摘 要 基層公務(wù)員是公務(wù)員隊伍的主體，直接為人民群眾提供公共服務(wù)，因此基層公務(wù)員的職業(yè)道德水平代表著政府的形象，反映了政府的公共治理能力。建立完善的監(jiān)督體系是基層公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的重要內(nèi)容之一。我國目前已經(jīng)建立了由內(nèi)部監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等多種形式組成的監(jiān)督體系，但全方位、多層次、立體化的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)還沒有形成，因此要進一步加強基層公務(wù)員職業(yè)道德監(jiān)督體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞 基層公務(wù)員 職業(yè)道德 監(jiān)督

作者簡介：角云飛，中國礦業(yè)大學(xué)（北京）思想政治教育學(xué)院，博士研究生，研究方向：思想政治教育。

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.364

基層公務(wù)員是公務(wù)員隊伍的主體，處在改革發(fā)展第一線，是黨和國家方針政策的具體執(zhí)行者，肩負(fù)著直接為人民群眾提供公共服務(wù)的重要職責(zé)?；鶎庸珓?wù)員職業(yè)道德水平的高低、作風(fēng)的好壞，關(guān)系著政府形象，關(guān)系著國家各項事業(yè)的發(fā)展。建立完善的監(jiān)督體系是基層公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的重要內(nèi)容，是防止基層公務(wù)員職業(yè)道德失范的關(guān)鍵所在。我國已初步形成了由內(nèi)部監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等多種形式組成的監(jiān)督體系，在規(guī)范公務(wù)員的公共行政行為、推進反腐倡廉工作和維護社會穩(wěn)定等方面，發(fā)揮了不可替代的作用。但總體來講，全方位、多層次、立體化的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)還沒有形成，對基層公務(wù)員職業(yè)道德情況的監(jiān)督還需要進一步加強。

一、基層公務(wù)員職業(yè)道德監(jiān)督體系存在的問題

（一）內(nèi)部監(jiān)督主體發(fā)揮作用不足

我國各級政府部門中沒有設(shè)立專門負(fù)責(zé)對公務(wù)員職業(yè)道德情況進行監(jiān)督的機構(gòu)，也沒有從事這一工作的專職人員。監(jiān)察、公務(wù)員管理等部門的職責(zé)中沒有明確的關(guān)于監(jiān)督公務(wù)員職業(yè)道德情況的規(guī)定，也沒有相關(guān)的法律法規(guī)和體制機制的保障，因此這些部門對基層公務(wù)員職業(yè)道德情況的監(jiān)督很有限且缺乏效力。

黨委、紀(jì)委對基層公務(wù)員職業(yè)道德情況的監(jiān)督也難以取得滿意效果。黨的十八屆三中全會明確提出了，落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，制定實施切實可行的責(zé)任追究制度，即“兩個責(zé)任”。這項制度明確了黨委和紀(jì)委各自承擔(dān)的責(zé)任，對深入推進黨風(fēng)廉政建設(shè)效果明顯，在加強公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)方面也起到了積極作用。然而，黨委的主體責(zé)任雖然加強了基層黨委對基層公務(wù)員的管理，但由于基層公務(wù)員數(shù)量龐大，缺乏常態(tài)化的監(jiān)督方式、完善的監(jiān)督制度和嚴(yán)格的工作紀(jì)律，導(dǎo)致目前對基層公務(wù)員職業(yè)道德情況的監(jiān)督嚴(yán)重不足，甚至衍生出新的職業(yè)道德失范和腐敗形式。如縣區(qū)公安局的黨委領(lǐng)導(dǎo)數(shù)千公安民警，監(jiān)督管理多采取督導(dǎo)組抽查的方法，即使進行暗訪，派出所、刑警隊等基層單位也往往會提前收到消息，做好應(yīng)付檢查的準(zhǔn)備，督導(dǎo)組一走就一切恢復(fù)原樣，基層單位還要給“通風(fēng)報信”人員和督導(dǎo)組成員一些好處。紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的履行對領(lǐng)導(dǎo)崗位公務(wù)員的監(jiān)督作用有目共睹，尤其是十八大以來“老虎蒼蠅一起打”，查出的領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件不勝枚舉。但是單從級別來看，道德失范的基層公務(wù)員連“蒼蠅”也算不上，基本沒有進入紀(jì)委的監(jiān)督視野，紀(jì)委對這一層級監(jiān)督的力量和作用顯得頗為薄弱。

