謝煒聰姚仰生

（1.廣東開放大學，廣東廣州510720；2.南華工商學院，廣東廣州510507）

地方政府處置勞資群體性事件的策略分析

謝煒聰1姚仰生2

（1.廣東開放大學，廣東廣州510720；2.南華工商學院，廣東廣州510507）

現(xiàn)階段勞資糾紛引發(fā)的群體性事件高發(fā)頻發(fā)，地方政府面臨著維穩(wěn)還是維權(quán)的兩難處境。有些地方政府在處置勞資群體性事件中，表現(xiàn)出對勞動者維權(quán)持較消極態(tài)度，與企業(yè)形成“利益共謀體”。這種政企關(guān)系對勞動者維權(quán)造成了一定的影響。有效預防和解決的策略在于處理好維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系，構(gòu)建“政府-企業(yè)-勞動者”三方的“權(quán)利-義務-責任”均衡的利益共同體。

維穩(wěn)；維權(quán)；勞資群體性事件；地方政府；處置策略

我國經(jīng)濟正處于增長速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的特定階段，經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)。外有全球經(jīng)濟下行沖擊，內(nèi)遇產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，人工成本增加，經(jīng)營融資困難，實體經(jīng)濟尤其是勞動密集型產(chǎn)業(yè)面臨巨大的生存壓力。沿海地區(qū)出現(xiàn)企業(yè)拖欠工資、未依法足額參保、經(jīng)營者卷款逃匿、關(guān)停倒閉等情況，引發(fā)了大量的勞資群體性事件。

2014年，廣東省共發(fā)生30人以上勞資糾紛引發(fā)的群體性事件889宗。[1]2015年1-9月，全省共有工資支付類舉報投訴案1.33萬宗，因欠薪問題引發(fā)的30人以上群體性事件398宗，占30人以上群體性事件總數(shù)七成多。[2]勞資群體性事件高發(fā)頻發(fā)，引起政府、社會和輿論的高度關(guān)注。中共十八屆五中全會認為，“我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，也面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰(zhàn)”。

目前國內(nèi)外學界關(guān)于勞資群體性事件的研究和相關(guān)成果不多。國外學界側(cè)重研究罷工問題和勞資沖突，從經(jīng)濟學、社會學和管理學的視角深入，較少研究群體性

事件。國內(nèi)學界對勞資糾紛多從發(fā)生原因、演變機制、立法體制、社會心理和工會作用等方面進行研究，對勞資群體性事件的研究則集中從性質(zhì)、特征和產(chǎn)生根源入手，通過加強工會維權(quán)職能建設(shè)提出對策。還有學者從政府管理的角度，提出政府應轉(zhuǎn)換治理模式，構(gòu)建新的勞資沖突消解機制。毫無疑問，現(xiàn)行體制下，地方政府在勞資群體性事件處置中處于主導地位，處置事件的邏輯和策略選擇，對矛盾和問題的解決至關(guān)重要。本文擬結(jié)合相關(guān)案例分析地方政府處置群體性事件的現(xiàn)行邏輯，探討現(xiàn)行邏輯背后的深層次原因，最后分析探討新的策略。

一、地方政府處置勞資群體性事件的現(xiàn)行邏輯分析

（一）某些地方政府對勞動者維權(quán)持較消極態(tài)度

近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，舊有的官民政商、勞資關(guān)系受到巨大沖擊，面臨艱難的調(diào)適

和重組。不少地方政府高度重視招商引資活動，采取種種措施，通過調(diào)整部門職能、簡化審批流程、推出優(yōu)惠政策等，推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。在有些區(qū)位優(yōu)勢不明顯、經(jīng)濟總量小、政府財力弱的地區(qū)，除了依靠優(yōu)惠的土地和稅收“政策洼地”吸引投資，政府為留住現(xiàn)有的規(guī)模企業(yè)，往往默許企業(yè)對勞動者的侵權(quán)事實。

東莞裕元鞋廠事件中，因為當?shù)卣姓疹櫺再|(zhì)的規(guī)定，裕元資方認為欠繳、少繳和不繳養(yǎng)老保險和住房公積金，以減低企業(yè)負擔的違法行為是得到政府認可和支持的[3]。筆者曾在各種群體性事件發(fā)生后的處理會議現(xiàn)場觀察。有跡象表明，在省市鎮(zhèn)等各方洽談后續(xù)解決方案時，政府有關(guān)官員對工人的態(tài)度似乎在一定程度上跟其政府層次有一定的關(guān)系。換句話說，層級越低的政府官員，其發(fā)言為企業(yè)利益考慮的成分越多。

