)揮重要作用?，F(xiàn)在《不動產(chǎn)登記暫行條例》無明文體現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的條款，同時土地利用總體規(guī)劃各項法規(guī)中暫時沒有兼容體現(xiàn)《不動產(chǎn)登記暫行條例》這一新法律規(guī)章的專用章節(jié)，這可能是兩個本為一體的法律體系在當前立法中最大缺失。建議今后在立法過程將這兩個均涉及不動產(chǎn)的相關(guān)法律同時體現(xiàn)在一起。

4.規(guī)范對象不明確，缺乏科學性。土地是一切建設(shè)的載體，它如何利用是統(tǒng)籌區(qū)域布局關(guān)鍵，同時布局是否科學性，也影響生活環(huán)境的生態(tài)保護。按照環(huán)境友好型社會和生態(tài)城市建設(shè)的要求，協(xié)調(diào)土地利用和生態(tài)保護的關(guān)系，促進人居環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)良性循環(huán)及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的需要，首先要保護現(xiàn)有生態(tài)用地，這必然要與生態(tài)建設(shè)規(guī)劃成為密不可分的整體。從社會學的角度分析，土地具有穩(wěn)定農(nóng)村社會、保障農(nóng)民基本生活等政治學意義上的社會功能。就物權(quán)法的層面而言，土地的財產(chǎn)屬性和資源屬性決定了集體土地所有者、使用者，國有土地使用者既具有權(quán)利也應(yīng)履行一定的社會義務(wù)。我國現(xiàn)行法律并沒有明確規(guī)定使用者的發(fā)展權(quán)、生存權(quán)等切身利益，其權(quán)利被侵犯時應(yīng)享有的申請復(fù)議、提起訴訟獲取權(quán)利救濟的制度性保障機制被淡化甚至是忽略，在土地依市場機制進行流轉(zhuǎn)時享有的公平談判取得合理補償?shù)臋?quán)利，使用者進一步提高生活水平的權(quán)利，獲取社會保障的權(quán)利也沒有得到法律確實有效的保障。沒有救濟即沒有權(quán)利，依據(jù)法理，這樣的不足也正是當下中國面臨土地征遷過程出現(xiàn)不斷演變甚至升級的沖突與民生矛盾。土地資源具有不可再生性的特點，其生態(tài)價值理應(yīng)得到更高的重視和關(guān)注，土地利用的外部性、公共性決定了使用者負有一定社會義務(wù)，應(yīng)以公共環(huán)境利益、社會公共利益出發(fā)，合理利用土地。我國現(xiàn)行法律規(guī)劃沒有規(guī)定使用者所就承擔的生態(tài)學意義上的保值甚至增值的義務(wù)，實屬缺乏科學性的一種體現(xiàn)。從法律層面并沒有明確的立法規(guī)定，對于政府行政部門也無從履行職責，更無從問責行政行為，追究使用者的法律責任幾近空白。

