曾麗潔+熊鋒+石齊齊

[摘 要] 領(lǐng)導(dǎo)決策在行政活動(dòng)中至關(guān)重要。依法行政要求領(lǐng)導(dǎo)決策必須法制化，這也是領(lǐng)導(dǎo)決策民主化、科學(xué)化的法制保障。我國(guó)目前的領(lǐng)導(dǎo)決策法制化在形式上取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但法制精神跟不上法制形式上的步伐，這一問(wèn)題的存在，除了決策者的法制意識(shí)欠缺之外，根源還在于法制形式仍然存在不足。貫徹領(lǐng)導(dǎo)決策的法制精神，貫穿決策全過(guò)程的法律制度建設(shè)，仍是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在決策參與主體、程序設(shè)計(jì)、監(jiān)督機(jī)制及追責(zé)制度等方面都有待進(jìn)一步完善。

[關(guān)鍵詞] 領(lǐng)導(dǎo)決策；決策法制化；法制精神；依法行政；法治政府

[中圖分類號(hào)] C934 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2016）11-0025-09

領(lǐng)導(dǎo)決策是指具有合法權(quán)限的政府官員為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，依據(jù)既定的政策和法律，對(duì)面臨要解決的問(wèn)題，擬定并選擇活動(dòng)方案，作出決策的行為[1]。它作為行政決策最主要也是最核心的部分，是一種重要的行政活動(dòng)。行政決策是設(shè)立、變更和終止行政法上的法律關(guān)系的對(duì)策行為，是以動(dòng)態(tài)方式實(shí)現(xiàn)行政目的、具有獨(dú)立價(jià)值的“一般性制度”，體現(xiàn)行政裁量權(quán)綜合運(yùn)用的過(guò)程和結(jié)果。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家機(jī)關(guān)的決策和決定屬于當(dāng)代中國(guó)法的淵源[2] 69-70。足見(jiàn)領(lǐng)導(dǎo)決策的法制意義。法治政府、依法行政要求領(lǐng)導(dǎo)決策必須貫徹法制精神，通過(guò)憲法和法律來(lái)規(guī)定和約束決策主體行為、決策體制和決策過(guò)程，特別是通過(guò)法律來(lái)保障廣大人民群眾參與公共決策的民主權(quán)利并使黨政機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)者的決策權(quán)力受到法律和人民群眾的有效監(jiān)督[3] 229。領(lǐng)導(dǎo)決策的內(nèi)容和后果直接關(guān)系到廣大人民公共利益的得失，所以，決策只有通過(guò)法制保障，才能最大化地減少?zèng)Q策失誤，防止決策意愿的偏離，防止決策權(quán)力的濫用。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)決策法制化是其科學(xué)化、民主化的法律保障。然而，真正實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)決策法制化，在當(dāng)前的中國(guó)，仍然任重而道遠(yuǎn)。最突出的表現(xiàn)就是法制形式上向現(xiàn)代化有了很大的進(jìn)步，但是仍不夠健全和完善。更重要的是，在法制精神上還沒(méi)有跟上法制形式的步伐。

一、我國(guó)當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)決策法制形式上的進(jìn)步

（一）出臺(tái)大量規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)決策行為的法律和規(guī)范性文件

近十年來(lái)，我國(guó)從中央到地方，出臺(tái)了大量不同層級(jí)的規(guī)范行政決策行為的法律法規(guī)和規(guī)范性文件。國(guó)家層面的代表性文件有：2004年國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，2008年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，2010年通過(guò)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的若干意見(jiàn)》，2014年10月中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，2015年12月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》。同時(shí)，地方政府也加強(qiáng)了相關(guān)規(guī)范性文件的出臺(tái)，如《北京市人民政府關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的實(shí)施意見(jiàn)》《天津市人民政府關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的實(shí)施意見(jiàn)》《河北省人民政府關(guān)于建立健全科學(xué)民主決策制度的實(shí)施意見(jiàn)》《南京市重大行政決策程序規(guī)則》《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》《湖北省人民政府關(guān)于推進(jìn)行政決策科學(xué)化民主化的若干意見(jiàn)》等等。這些規(guī)范性文件就行政決策的基本規(guī)則、程序、民主協(xié)商、專家咨詢、監(jiān)督、責(zé)任追究等予以了規(guī)范。

