王文艷++余茂輝

摘 要 ：慈善概念在我國的持續(xù)升溫與貧困地區(qū)迫切的發(fā)展需要以及政府關(guān)于構(gòu)建政府、市場和社會大扶貧格局的政策，將民間組織（NGO）參與扶貧推到了前所未有的戰(zhàn)略高度，文章以此為出發(fā)點(diǎn)，探討目前我國參與扶貧開發(fā)的民間組織優(yōu)勢、發(fā)展困境和擺脫困境的建議等內(nèi)容，以期為推動民間組織在我國扶貧開發(fā)工作中發(fā)揮作用做努力。

關(guān)鍵詞：民間組織（NGO）；扶貧開發(fā)；大扶貧格局

中圖分類號：S-0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20161032059

NGO參與扶貧開發(fā)同時具備組織性和靈活性，可以有效彌補(bǔ)單一的政府扶貧結(jié)構(gòu)的不足。尤其在國家做出市場在資源配置中起決定性作用的戰(zhàn)略決策之后，社會和市場獲得了更多的政策支持，擁有了更大的發(fā)展空間。大扶貧格局思想的產(chǎn)生也為NGO參與扶貧開發(fā)創(chuàng)造了有利條件，但由于我國在此方面的研究不多且實(shí)際操作經(jīng)驗不夠?qū)е翹GO扶貧存在著諸多問題。

1 NGO參與扶貧的必要性

1.1 政府扶貧的局限性

1.1.1 反應(yīng)遲緩

政府機(jī)構(gòu)龐大，橫向上需要兼顧的方面眾多，縱向上傳達(dá)政策和意見的層級設(shè)置繁瑣，難以拜托官僚主義風(fēng)氣的拖累，導(dǎo)致政府對新的社會需求和發(fā)展機(jī)會反應(yīng)遲鈍。另外，政府不止服務(wù)于貧困群體，而是服務(wù)于整個社會，需要考慮的更多是整個社會大局的發(fā)展，難免會分散精力，無法及時回應(yīng)貧困地區(qū)的需求。

1.1.2 貪腐現(xiàn)象

2016年8月，中央紀(jì)委曝光扶貧領(lǐng)域腐敗問題的九大經(jīng)典案例，騙取、侵占、挪用項目資金現(xiàn)象屢屢發(fā)生，違規(guī)收取使用扶貧款項、截留精準(zhǔn)扶貧貸款、優(yōu)親厚友、扶貧辦監(jiān)管失職等問題嚴(yán)重。在習(xí)近平總書記的高調(diào)反腐政策下，仍然有如此范圍廣、數(shù)量多的貧困地區(qū)官員不惜鋌而走險侵吞貧困人口的扶貧款項，不僅嚴(yán)重影響了財政扶貧資金到達(dá)貧困人口手中的幾率，更是說明了政府在參與扶貧時無法避免的貪腐現(xiàn)象是拉低整個國家扶貧效率的重要因素。

1.2 NGO參與扶貧的優(yōu)勢

1.2.1 瞄準(zhǔn)度高

目前，我國NGO扶貧已經(jīng)涵蓋教育扶貧、救災(zāi)扶貧、扶殘扶貧、醫(yī)療扶貧等多個領(lǐng)域，NGO參與扶貧所確立的項目通常是依據(jù)自身的理念針對不同地區(qū)、不同人群、不同貧困層的不同問題而開展的，瞄準(zhǔn)特定的貧困地區(qū)或者特定的貧困人群，例如：“中國青少年發(fā)展基金會”專門針對貧困地區(qū)的學(xué)生教育工作開展“希望工程”；“友成企業(yè)家扶貧基金會”則主要指向災(zāi)區(qū)扶貧工作；“云南生育健康研究會”針對貧困婦女開展參與性發(fā)展與健康項目等。另外，NGO的人員配備較為專業(yè)，例如，參與教育扶貧的NGO的高層必然配備有從事教育行業(yè)的專業(yè)人才。由此可以看出，NGO扶貧的精準(zhǔn)度和質(zhì)量較高，與政府將扶貧資源精準(zhǔn)到貧困村貧困戶上不同，NGO將扶貧資源精準(zhǔn)到某一個扶貧領(lǐng)域或者貧困地區(qū)。

1.2.2 社會性強(qiáng)

NGO與政府最大的不同點(diǎn)在于它由社會各界力量所組成，相比于政府給在人民心中的高高在上的形象而言更容易被人民接受，農(nóng)民也更傾向于與非政府組織人員交流真實(shí)的想法和需求。NGO的民間性、草根性質(zhì)和參與式扶貧方法使其具有聯(lián)系貧困地區(qū)基層社會、貼近民眾的優(yōu)勢。這種優(yōu)勢使NGO能深入農(nóng)村基層開展活動，與貧困人口共同生活或者工作，與農(nóng)民直接接觸并在接觸過程中建立良好的關(guān)系和深厚的感情，了解貧困群體真正需求，幫助并啟發(fā)農(nóng)戶尋找自主發(fā)展、自助脫貧的方式方法，形成長期可持續(xù)的脫貧模式。