三、完善土地利用總體規(guī)劃的對策建議

1.完善立法，建議制定專門土地規(guī)劃法。正如國家主席習近平所說，重大的改革必須要于法有據(jù)?；谇笆龅姆治觯P者認為就土地利用總體規(guī)劃存在的法律問題而言，首先要從立法完善的角度進行思考和分析。不論是規(guī)劃自身的科學性問題還是權(quán)威性障礙，筆者認為提高土地利用規(guī)劃自身的法律位階方能根本性改變這種狀態(tài)。這也是土地管理部門依法行政，全面建設(shè)法治政府的必然要求。目前土地利用總體規(guī)劃制定，只存在于地方政府行政體系中運轉(zhuǎn)，而無地方人大法制監(jiān)督參與土地規(guī)劃的審批和修改，比如各級地方人大參與土地利用總體規(guī)劃可行性制定幾乎是個空白，而土地利用總體規(guī)劃卻是不動產(chǎn)的重要載體——用地形成的主要框架，這種將關(guān)系民眾重要事宜排斥在地方人大法制監(jiān)督之外是法治建設(shè)重大瑕疵。建議土地利用總體規(guī)劃除由各級政府分級審批，同時應(yīng)經(jīng)過地方人大法制監(jiān)督，如各級地方人民代表大會的審查同意，落實保障廣大人民群眾的合法利益。規(guī)劃內(nèi)容執(zhí)行的合法性則應(yīng)由相應(yīng)執(zhí)法機關(guān)組織的專門調(diào)查委員會審查其合法性，是否符合國土資源保護的要求，是否違反上級規(guī)劃。避免政府管理者在制定這一行政行為過程中，既當裁判員，又當運動員，難以發(fā)揮其應(yīng)有角色，所以裁判員角色應(yīng)有執(zhí)法機關(guān)來予以評判。建議在土地管理法中對政府管理者在土地利用總體規(guī)劃管理中失職、瀆職者，予以行政上處分、處罰，避免整個行政管理片面性，凌駕于公共利益之上。將土地利用總體規(guī)劃納入我國法治化建設(shè)中。在土地規(guī)劃法執(zhí)行監(jiān)督過程中建議可以參照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第5章“監(jiān)督檢查、第52條地方各級人民政府應(yīng)當向本級人民代表大會常務(wù)委員會或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會報告城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施情況，并接受監(jiān)督?！焙汀暗?0條鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門有下列行為之一的，由本級人民政府、上級人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者監(jiān)察機關(guān)依據(jù)職權(quán)責令改正，通報批評；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”，將土地規(guī)劃法立法規(guī)格和內(nèi)容提升到一個更高高度。法治政府的前提必須要依法行政，政府任何行政行為必須有法律依據(jù)。土地利用規(guī)劃法是土地利用管理部門對土地開發(fā)、利用、保護的基本法律依據(jù)。明確賦予土地管理部門在編制、審批、實施、管理土地利用規(guī)劃中的職權(quán)和責任，保障土地管理部門的職權(quán)能夠依法行使，職責能夠依法履行，從而提高行政效率，保障行政法治化的建設(shè)。法治政府的基本特征之一即是職能科學，土地利用規(guī)劃過程中必須明確部門的職責，以及規(guī)劃主體與使用主體之間的權(quán)、責關(guān)系，只有如此方能實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的合法性、科學性和權(quán)威性。提高土地規(guī)劃自身的法律地位，使土地利用總體規(guī)劃具有較強的強制執(zhí)行力度也是提高土地利用效率的必然要求。土地利用總體規(guī)劃立法能夠有效協(xié)調(diào)與其他部門之間的職權(quán)與責任，能夠把城市建設(shè)用地納入土地利用規(guī)劃的約束之下，合理確定城市規(guī)劃的法定界限，能夠有效制止違反規(guī)劃、擅自修改規(guī)劃的行為，從而保障規(guī)劃的目標得以實現(xiàn)，特別是在黨的十八大、十八屆三中全會、四中全會和五中全會之后，國家“十三五”規(guī)劃出臺，有關(guān)土地相關(guān)改革措施也不斷在各地推進，及時立法修律，才能更好地為各地改革創(chuàng)新提供充分的法律支持和法理保障。