（二）某些地方政府嚴防過激行為和群體性事件發(fā)生的策略

地方政府往往按照國家和上級政府的要求，制訂了較為完備的勞動法律體系，但缺乏有效的執(zhí)行。在目前經(jīng)濟形勢和勞動力市場環(huán)境下，地方政府只能對勞動者的利益設(shè)定最低限制，如設(shè)置最低工資標準等。東莞市商務局明確規(guī)定，有困難的企業(yè)可以緩繳住房公積金，但企業(yè)財務狀況好轉(zhuǎn)后要補繳。[4]這些最低限制的標準和可以緩繳的政策在企業(yè)普遍實施。

在出現(xiàn)勞資糾紛時，某些地方政府更傾向于維護現(xiàn)在的投資規(guī)模、勞資環(huán)境和利益格局，采取一定程度的安撫措施，更多的精力放在嚴防勞動者出現(xiàn)過激的行為，避免群體性事件發(fā)生。

（三）某些地方的“利益共謀”政企關(guān)系對勞動者維權(quán)造成了一定的影響

企業(yè)為地方經(jīng)濟社會服務，貢獻了GDP、提供了稅收和就業(yè)崗位，理所當然要求合法財產(chǎn)不受侵犯、合法經(jīng)營不受干擾。但其追逐利潤的天性，使企業(yè)采用制度化、流程化、標準化的嚴格管制性管理模式，更多地追求效率和效益。在對勞動者保障方面，企業(yè)僅提供政府部門制定的最低標準限制的工資和保障。政府和企業(yè)雙方，基于共同的利益，形成了“利益共謀體”。[5]基于利益共謀的前提，在某些地方，政府和企業(yè)形成合力，在一定程度上對勞動者進行壓制，形成如圖1所示的行為互動模式。

圖1 “政府-企業(yè)”利益共謀下“政府-企業(yè)-勞動者”的行為互動模式

“政府-企業(yè)”利益共謀下，“政府-企業(yè)-勞動者”三方之間，企業(yè)占據(jù)主動和優(yōu)勢的地位，政府表現(xiàn)出“親資方、輕勞動者”的非中立姿態(tài)。對比勞動者群體，企業(yè)在文化程度、社會地位、政府支持等綜合力量上占優(yōu)勢，形成“強資本、弱勞動”的局面，企業(yè)有更多的話語權(quán)去影響政府決策，以維護自身的利益。而現(xiàn)有的集體協(xié)商、勞動調(diào)解和仲裁等維護勞動者權(quán)益的途徑卻因種種限制，未能滿足勞動者的維權(quán)需求。在這一行為互動模式下，勞動者處于被壓制的弱勢地位，能采用的反壓制方法少，缺乏利益表達的上行渠道，缺少維權(quán)的有力手段，無力與政府和企業(yè)進行有效博弈。勞動者為維護權(quán)益，傾向于采取對立的態(tài)度，采用對抗和抗爭的做法。長期被壓制積聚的負面情緒爆發(fā)時，勞動者往往組織停工罷工、打砸設(shè)備、堵塞交通，進而引發(fā)烈度和破壞力較大的群體性事件，以期引起社會、政府、輿論的關(guān)注和重視，緩解自身處境，爭取應得的權(quán)益和保障?！罢?企業(yè)-勞動者”三方主體，在某些地方并沒有形成利益均衡、互利互惠的局面。

二、現(xiàn)行邏輯背后的深層次原因

某些地方政府采取與企業(yè)利益共謀、影響勞動者維權(quán)的行為邏輯，可以從內(nèi)部環(huán)境、外部壓力和自身處境三個方面剖析深層次原因。

（一）內(nèi)部環(huán)境

1.倚重企業(yè)資本效益的經(jīng)濟增長模式。地方政府作為中央政府的利益代理者，同時又是地方的利益所有者。在推動經(jīng)濟發(fā)展的過程中，某些地方政府往往會選擇采取優(yōu)惠的經(jīng)濟政策，吸引企業(yè)攜帶資金技術(shù)和管理方法進駐。這種依靠增加土地、資金、人力、物力等生產(chǎn)要素投入刺激經(jīng)濟增長的模式，造成有些地方政府對企業(yè)資本效益的依賴和倚重程度很高。但隨著國內(nèi)經(jīng)營成本的增加，企業(yè)就會做出撤資或撤離、轉(zhuǎn)戰(zhàn)“一帶一路”或?qū)で笥蛲饩惩獍l(fā)展的考慮和選擇。對于企業(yè)撤資或撤離的要挾，地方政府只能做出妥協(xié)。