（二）規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)決策行為的軟法效力增強(qiáng)

近年來(lái)，不論從理論界還是實(shí)務(wù)界，對(duì)于規(guī)范性文件這類軟法的效力都給予了承認(rèn)和實(shí)施。相關(guān)規(guī)范性文件的效力有所增強(qiáng)，這也是領(lǐng)導(dǎo)決策法制化在形式上的一個(gè)重要進(jìn)步。

二、我國(guó)當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)決策法制形式上的不足

（一）缺乏內(nèi)部完備統(tǒng)一的法律規(guī)范體系

領(lǐng)導(dǎo)決策不能是決策者的“拍板”行為，而是一個(gè)包括發(fā)現(xiàn)問(wèn)題確定目標(biāo)、集思廣益擬定方案、分析評(píng)估選優(yōu)方案、嚴(yán)格執(zhí)行實(shí)施方案、反饋意見(jiàn)調(diào)整方案的全過(guò)程。據(jù)此，領(lǐng)導(dǎo)決策的法制化必須貫穿整個(gè)過(guò)程的各個(gè)階段和環(huán)節(jié)。一個(gè)現(xiàn)代化的決策法制形式首先應(yīng)具備一個(gè)內(nèi)部完備、和諧一致的法律規(guī)范體系。而我國(guó)當(dāng)前規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)決策全過(guò)程的相關(guān)法規(guī)和政策性文件，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到體系化的程度。一個(gè)明顯的例證是，直到目前我國(guó)還缺乏有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決策的全國(guó)適用的立法。分散見(jiàn)于各部門法、專門法中的相關(guān)規(guī)定，其適用范圍只限于相關(guān)部門或特定領(lǐng)域。雖然已建立了不少有關(guān)行政決策的法規(guī)制度，如民主集中制、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、社會(huì)聽(tīng)證制度、社會(huì)公示制度、專家咨詢制度、決策論證制度等，但沒(méi)有將領(lǐng)導(dǎo)決策的全部活動(dòng)納入法制軌道?，F(xiàn)有的制度也缺乏內(nèi)在的相互銜接性，因而整體配套性不強(qiáng)，難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用。值得注意的是，有的法規(guī)和政策在效力上還存在某種程度上的沖突，內(nèi)部還沒(méi)有達(dá)到和諧一致。關(guān)于行政決策程序的地方立法，法律位階低，適用領(lǐng)域僅限于其管轄的行政區(qū)劃內(nèi)而不能通行適用于全國(guó)。決策制度的形成缺乏一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的法制環(huán)境，難以為領(lǐng)導(dǎo)決策制度的構(gòu)建提供一個(gè)統(tǒng)一的常態(tài)化標(biāo)準(zhǔn)。

（二）公民參與制度流于形式

公共決策聽(tīng)證制度是許多國(guó)家普遍采取的一種公眾參與行政決策的制度。我國(guó)在法律或規(guī)范性文件中也規(guī)定了重大行政決策聽(tīng)證程序，初步形成了通過(guò)聽(tīng)證制度來(lái)實(shí)現(xiàn)公民參與決策的民主制。但是，各級(jí)地方立法中，聽(tīng)證會(huì)代表選擇機(jī)制仍存在不足：一是聽(tīng)證會(huì)代表幾乎都是由聽(tīng)證機(jī)構(gòu)的組織部門（即行政決策者自身）來(lái)確定。二是聽(tīng)證代表的遴選標(biāo)準(zhǔn)難以操作。另外，當(dāng)“決策事項(xiàng)的性質(zhì)、復(fù)雜程度及影響范圍”“聽(tīng)證報(bào)告確立的條件”“受理申請(qǐng)的先后順序”“持不同意見(jiàn)人員比例”，甚至“申請(qǐng)參加聽(tīng)證的人數(shù)較多時(shí)，決策事項(xiàng)承辦單位可以隨機(jī)確定參與人”等等，以這樣的標(biāo)準(zhǔn)遴選代表，在具體操作中難以把握，容易受決策者主觀因素的影響，會(huì)助長(zhǎng)決策者的隨意性，或難以保障代表性，或使未被組織化的弱勢(shì)利益群體的代表性不能得到保證。