2.厘清土地利用總體規(guī)劃法律關(guān)系核心要素。依據(jù)法理，法律關(guān)系的要素主要包括主體、客體和對象。筆者認為在這一組法律關(guān)系中應(yīng)該重點明確核心的主客體相關(guān)的事宜。法律關(guān)系主體自身的權(quán)利和義務(wù)必須得到明確和規(guī)范。作為管理者的政府行政規(guī)劃部門相關(guān)的職權(quán)和責任必須明確，一方面從行政管理體制上保障其必要的人、財、物的提供，另一方面也必須明確規(guī)劃行政部門自身的權(quán)力及可以運用和采取的相關(guān)的行政制裁手段和有效的行政措施，以確保其行政權(quán)力得到行使。執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃制度是保障土地資源可持續(xù)利用的前提，土地利用總體規(guī)劃依法由各級人民政府組織編制，國土資源行政主管部門具體承辦，對每個實施階段都要進行統(tǒng)計匯總，跟蹤這一制度執(zhí)行情況，并形成監(jiān)管常態(tài)化。2009年國土資源部頒布《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》對規(guī)劃編制做出框架性規(guī)定，使土地規(guī)劃管理有章可循、有規(guī)可守。在執(zhí)行過程中，需要注重實施實效，如政府需在2015年時對土地利用總體規(guī)劃2006-2020年進行中期實行評估和對各級政府耕地保護責任目標履行情況進行目標考核，體現(xiàn)堅持實施最嚴格的耕地保護制度這一中國政府保護生命線決心，并對不能完成目標的政府提出整改要求，對整改不力的政府領(lǐng)導(dǎo)人進行約談和問責。同時土地規(guī)劃的落實重點在縣（區(qū)）、鎮(zhèn)兩級政府，在這實施過程中，依靠衛(wèi)星遙感技術(shù)，對每一個地塊規(guī)劃用途進行ARCGIS矢量化這種可操作高新技術(shù)管理，而這就需要國家對國土管理的衛(wèi)星技術(shù)投入巨大資金，才得以實現(xiàn)，說明我國政府高度重視國土這一稀缺資源管理。簡言之，作為政府土地規(guī)劃部門，對于違反土地利用總體規(guī)劃的任何部門和個人應(yīng)有權(quán)力采取措施加以制止，并追究相關(guān)的法律責任，對于行政部門的主要負責人還必須同步啟動問責追究法律程序。對于普通公民，土地利用規(guī)劃相關(guān)部門則可以通過行政強制措施追究其相關(guān)的法律責任。當然作為管理者的土地規(guī)劃部門也必須及時、公正、合法履行職責，對于土地利用總體規(guī)劃中出現(xiàn)的任何違法違規(guī)的行為必須嚴格追究法律責任。

其次，作為與管理者相對應(yīng)的使用者，則必須嚴格按照規(guī)劃利用總體的要求，在其權(quán)項范圍之內(nèi)合法合理使用土地，對于任何違反土地利用總體規(guī)劃的行為有權(quán)向有關(guān)部門進行舉報，對于在合法范圍內(nèi)使用土地時，權(quán)利受到侵害的行為有權(quán)提出救濟的訴求。因公共利益事項導(dǎo)致其土地利用權(quán)利受損行為中，必須得到限制自由的制約，也就是個人土地利益有限讓位于公共利益的機制保障。

第三，作為法律關(guān)系的客體，即土地。土地作為一種資源，既有財產(chǎn)屬性也具有資源屬性，甚至具有生產(chǎn)要素的屬性。具有重要的經(jīng)濟價值，生態(tài)價值和社會價值。土地利用規(guī)劃應(yīng)嚴格細致的區(qū)分土地的用途，除把土地分為建設(shè)用地、耕地和未利用地外，還應(yīng)再進一步細分為農(nóng)村居民地、農(nóng)村道路、水利工程、交通設(shè)施、小城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)保護、礦產(chǎn)開發(fā)、人文歷史遺跡保護用地等。隨著社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展，土地集約化、規(guī)?；脤⒊蔀橐环N新的趨勢。深入研究土地利用方式，有利于土地利用規(guī)劃的科學制定和實施，特別是“十三五”規(guī)劃之后，三農(nóng)改革的深入，對于土地利用、流轉(zhuǎn)、增值問題日益突出而顯現(xiàn)，如何在保障并提高農(nóng)民收入的同時，使土地的價值最大化，實現(xiàn)土地的經(jīng)濟、社會、生態(tài)價值的和諧統(tǒng)一顯然是一個時代性的課題。