2.淡薄的調(diào)處平衡勞資雙方關(guān)系意識。中國社會科學院法學研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項目組分析指出，勞資糾紛引發(fā)的群體性事件，往往源于政府平時怠于行使監(jiān)管義務或者不作為，導致勞動者采取極端行動。[6]部分地方政府官員“懶政”不作為，官僚主義嚴重，不深入了解實際情況，不關(guān)心勞動者合法權(quán)益，對勞動者訴求不聞不問，以致勞資矛盾得不到及時有效的引導和疏解，最終釀成群體性事件。

3.乏力的勞動者就業(yè)及權(quán)益保障政策。基于依賴和倚重企業(yè)資本推動地方經(jīng)濟增長的考量，有些地方政府往往優(yōu)先維護企業(yè)利益，制定出臺的地方勞動條例往往操作性不強、合理性不高。有些地方政府雖然出臺了相關(guān)的政策法律法規(guī)，但在規(guī)范勞動者工作時間、保障勞動者合理休息權(quán)和休假權(quán)等方面存在不足。另外，跨區(qū)域流動勞動者的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等制度的銜接、轉(zhuǎn)移工作還在摸索進行中，致使有些地方政府在為勞動者提供就業(yè)及權(quán)益保障政策方面，成效明顯不足，較為乏力。

4.低效的勞動者維權(quán)和化解處理程序。出現(xiàn)勞動糾紛，勞動者可以選擇和企業(yè)管理部門協(xié)商、向企業(yè)工會尋求幫助、向企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會申請調(diào)解；也可以請求基層調(diào)解組織調(diào)解、向勞動監(jiān)察部門舉報、申請勞動仲裁；或者進入訴訟程序進行維權(quán)，化解勞資糾紛。但在實際操作中，現(xiàn)有的維權(quán)和化解糾紛渠道，存在實用性不強、成功率較低、時間周期長、維權(quán)成本高等缺點。

（二）外部壓力

1.國家大力推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，努力為企業(yè)減負的時代背景。2015年中央經(jīng)濟工作會議提出，要降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本，打出降低制度性交易成本、企業(yè)稅費負擔、社會保險費、企業(yè)財務成本、電力價格、物流成本的組合拳，幫助企業(yè)降低成本。[7]按照中央要求，地方政府要在政策和制度上營造寬松的市場經(jīng)營和投資環(huán)境，清理不規(guī)范的行政收費行為，壓縮非必要行政開支，加大企業(yè)設(shè)備投資的稅收改革，完善對創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的稅收支持，解決制約企業(yè)發(fā)展的問題。

2.區(qū)域間地方政府的競爭加劇及就業(yè)崗位缺乏帶來的負面效應。出于各自的經(jīng)濟利益需要，地方政府間往往存在直接和間接的競爭關(guān)系，既有合作也有沖突。相互間的招商引資競爭是一種排斥性的直接競爭行為，而支持并干預區(qū)域間企業(yè)競爭則是一種間接競爭行為。在競爭中處于劣勢往往意味著區(qū)域競爭力的下降、稅收的減少和就業(yè)崗位的流失，這些負面效應都是不少地方政府不愿承擔的。

3.勞動者維權(quán)意識逐漸覺醒，勞資群體性事件頻發(fā)帶來的維穩(wěn)壓力。隨著綜合素質(zhì)的不斷提高，勞動者的維權(quán)意識逐漸覺醒，采用各種合法合理的方法維護權(quán)益。勞資糾紛引發(fā)的群體性事件高發(fā)頻發(fā)，已經(jīng)成為社會矛盾最集中、最尖銳的方面。隨著企業(yè)改制、去產(chǎn)能政策的推進，職工分流、下崗和安置問題將更加突出，有些地方政府應對勞資群體性事件帶來的維穩(wěn)壓力將不斷增加。

（三）自身處境

內(nèi)部環(huán)境和外部壓力的共同作用下，不少地方政府面臨著兩難的選擇。若是沿用之前采用的“維穩(wěn)壓倒一切”思路，繼續(xù)壓制勞動者的正當維權(quán)行為，則將進一步激發(fā)勞動者的不滿和反彈，誘發(fā)更多具有一定規(guī)模的勞資群體性事件，甚至出現(xiàn)區(qū)域性“民工荒”。若是完全支持勞動者的維權(quán)訴求，嚴格執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定，遏制企業(yè)的侵權(quán)行為，則企業(yè)會衡量生產(chǎn)成本和政策優(yōu)惠。當發(fā)現(xiàn)經(jīng)營環(huán)境不夠理想，其他地區(qū)有更優(yōu)惠的稅費政策、更寬容的用工態(tài)度時，企業(yè)則會做出撤資或撤離決定，最終導致地方投資流