我國(guó)現(xiàn)有行政決策制度中，聽(tīng)證報(bào)告的效力也沒(méi)有得到應(yīng)有的地位。有的立法例根本就未明確聽(tīng)證報(bào)告的法律效力；有的立法例規(guī)定，在重大行政決策中，聽(tīng)證報(bào)告“可以”作為決策的“主要依據(jù)”或是“參考依據(jù)”?？梢?jiàn)，現(xiàn)行立法只是將聽(tīng)證報(bào)告的法律地位定位在政府決策的輔助材料，很少作為必要的依據(jù)，更不會(huì)作為具有排他效力的最優(yōu)考慮。endprint

可見(jiàn)，聽(tīng)證代表的遴選制度和聽(tīng)證報(bào)告的效力問(wèn)題都造成領(lǐng)導(dǎo)決策過(guò)程中的聽(tīng)證制度很多時(shí)候流于形式而沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)公民參與決策的良性機(jī)制。

（三）決策法制的內(nèi)容仍“重實(shí)體、輕程序”

領(lǐng)導(dǎo)決策必須遵循法定的決策程序，否則屬于違法決策，應(yīng)追究法律責(zé)任。然而，在行政決策法制實(shí)踐中仍存在“重實(shí)體、輕程序”的通病。比如，全國(guó)地級(jí)市中近乎三分之二制定了專門的重大行政決策程序規(guī)定，其中大部分涉及公眾參與的相關(guān)條文。但這些地方立法偏重于對(duì)決策過(guò)程中公眾參與人的權(quán)利義務(wù)、公眾參與行政決策的基本原則等實(shí)體要求作出規(guī)定，而對(duì)行政決策程序各個(gè)環(huán)節(jié)缺乏必要的標(biāo)準(zhǔn)，這就極易造成行政決策中程序的隨機(jī)性與隨意性。或者，雖有步驟與程序，但其中最重要的步驟與程序，如調(diào)查程序、方案設(shè)計(jì)程序、可行性論證程序等，并沒(méi)有用法律規(guī)范的形式確定下來(lái)。這就導(dǎo)致在實(shí)踐中，決策者的自由度很大，他們往往憑借自己的經(jīng)驗(yàn)決策，而不是遵循規(guī)范化的決策過(guò)程進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范的決策。而且，即便對(duì)行政決策的程序已有立法，但在實(shí)踐操作中，具體環(huán)節(jié)的決策程序卻又難以遵循立法規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。這也反映出當(dāng)前行政決策操作程序上法制精神的闕如。

（四）規(guī)范的可操作性不強(qiáng)

法律規(guī)范應(yīng)該明確、具體、肯定、邏輯結(jié)構(gòu)完整，具有可操作性。然而，領(lǐng)導(dǎo)決策主體決策權(quán)力的特殊性使得“人大”在行政決策立法中會(huì)不可避免地有所保留，這就決定了我國(guó)當(dāng)前規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)決策的法律法規(guī)和規(guī)范性文件比其他行政行為方面的法律規(guī)范少，并且普遍存在抽象模糊的現(xiàn)象。造成很多決策在作出時(shí)無(wú)法可依，或者具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)決策的解讀不同導(dǎo)致行政處理方式迥異，甚至有的還錯(cuò)誤地理解法律規(guī)定而導(dǎo)致違法決策。