從上述2個方面來看，NGO可以有效彌補(bǔ)政府在扶貧開發(fā)領(lǐng)域效率不高的缺陷，并能夠?qū)φ姆鲐毠ぷ魑幕?、理念和風(fēng)格有所影響，形成一個示范效應(yīng)，打破政府包攬公共服務(wù)而導(dǎo)致的質(zhì)量不高窘境，敦促地方政府建章立制，改善貧困地區(qū)整體脫貧環(huán)境，提升扶貧整體效果。

2 NGO參與扶貧的困境

2.1 法律體系不完善

由于中國NGO處于初級發(fā)展階段，社會公信度還比較低，到目前為止，中國還沒有關(guān)于NGO的完整法律，相關(guān)法規(guī)也較少，這使得NGO的法律地位、職能作用不明確，無法得到法律上的嚴(yán)格監(jiān)管；也無法快速得到社會力量的認(rèn)可，也較難享受到政府的政策和稅收優(yōu)惠。

2.2 社會認(rèn)知度低

雖然今年來在國家的大力支持和推動下，NGO相較以前有了很大的發(fā)展。但是從文化層面上看，其在我國的社會認(rèn)知度仍然較低。政府大多逐漸認(rèn)識到并且比較重視NGO的作用，但基層老百姓尤其是貧困人民對NGO和NGO扶貧了解的少之又少，甚至對NGO存在著不信任心理。在這樣的情況下，社會扶貧資源向NGO流動的頻率持續(xù)低迷，NGO獨(dú)立開展或者與政府合作開展扶貧項目機(jī)會減少，既不利于NGO的長足發(fā)展，也使貧困地區(qū)脫離貧困失去了一個有力的幫扶主體和路徑。

2.3 行政化傾向

自下而上的草根NGO成立需要政府的層層審核，程序繁瑣且成本高昂，后續(xù)發(fā)展困難；自上而下的NGO通常由官方要員或者具備資深官方背景的人員組成高層，開展的活動也脫離不了官方系統(tǒng)的工作范圍和管控，甚至一些NGO直接設(shè)立在政府或者官方機(jī)構(gòu)的內(nèi)部。上述2種對政府的依賴導(dǎo)致了NGO在發(fā)展過程中的行政化傾向，直接從源頭上削弱了NGO成立的初衷，降低了NGO后續(xù)參與扶貧所產(chǎn)生的影響和效果。但是由于NGO本身性質(zhì)的設(shè)定又是與政府完全不同的組織結(jié)構(gòu)，因此雙重管理、理念沖突等問題突出，政社不分現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，這種工作行政化、程序化的現(xiàn)象嚴(yán)重時甚至?xí)惢疦GO，使得NGO喪失其獨(dú)立能力，逐漸成為政府的負(fù)擔(dān)。

2.4 營利與非營利的沖突

NGO最初成立的設(shè)定是非營利組織，從事NGO扶貧工作的志愿者具有高度的奉獻(xiàn)精神和強(qiáng)烈的社會責(zé)任感，這從功利性和非功利性的角度可以說是NGO扶貧的優(yōu)勢，即真心實(shí)意投入到扶貧工作中，避免了利益的爭奪。但是可持續(xù)發(fā)揮效用的扶貧大多需要產(chǎn)業(yè)支撐，近年來政府和NGO扶貧都逐漸重視貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而任何產(chǎn)業(yè)的發(fā)展均會創(chuàng)造利益，當(dāng)出現(xiàn)營利性結(jié)果與NGO最初的非營利性設(shè)定相悖的情況下，容易動搖組織文化和理念，模糊營利和扶貧的目標(biāo)。

3 NGO參與扶貧的路徑探析

3.1 NGO的自我建設(shè)

加強(qiáng)NGO內(nèi)部的組織能力建設(shè)，這包括組織理念的建構(gòu)、組織成員的能力建設(shè)、組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)性改造等。NGO的組織理念建構(gòu)。在扶貧事業(yè)中培養(yǎng)工作人員“權(quán)利平等”“改變貧困人民的思想”的理念，使貧困人民不只處于被扶的被動狀態(tài)，打破長期固化的貧困思想，加強(qiáng)其權(quán)利意識，從而積極參與到自身的脫貧中來，并保證工作人員在開展扶貧過程中放下幫扶主體的架子，避免脫離群眾的扶貧現(xiàn)象發(fā)生；組織成員的能力建設(shè)。社會環(huán)境、扶貧環(huán)境日新月異，NGO組成人員的文化程度、專業(yè)素養(yǎng)和道德層次都將直接影響到扶貧開發(fā)事業(yè)的各個環(huán)節(jié)和最終成果，因此，對組織成員進(jìn)行能力建設(shè)至關(guān)重要。具體可以通過為組織成員提供更多的外出學(xué)習(xí)機(jī)會、外聘與扶貧開展有關(guān)的專家對工作人員進(jìn)行綜合培訓(xùn)、直接引進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人才并打造一支高質(zhì)量的隊伍來實(shí)現(xiàn)員工在社會責(zé)任感、職業(yè)道德和素養(yǎng)、業(yè)務(wù)技能和創(chuàng)新方面的進(jìn)步，從而保證員工思想和行動的與時俱進(jìn)和NGO扶貧的高效運(yùn)行；組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置。盡量使組織結(jié)構(gòu)扁平化，降低中間環(huán)節(jié)不必要的成本浪費(fèi)；決策系統(tǒng)與執(zhí)行系統(tǒng)明確分工但聯(lián)系緊密，避免出現(xiàn)決策與實(shí)際執(zhí)行出現(xiàn)偏差的結(jié)果；專業(yè)人士和志愿者共同構(gòu)成工作人員群體，組織各項程序設(shè)置規(guī)范等。