現(xiàn)階段對基層公務(wù)員職業(yè)道德情況的監(jiān)督主要依賴于基層公務(wù)員所在單位及上級主管單位。由于基層單位既負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)管理，又負(fù)責(zé)隊伍建設(shè)，加之重視程度不夠，針對本單位公務(wù)員職業(yè)道德情況的監(jiān)督十分乏力。上級主管單位對基層公務(wù)員職業(yè)道德情況的監(jiān)督更是鞭長莫及，一些領(lǐng)域和部門的職業(yè)道德問題甚至無人問津。只有當(dāng)基層公務(wù)員職業(yè)道德失范引起嚴(yán)重的社會輿論壓力或不良社會影響時，所在基層單位和上級主管單位才采取事后懲治的措施。在沒有違反法律法規(guī)的情況下，由于沒有職業(yè)道德管理的相關(guān)規(guī)定和評價標(biāo)準(zhǔn)，只能依靠黨紀(jì)處理，若職業(yè)道德失范的基層公務(wù)員不是中國共產(chǎn)黨員，則會出現(xiàn)處罰缺乏依據(jù)、套用處罰依據(jù)的情況。

（二）群眾監(jiān)督意識不強，渠道不暢

人民群眾對基層公務(wù)員職業(yè)道德情況沒有形成積極監(jiān)督的態(tài)勢，多抱有“事不關(guān)己高高掛起，明知不對少說為佳”的心態(tài)。目前，群眾發(fā)揮監(jiān)督作用的案例大部分都是因為當(dāng)事人的利益受到了侵害，以通過媒體曝光等形式引起上級領(lǐng)導(dǎo)、社會輿論的關(guān)注，從最終結(jié)果來看，起到了監(jiān)督基層公務(wù)員的作用，但這并不是當(dāng)事人的主要動機。

由于群眾對基層公務(wù)員職業(yè)道德情況的監(jiān)督渠道不暢，群眾監(jiān)督很難發(fā)揮有效的作用。對于基層公務(wù)員職業(yè)道德情況的監(jiān)督多是由社會事件引發(fā)的討論展開而來，以個體發(fā)起監(jiān)督為主，多采取網(wǎng)絡(luò)的渠道表達(dá)訴求，沒有發(fā)揮常態(tài)化、制度化、主動性監(jiān)督的作用。目前需要規(guī)范和引導(dǎo)對基層公務(wù)員職業(yè)道德情況的群眾監(jiān)督，改變無序、分散的監(jiān)督現(xiàn)狀，使群眾監(jiān)督逐步向著規(guī)范化、專業(yè)化的方向發(fā)展。

（三）新聞媒體難以實施有效監(jiān)督

我國新聞媒體對公務(wù)員職業(yè)道德情況的監(jiān)督?jīng)]有相關(guān)的法律法規(guī)支撐，不能獨立行使監(jiān)督權(quán)利，加之政府信息公開制度有待進一步完善，媒體獲得的政府政務(wù)信息存在信息量有限且不及時的問題，導(dǎo)致了新聞媒體對基層公務(wù)員職業(yè)道德情況的監(jiān)督效果不理想，與國外的新聞媒體相比，發(fā)揮的監(jiān)督作用明顯不足。

比如，美國的新聞媒體對政府及公務(wù)人員的監(jiān)督作用十分顯著，“水門事件”等都是由媒體曝光的，這與美國《情報自由法案》規(guī)定新聞媒體有權(quán)揭露公務(wù)員的貪污、受賄、以權(quán)謀私行為等違法失范問題，政府部門有義務(wù)向新聞界提供政府活動的信息，以保障新聞媒體對政府的監(jiān)督密不可分。

二、完善基層公務(wù)員職業(yè)道德監(jiān)督體系的路徑選擇

（一）設(shè)置公務(wù)員職業(yè)道德專職監(jiān)督機構(gòu)

進一步加強公務(wù)員職業(yè)道德監(jiān)督機構(gòu)的建設(shè)，建立事權(quán)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明確的監(jiān)督機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督政府各部門公務(wù)員的道德情況，從而解決監(jiān)督主體多元化、職責(zé)不明確的問題，并能在一定程度上改善紀(jì)委對基層監(jiān)督不力的現(xiàn)實情況。國家公務(wù)員職業(yè)道德監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)在各級政府設(shè)置直屬機構(gòu)，施行上級部門單獨直接管理下級部門的“垂直管理”領(lǐng)導(dǎo)體制，而不是監(jiān)督部門目前施行的本級政府和上級部門“雙重”領(lǐng)導(dǎo)體制。該機構(gòu)應(yīng)同時負(fù)責(zé)公務(wù)員道德檔案建立、財產(chǎn)申報制度執(zhí)行等工作。