（五）決策監(jiān)督機(jī)制的無(wú)力

決策法制要落實(shí)到位就必須依靠有效的行政決策監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)當(dāng)前決策監(jiān)督機(jī)制比較軟弱。監(jiān)督主體多、雜、不明確，且素質(zhì)參差不齊。行政決策的監(jiān)督主體多，可以是司法機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)、人民群眾、新聞媒體。在實(shí)踐中，因各監(jiān)督主體缺乏溝通、不能夠相互協(xié)調(diào)、制約，所以不能有效地合力監(jiān)督行政決策。甚至在一些疑難或敏感案件中，各監(jiān)督機(jī)關(guān)相互推諉，導(dǎo)致無(wú)人監(jiān)督的情況時(shí)有發(fā)生。尤其是一些行政決策監(jiān)督主體的思想認(rèn)識(shí)落后，不能與時(shí)俱進(jìn)，用狹隘的眼光，憑個(gè)人的主觀情緒、善惡判斷進(jìn)行監(jiān)督；或者充當(dāng)“老好人”，監(jiān)督工作不到位。社會(huì)輿論、公眾及社會(huì)組織團(tuán)體的監(jiān)督缺乏力度，缺乏有效性。甚至有時(shí)候因政府信息的透明度不夠，社會(huì)監(jiān)督主體因信息不對(duì)稱而在監(jiān)督中因種種誤導(dǎo)而產(chǎn)生誤解，甚至引起各種恐慌，導(dǎo)致不良的社會(huì)影響出現(xiàn)。

三、以法制形式的完善推動(dòng)法制精神的提升

我國(guó)當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)決策中法制精神跟不上法制形式的進(jìn)步，根源還是在于法制形式上的不足：實(shí)體法規(guī)定抽象不明確，主體的確定泛化無(wú)益、程序規(guī)則不完備、追責(zé)制度缺位無(wú)約束。這些法制形式上的不足導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)決策法制精神無(wú)以貫穿決策過(guò)程，更妄論法制精神根植于心。因此，提升法制精神，除了加強(qiáng)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的法制意識(shí)之外，首要的還是進(jìn)一步完善規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)決策行為的規(guī)則體系，尤其是程序上的規(guī)范和追責(zé)制度的建立健全，通過(guò)增強(qiáng)制度的可操作性和約束力，讓法制由他律規(guī)則逐步走向自律精神。

（一）多元行政決策主體法定化

2010年通過(guò)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的若干意見(jiàn)》中提出“建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制”，希望通過(guò)多元主體參與行政決策，推動(dòng)行政決策的民主性和可接受性。

當(dāng)前，我國(guó)在立法聽(tīng)證、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生安全、基層治理中均引入了公眾參與機(jī)制。但是，大多采用的只是應(yīng)然敘述，很少用法律確定公眾參與作為領(lǐng)導(dǎo)決策程序中必不可少的內(nèi)容。在公眾參與行政決策的主體資格法定化上，參與人遴選機(jī)制規(guī)定不明，形式上參與決策的公眾并不能體現(xiàn)真正的民主性。再說(shuō)民主性的要求是為了矯正精英決策不能真正體現(xiàn)民眾利益的弊端，但是缺乏法定的科學(xué)的參與人遴選機(jī)制，民主性也會(huì)大打折扣，如何為民眾利益作出正確選擇，也可能是存疑的。正如英國(guó)公投決定是否脫歐，很多人投票時(shí)甚至不知?dú)W盟對(duì)英國(guó)的影響、脫歐有什么利弊。這樣的公眾參與對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策無(wú)助反有害。