加大NGO的外部形象建設(shè)力度，NGO必須通過多渠道的宣傳形式增加自身的知名度，通過樹立良好的公共形象擴(kuò)大組織的影響力。在社會中擁有良好的公共基礎(chǔ)才能夠在開展扶貧的各階段更加順利，例如在初級融資階段能夠更多地吸納社會資金和社會各界人士的捐助；在項目實(shí)施階段更容易贏得老百姓的認(rèn)可和接受，從而增加貧困人口的參與度，提高脫貧質(zhì)量。宣傳的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在組織理念和道德建設(shè)上，使全社會樹立一種團(tuán)結(jié)互助、積極進(jìn)取的觀念，逐漸形成良好的互助氛圍，奠定NGO參與扶貧事業(yè)等公益事業(yè)的社會基礎(chǔ)。

3.2 與政府合作

從扶貧成本和資源利用率上說，NGO參與扶貧必須在獲得政府的認(rèn)可和支持的前提條件下才可以進(jìn)行，因此NGO完全脫離政府開展扶貧事業(yè)必然要增加很多不必要的成本，由此一來，政府與NGO建立戰(zhàn)略合伙伙伴關(guān)系將有助于將本就稀缺的扶貧資源整合起來，降低NGO的行政成本，另外志愿者參加的模式也大大降低了官僚體系的人力資本，可提高扶貧資源利用率。從扶貧行動上說，政府的公信力與NGO的靈活性、創(chuàng)新性相得益彰，可以互相借助對方的優(yōu)勢來更好地完成本部門的工作，并且有利于扶貧經(jīng)驗與知識在社會和政府之間傳播和擴(kuò)散。但兩者合作并不是單純地將NGO嵌入到政府或者政府項目中，而是兩者作為平等的組織個體為貧困地區(qū)的發(fā)展共同商討項目、統(tǒng)籌資金、開展扶貧工作等。

從長遠(yuǎn)看，NGO將在政府主導(dǎo)下逐漸發(fā)展壯大，NGO的自主性和能力將逐漸增強(qiáng)，確定好政府和NGO在扶貧治理領(lǐng)域的參與邊界是創(chuàng)新政府和NGO的合作模式的關(guān)鍵。國際上常見的模式主要包括：平行合作模式、咨詢模式、監(jiān)督模式、交流模式等，從所有者和經(jīng)營者的角度來劃分則分為官辦民營、民辦官助、民辦官營和NGO示范政府推廣模式等。

借鑒國際經(jīng)驗與結(jié)合中國國情兼顧的情況下，從形式上我們要注重形成法制化、正式化的合作模式，通過雙方簽訂協(xié)議的方式來明確雙方職責(zé)范圍，規(guī)定雙方的行為，建立一種保持良好溝通的長效合作機(jī)制。從政府和NGO的職責(zé)分配上創(chuàng)新政府向NGO購買公共服務(wù)的機(jī)制，首先政府確定扶貧項目并進(jìn)行詳細(xì)的考察和評估，向社會各類NGO公開發(fā)出招標(biāo)公告，各NGO組織拿出具體方案投標(biāo)，政府在公平環(huán)境下選出最為適合項目開展的NGO組織并向項目投入政策規(guī)定的資金和其他資源來支持NGO進(jìn)行扶貧事業(yè)，雙方對扶貧項目共同負(fù)責(zé)，但是負(fù)責(zé)的具體內(nèi)容協(xié)議中明晰，這樣不僅可以使NGO在政府權(quán)力和資源的幫助下更高質(zhì)量地扶貧，也保證了政府完成扶貧目標(biāo)、治理社會穩(wěn)定的高效。

3.3 完善法制

將NGO和NGO扶貧納入到法律體系內(nèi)，完善相關(guān)方面的法律法規(guī)，明確規(guī)定NGO的法律地位、準(zhǔn)入門檻、職能作用和組織形式等，對NGO參與扶貧的各個方面進(jìn)行全方位的法律規(guī)定，營造一個良好寬松的法制環(huán)境，為NGO扶貧保駕護(hù)航。

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