（二）建立公務(wù)員職業(yè)道德監(jiān)督工作人員隊伍

培養(yǎng)公務(wù)員職業(yè)道德監(jiān)督工作人員，加強隊伍建設(shè)和制度管理，對監(jiān)督工作人員進行嚴(yán)格的、高標(biāo)準(zhǔn)的職業(yè)道德教育。作為負(fù)責(zé)監(jiān)督公務(wù)員職業(yè)道德情況的工作人員，由于其特殊的工作性質(zhì)，只有自身的道德表現(xiàn)優(yōu)于其他公務(wù)員，起到示范作用，才能將監(jiān)督工作落實到位。

因此對他們進行的教育培養(yǎng)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)于其他公務(wù)員，要制定針對監(jiān)督工作人員的職業(yè)道德培養(yǎng)的長期計劃，并在工作實踐中檢驗效果。建立針對監(jiān)督工作人員的規(guī)章制度和工作機制，從制度層面約束監(jiān)督工作人員的行為，并明確違反規(guī)定的懲處辦法，由上級部門或司法部門來執(zhí)行。

（三）提高群眾對基層公務(wù)員職業(yè)道德情況的監(jiān)督意識

人民群眾是監(jiān)督基層公務(wù)員職業(yè)道德情況的社會主體，群眾參與的積極性和主動性直接影響監(jiān)督機制的效能。只有不斷培養(yǎng)群眾的公民意識和公民精神，增強群眾在基層公務(wù)員職業(yè)道德監(jiān)督工作中的主人翁意識和責(zé)任感，使群眾積極參與到監(jiān)督中來，才能保障基層公務(wù)員職業(yè)道德監(jiān)督體系機能完善，發(fā)揮顯著作用。逐步探索建立監(jiān)督員制度，從人大代表、政協(xié)委員和社會各界群眾中選聘一批公務(wù)員職業(yè)道德社會監(jiān)督員，積極開展日常監(jiān)督。通過完善舉報、信訪等方式，為群眾監(jiān)督基層公務(wù)員職業(yè)道德情況提供更加便利的渠道，如設(shè)立舉報信箱、開通舉報網(wǎng)站和專線電話等。

同時，基層公務(wù)員也要轉(zhuǎn)變思想，正確認(rèn)識、自覺接受、主動配合群眾的監(jiān)督，參與營造歡迎監(jiān)督的社會氛圍。

（四）加強新聞媒體對基層公務(wù)員職業(yè)道德的監(jiān)督作用

新聞媒體對基層公務(wù)員職業(yè)道德情況的監(jiān)督，主要通過引導(dǎo)社會輿論對基層公務(wù)員的行政行為作出價值判斷，借助社會輿論的力量形成壓力，促使基層公務(wù)員嚴(yán)守職業(yè)道德底線，積極地履行自己的道德責(zé)任。要完善新聞媒體監(jiān)督的相關(guān)法律規(guī)定，以法律的形式明確新聞媒體在發(fā)揮監(jiān)督作用中的權(quán)利和義務(wù)，強化新聞媒體對基層公務(wù)員職業(yè)道德情況實施輿論監(jiān)督的合法性，鼓勵新聞媒體行使監(jiān)督權(quán)利，充分發(fā)揮監(jiān)督作用，促使輿論監(jiān)督成為規(guī)范公務(wù)員職業(yè)行為的一支獨立的社會力量。進一步為新聞媒體依法行使監(jiān)督自主權(quán)提供有力保障，從而保證輿論監(jiān)督的客觀公正性與真實性。

（五）進一步完善政務(wù)公開制度

政府部門的政務(wù)信息公開是保證公共權(quán)力在陽光下運行的關(guān)鍵制度，為人民群眾了解基層公務(wù)員的行為表現(xiàn)和工作成果提供了渠道和依據(jù)，也是對基層公務(wù)員職業(yè)道德情況進行監(jiān)督的有力抓手。

2008年《政府信息公開條例》頒布，在一定程度上滿足了社會公眾的信息需求，促進了公共行政規(guī)范化，使公開理念更加深入人心，也推動了信息公開的機構(gòu)、制度、渠道等得到了發(fā)展。要進一步規(guī)范政府信息資料的制作和獲取，分類推進政府信息公開，完善政務(wù)公開制度，解決制度執(zhí)行以來出現(xiàn)的實際問題，確保新聞媒體從政府及時獲得政府活動的各類信息，保障群眾和媒體有效監(jiān)督基層公務(wù)員職業(yè)道德情況的渠道。

完善公務(wù)員職業(yè)道德監(jiān)督體系，加強對基層公務(wù)員職業(yè)道德情況的監(jiān)督，不是一蹴而就、一勞永逸的。要保持監(jiān)督體系的動態(tài)性，使其隨著時代發(fā)展而改進，才能收獲良好的監(jiān)督效果，進一步促進基層公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)工作，使基層公務(wù)員成為群眾的道德榜樣，進而通過示范作用帶動全社會整體道德水平的提高。

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