專家學(xué)者對(duì)行政決策進(jìn)行評(píng)估論證，是公眾有序參與行政決策的重要組成部分，專家學(xué)者基于各自研究領(lǐng)域的權(quán)威性，對(duì)于行政決策會(huì)進(jìn)行本研究領(lǐng)域的專業(yè)分析和評(píng)估，能夠彌補(bǔ)行政決策人員專業(yè)上的局限性，保障行政決策的合理性和科學(xué)性。例如德國(guó)獨(dú)具特色的聽(tīng)證制度，主要是通過(guò)聯(lián)邦議會(huì)的各專業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行聽(tīng)證，一般由7個(gè)專業(yè)協(xié)會(huì)參加，需包含社會(huì)各界的利益相關(guān)者，這樣能更好地代表公眾發(fā)表專業(yè)性的意見(jiàn)。

（二）增強(qiáng)決策參與程序的有效性

不諱言，我國(guó)目前行政決策中的聽(tīng)證程序的規(guī)定不是很完善，有些應(yīng)有的程序甚至缺位。因而在這些方面，我們可以適當(dāng)借鑒國(guó)外的聽(tīng)證制度。

首先，要使公眾能更好地參與民主決策，應(yīng)將政府信息公開(kāi)。信息的把握是公眾了解決策事項(xiàng)的基礎(chǔ)，也是公眾科學(xué)合理參與決策的前提。約翰·克萊頓·托馬斯（John Clayton Thomas）認(rèn)為，公民參與在行政決策中應(yīng)當(dāng)定位為以獲取信息為目標(biāo)的和增進(jìn)政策接受性為目標(biāo)的公眾參與[4] 51-58。日本的政府信息公開(kāi)遵循“三無(wú)限原則”，即政府信息公開(kāi)的申請(qǐng)人可以是任何人，政府信息公開(kāi)的范圍原則上是所有政府文件，政府信息公開(kāi)的方式可以是任何方式。尤其是，該法規(guī)定為了公眾利益，政府可以向申請(qǐng)人公開(kāi)某些不適宜公開(kāi)但有必要公開(kāi)的信息[5]。在公眾充分了解相關(guān)決策事項(xiàng)的信息后，就要通過(guò)完善的聽(tīng)證程序來(lái)為公眾參與決策提供平臺(tái)。

其次，應(yīng)設(shè)立聽(tīng)證主持人制度。當(dāng)前我國(guó)對(duì)聽(tīng)證主持人規(guī)范比較健全的立法例當(dāng)屬《汕頭市行政程序規(guī)定》第七章第138條，對(duì)聽(tīng)證主持人的基本條件、任職資格、聽(tīng)證主持人的回避與行政聽(tīng)證主持人的職權(quán)等進(jìn)行了規(guī)定。但是，我國(guó)大部分地方立法并未對(duì)聽(tīng)證主持人制度進(jìn)行明確有效的法律規(guī)定。實(shí)踐中，聽(tīng)證主持人基本上是由行政決策機(jī)關(guān)內(nèi)部人員擔(dān)任的，缺乏中立性。這無(wú)疑難以保證聽(tīng)證程序的正當(dāng)性及公正性。endprint

再次，應(yīng)完善重大決策專家論證制度。目前，各級(jí)政府在決策中都比較注重專家論證制度，但專家參與決策缺乏法定的參與程序和參與渠道，也缺乏獨(dú)立性。在一些決策過(guò)程中專家處于附屬地位，受領(lǐng)導(dǎo)意志支配。對(duì)于這一點(diǎn)，可以參考美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家智庫(kù)、咨詢公司的經(jīng)驗(yàn)，多發(fā)展政府體制外的智囊團(tuán)，增強(qiáng)其獨(dú)立性。

最后，要明確規(guī)定聽(tīng)證報(bào)告在領(lǐng)導(dǎo)決策中的效力。在美國(guó)，聽(tīng)證記錄將成為行政決策的唯一根據(jù)。我國(guó)也應(yīng)確立聽(tīng)證報(bào)告的重要地位，避免聽(tīng)而不納的現(xiàn)象，不再讓聽(tīng)證報(bào)告成為可有可無(wú)的東西。