3.細化相關(guān)制度，土地利用規(guī)劃必須與時俱進。在促進耕地保護和節(jié)約集約用地，推進新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展基礎(chǔ)上，進行土地整治規(guī)劃編制，是實施和深化土地利用總體規(guī)劃的重要手段，是統(tǒng)籌安排各類土地整治資金的重要依據(jù)，也是大規(guī)模建設(shè)和保護旱澇保收高標準基本農(nóng)田的基本依據(jù)，實現(xiàn)保護耕地這一土地規(guī)劃制定初衷。土地利用總體規(guī)劃是各種規(guī)劃編制和實施載體，同時它的編制是服務(wù)于各時期國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要，是政府工作重點，引導(dǎo)市場主體的行為。在全面建設(shè)小康社會和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的進程中，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)該立足了國家戰(zhàn)略的角度和立場，確保糧食安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟安全的層面，宏觀且全面考慮土地利用總體的戰(zhàn)略目標和方向，科學制定土地利用總體規(guī)劃和詳細實施方案。強化并細化專項規(guī)劃和目標分解。如耕地利用、交通設(shè)施、水利工程、城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村居民點用地規(guī)劃等等，專項規(guī)劃中必須明確農(nóng)田保護規(guī)劃、土地開發(fā)開墾規(guī)劃、土地整治和土地管理規(guī)劃等等。各種規(guī)劃應(yīng)在實施層面上進行對接，時間上年度規(guī)劃與長遠規(guī)劃對接，任務(wù)上各種規(guī)劃的分配落實也必須對接。這樣才能形成一個從宏觀、中觀到微觀的層次明確的科學規(guī)劃體系。土地利用總體規(guī)劃除采取行政區(qū)劃為主，劃分為五級規(guī)劃體系之外還應(yīng)建立跨行政區(qū)的區(qū)域性土地利用規(guī)劃。如流域性土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境較為脆弱區(qū)的土地利用規(guī)劃、自由貿(mào)易區(qū)范圍內(nèi)的跨區(qū)規(guī)劃等。根據(jù)《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》第13條“對土地利用總體規(guī)劃編制中的重大問題，可以向社會公眾征詢解決方案。對直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規(guī)劃內(nèi)容，應(yīng)當舉行聽證會，充分聽取公眾的意見。采取聽證會形式聽取意見的，按照《國土資源聽證規(guī)定》的程序進行?！币?，我們應(yīng)注重民眾公共參與度，畢竟每一個關(guān)系民眾的不動產(chǎn)，它的附著物均是土地，廣大民眾的參與是必須的，也是必要的。同時制定好的土地利用總體規(guī)劃，它的實施就必須在廣大民眾監(jiān)督底下，將保護耕地的理念灌注入廣大民眾的當代社會生活理念中，這樣將不動產(chǎn)的建設(shè)納入可持續(xù)發(fā)展的范疇，滿足一要吃飯、二要建設(shè)發(fā)展要求。

在保障土地利用總體規(guī)劃科學宏觀的基礎(chǔ)上也必須做到與時俱進。土地利用受到一個國家、一個地區(qū)的經(jīng)濟、社會、政策、人口、資源、生態(tài)、生產(chǎn)要素、周邊環(huán)境等諸多因素的影響，土地利用本身是一個不斷變化的動態(tài)過程。土地利用總體規(guī)劃應(yīng)保持一定的空間和彈性，對城市建設(shè)用地規(guī)定一定的浮動幅度，使城市規(guī)劃有一定的調(diào)節(jié)空間，規(guī)劃具有動態(tài)性，才能適用客觀形勢的不斷變化而不會失去法律效力，也才能使各地區(qū)根據(jù)實際情況制定更加合理合法的規(guī)劃。

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[2] 張利君.土地利用總體規(guī)劃制圖綜合方法研究.華東師范大學出版社，2011

[3] 張乾.縣級土地利用總體規(guī)劃實施中面臨問題及建議.華北國土資源，2015

[4] 程雪陽，沈開舉.中國土地利用法律中的公共參與.中國土地科學，2010

[5] 國浩律師事務(wù)所.中國新型城鎮(zhèn)化的法治思維.法律出版社，2014

（作者簡介：中共漳州市委黨校 福建漳州 363000）

（責編：呂尚）