（三）確保決策內(nèi)容的合法性

領(lǐng)導(dǎo)決策法制精神的一個(gè)重要方面是決策內(nèi)容應(yīng)具有合法性。領(lǐng)導(dǎo)決策的內(nèi)容主要包括決策目標(biāo)和決策方案。決策目標(biāo)是整個(gè)決策的出發(fā)點(diǎn)，目標(biāo)合法是決策合法的基礎(chǔ)。決策方案是實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的手段，是領(lǐng)導(dǎo)決策中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。內(nèi)容合法不僅要求不與法律、法規(guī)的具體條文相抵觸，而且要求不違背法律、法規(guī)的精神和立法意圖。當(dāng)前，決策實(shí)踐中缺乏法制精神的一種比較常見(jiàn)的現(xiàn)象是有的領(lǐng)導(dǎo)者忽視決策內(nèi)容的合法性，認(rèn)為只要是為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不論什么事情，不論采取什么手段，只要為公就是好的。

嚴(yán)格的司法審查制度是美國(guó)保障和促進(jìn)行政決策法治化的根本性舉措之一。美國(guó)聯(lián)邦政府環(huán)境保護(hù)署重大決策“十步法”中的第十步就是司法審查?？珙I(lǐng)域問(wèn)題法律顧問(wèn)處總顧問(wèn)凱若爾·安·西西里亞諾（Carol Ann Siciliano）說(shuō)：“法院可能認(rèn)為我們的決策失誤，如對(duì)健康、動(dòng)物安全的分析不合理，另外也可能認(rèn)為我們決策超越職權(quán)，或者違反程序，如有人的意見(jiàn)非常好但我們沒(méi)有說(shuō)明為何沒(méi)有采納，這可能導(dǎo)致決策被推翻。”[6]

2010年我國(guó)頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》明確了“要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”。行政決策合法性審查是一種事前合法性審查。行政決策在正式出臺(tái)前，需要提交政府法制機(jī)構(gòu)審查，這是一個(gè)必經(jīng)程序。行政決策沒(méi)有經(jīng)過(guò)合法性審查，就提交政府集體決議，是違反決策出臺(tái)的程序規(guī)定的。

（四）嚴(yán)格法定決策程序的執(zhí)行

為了防止決策的失誤，現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)決策具體的八大程序各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該對(duì)科學(xué)化、民主化的措施以法律的形式確定下來(lái)，以便決策者在決策過(guò)程中能夠有法可依。并且，這些關(guān)于法定程序的規(guī)定，要避免過(guò)去那種不完全、不具體的做法，讓決策者減少誤解、減少盲目、杜絕不依法決策的借口。

（五）健全決策監(jiān)督機(jī)制

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策進(jìn)行有效監(jiān)督，也是提高領(lǐng)導(dǎo)決策合法性、科學(xué)性、正確性的一個(gè)重要的約束和保障制度。行政決策監(jiān)督機(jī)制可以有多種形式。在這方面，國(guó)外有很多經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。西方國(guó)家普遍采用危險(xiǎn)審查制度對(duì)行政決策行為進(jìn)行監(jiān)督，推進(jìn)和保障行政決策法治化。瑞典的行政決策監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)值得各國(guó)學(xué)習(xí)借鑒。如議會(huì)的監(jiān)察專員制度和審計(jì)專員制度將立法機(jī)關(guān)對(duì)行政決策的監(jiān)督落到實(shí)處，大法官（行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的最高監(jiān)察官）、行政監(jiān)察院的全面監(jiān)督，與警察總局監(jiān)察局、國(guó)家警察委員和醫(yī)療紀(jì)律檢查委員的局部專門監(jiān)督相配合的政府內(nèi)部行政決策監(jiān)督體制，以及司法審判監(jiān)督等，都是監(jiān)督行政決策的重要措施。英國(guó)實(shí)行議會(huì)問(wèn)責(zé)制，議會(huì)可以通過(guò)質(zhì)詢、不信任投票和調(diào)查等形式制約行政決策權(quán)；在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行內(nèi)部問(wèn)責(zé)和公務(wù)員問(wèn)責(zé)制；最有特色的是英國(guó)的行政決策人員還要遵守不成文的“榮譽(yù)法典”，維護(hù)公職人員的良好形象。綜觀我國(guó)當(dāng)前對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策的監(jiān)督制度現(xiàn)狀，應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面加以完善。

1.完善行政決策的監(jiān)督法律規(guī)范

將分散在各個(gè)程序法中的關(guān)于監(jiān)督的法規(guī)統(tǒng)一，完善《監(jiān)督法》及《行政監(jiān)督程序法》。同時(shí)還要保障公眾的知情權(quán)，進(jìn)一步完善《政務(wù)公開(kāi)法》《新聞法》等法律法規(guī)，以成文法的形式賦予公眾對(duì)決策的監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步加強(qiáng)決策過(guò)程中外部監(jiān)督的規(guī)范性。

2.優(yōu)化行政決策監(jiān)督主體

監(jiān)督主體的素質(zhì)對(duì)監(jiān)督機(jī)制的實(shí)效至關(guān)重要。我們要從政治思想、道德作風(fēng)、業(yè)務(wù)技術(shù)和文化知識(shí)各方面提高監(jiān)督主體的素質(zhì)。要保證行政決策監(jiān)督主體的獨(dú)立性，不能既決策又監(jiān)督。還要拓寬監(jiān)督主體的范圍，做到內(nèi)外監(jiān)督結(jié)合，完善監(jiān)督的有效途徑。

3.改善決策監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制

改善領(lǐng)導(dǎo)決策的監(jiān)督機(jī)制，首先，要做好信息整合工作。目前，有關(guān)行政決策的監(jiān)督機(jī)制分散在各個(gè)程序法中。我國(guó)的行政決策系統(tǒng)中，還沒(méi)有搭建起網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，更沒(méi)有統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)制的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使得信息屏蔽或不全面，嚴(yán)重阻礙了科學(xué)、民主決策的發(fā)展。如果我國(guó)在電子政務(wù)系統(tǒng)中加強(qiáng)行政監(jiān)督信息平臺(tái)的建設(shè)，可為監(jiān)督主體獲取公共信息提供便利，對(duì)監(jiān)督主體及時(shí)、有效地對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策進(jìn)行監(jiān)督是有積極作用的。其次，要通過(guò)立法的方式明確決策主體監(jiān)督權(quán)限的劃分，有效防止越權(quán)監(jiān)督。再次，完善對(duì)行政決策程序的制約，對(duì)行政決策的每一個(gè)程序都作出明文的規(guī)定，用以限制權(quán)力的濫用，讓依法監(jiān)督可及于領(lǐng)導(dǎo)決策的各個(gè)環(huán)節(jié)。復(fù)次，改善我國(guó)行政決策的監(jiān)督方式，積極引入決策的事前監(jiān)督預(yù)防、事中監(jiān)督控制、事后監(jiān)督補(bǔ)救的機(jī)制，尤其要加強(qiáng)對(duì)行政決策方案的審查力度，在決策作出前評(píng)估行政決策的后果，并及時(shí)改進(jìn)，防止決策的失誤。最后，要重視對(duì)決策效能的監(jiān)督。鼓勵(lì)監(jiān)督主體積極主動(dòng)地，公正、客觀、科學(xué)地對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策行為進(jìn)行監(jiān)督，加大對(duì)決策跟蹤監(jiān)督的力度，增強(qiáng)監(jiān)督工作的實(shí)效性。

4.建立決策監(jiān)督考核機(jī)制

要建立高效的決策監(jiān)督考核機(jī)制，首先，要建立領(lǐng)導(dǎo)與群眾考核相結(jié)合、不定期考核與年度考核相結(jié)合、對(duì)國(guó)家工作人員任前、任中考核與專項(xiàng)考核相結(jié)合的考核機(jī)制。其次，對(duì)決策監(jiān)督的考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)合理地運(yùn)用，完善公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制和懲罰制度。這樣可以增強(qiáng)公務(wù)員的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，對(duì)作出決策的行政主體有著強(qiáng)有力的約束力。

（六）建立錯(cuò)誤決策追責(zé)制度

決策程序缺乏或有缺陷、決策者承擔(dān)責(zé)任的理念淡薄、違法決策、不合理決策等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。決策失誤容易導(dǎo)致對(duì)相對(duì)人利益和公共利益的損害，構(gòu)建責(zé)任政府需要追究行政決策的法律責(zé)任，這也是減少?zèng)Q策性浪費(fèi)的需要。為有效遏制決策失誤頻發(fā)的現(xiàn)象，必須建立有效的領(lǐng)導(dǎo)決策失誤法律責(zé)任追究的路徑，將領(lǐng)導(dǎo)決策失誤納入行政復(fù)議和行政訴訟調(diào)整范圍，并建立相應(yīng)的追究程序來(lái)保證責(zé)任追究的實(shí)現(xiàn)[7]。endprint

美國(guó)嚴(yán)格的司法審查制度除了對(duì)政府決策的合法性進(jìn)行事前審查，也在事后進(jìn)行監(jiān)督，從而對(duì)政府行政決策權(quán)力進(jìn)行有效約束，有力地保障美國(guó)政府依法決策。美國(guó)公民還可以通過(guò)質(zhì)詢、罷免、或不信任投票等形式制衡行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員，迫使政府為其錯(cuò)誤決策承擔(dān)責(zé)任。

長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)對(duì)行政決策的責(zé)任追究更多的限于政治責(zé)任而非法律責(zé)任。另外一個(gè)很大的弊端是集體決策體制在決策結(jié)構(gòu)上的縱向和橫向權(quán)力劃分不清，影響了決策責(zé)任認(rèn)定的明確性。集體決策雖然改變了過(guò)去決策權(quán)力過(guò)于集中的現(xiàn)象，提高了決策的民主性和科學(xué)性，但是集體決策中權(quán)力劃分不清的決策結(jié)構(gòu)從根本上影響著決策權(quán)力的運(yùn)行，尤其是影響事后決策責(zé)任的認(rèn)定。決策結(jié)構(gòu)不合理、決策程序不完善或功能發(fā)揮不正常等問(wèn)題使得決策主體的責(zé)任難以厘清，從而給決策責(zé)任的認(rèn)定造成了一定的困難。而救濟(jì)機(jī)制不完善，又使行政相對(duì)人利益無(wú)法得到保障。

只有建立責(zé)權(quán)清晰的決策問(wèn)責(zé)制度，才能根除“三拍干部”，減少隨意決策、不當(dāng)決策以及濫用決策權(quán)的短期行為。決策追責(zé)制度建設(shè)中，明晰行政決策責(zé)任主體尤其關(guān)鍵，特別是要厘清集體決策責(zé)任和個(gè)人決策責(zé)任的界限。在很多情況下，形式上的集體決策實(shí)質(zhì)上是“一言堂”。要區(qū)分形式上的集體決策和實(shí)質(zhì)上的集體決策的情形，對(duì)于依據(jù)法定的要求和程序，由行政機(jī)關(guān)的集體決策而定的情形，參與集體決策的所有人均需承擔(dān)連帶責(zé)任。但通過(guò)會(huì)議記錄等材料能夠充分證明，其對(duì)錯(cuò)誤決策持反對(duì)意見(jiàn)的，可以免責(zé)。而對(duì)于形式上的集體決策，根據(jù)“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，應(yīng)當(dāng)由實(shí)質(zhì)行使決策權(quán)的行政領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)責(zé)任。

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http：//blog.sina.com.cn/s/blog_728f

a35301018gp1.html.2013-04-17.

[7]周 實(shí)，馬 野.行政決策法律責(zé)任追究機(jī)制研究[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（1）.

[責(zé)任編輯：肖偲偲]endprint