失，就業(yè)崗位減少，影響社會經(jīng)濟發(fā)展。

三、基于“政府-企業(yè)-勞動者”利益共同體的地方政府處置勞資群體性事件策略

勞資沖突的產(chǎn)生和激化，其癥結(jié)在于三方的“權(quán)利-義務-責任”處于畸輕畸重、認知偏頗、選擇執(zhí)行的失衡狀態(tài)。勞資群體性事件的預防和解決，關(guān)鍵在于處理好“維穩(wěn)”與“維權(quán)”的關(guān)系，構(gòu)建“政府-企業(yè)-勞動者”三方的“權(quán)利-義務-責任”均衡的利益共同體，取代“政府-企業(yè)”利益共謀體，有效實現(xiàn)政府權(quán)力、企業(yè)資本和勞動者權(quán)益三者之間真正意義的均衡狀態(tài)，形成和諧發(fā)展、共贏互惠的關(guān)系。如圖2所示。

圖2 “政府-企業(yè)-勞動者”三方“權(quán)利-義務-責任”均衡利益共同體的行為互動模式

（一）更新治理觀念，提高治理能力

有序的勞動者維權(quán)是實現(xiàn)勞資平衡和勞動關(guān)系和諧的有效途徑。部分地方政府應擯棄舊有的、將維權(quán)與維穩(wěn)對立起來的錯誤觀念，更新群體性事件的治理觀念。維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，兩者相輔相成，不可偏頗。地方政府必須努力平衡維穩(wěn)和維權(quán)。一方面，必須堅持依法行政、依法治理，維護好勞動者合法、正當權(quán)益，勞動關(guān)系才能和諧。另一方面，必須保護企業(yè)合法財產(chǎn)不受侵犯、合法經(jīng)營不受干擾，穩(wěn)定的經(jīng)營環(huán)境才能有效保障勞動者的權(quán)益。

建立政府治理、勞動關(guān)系和應急管理等專家智庫，加強勞資群體性事件處置隊伍建設(shè)。組織政府相關(guān)部門人員進行思想教育、組織開展相關(guān)業(yè)務、勞資調(diào)處能力培訓，提高勞動調(diào)解、勞動仲裁和勞動監(jiān)察執(zhí)法的工作水平，提升執(zhí)法的社會公信力。積極探索并逐步完善勞動保障監(jiān)察網(wǎng)格化、網(wǎng)絡化管理建設(shè)工作，引導工會和企業(yè)代表（組織）充分發(fā)揮協(xié)調(diào)處理勞資糾紛、權(quán)益爭議的作用。

（二）實行減負讓利，提升服務質(zhì)量

處于“三期疊加”階段的實體經(jīng)濟面臨著巨大的生存壓力。地方政府必須重視并努力解決制約企業(yè)發(fā)展的突出問題，加大科技政策扶持和補貼力度，引導企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型發(fā)展。通過取消、免（停）征、降低部分行政事業(yè)性收費，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H和財政情況，落實稅收優(yōu)惠政策，努力降低企業(yè)生產(chǎn)和運行成本。通過減負讓利的有效措施，提振企業(yè)信心，扶持企業(yè)發(fā)展，促進實體經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展及轉(zhuǎn)型升級。

推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，以政府服務平臺為依托，整合各類政務服務資源，打破部門界限，為勞動者和企業(yè)提供更便捷、更智能、更高效的勞動保障、投資經(jīng)營等服務。一方面，全面清理規(guī)范政府部門行政審批中介服務項目及其收費，強化財政資金引導作用，與銀監(jiān)證監(jiān)、商業(yè)銀行合作出臺信貸融資優(yōu)惠政策，支持企業(yè)融資，“助企轉(zhuǎn)貸”。另一方面，通過大數(shù)據(jù)分析，適時調(diào)整工資指導意見，組織勞動者進行技能培訓。

（三）開展監(jiān)督檢查，規(guī)范爭議處理

加強勞動保障日常監(jiān)察和執(zhí)法工作，主動巡查、監(jiān)控重點行業(yè)、重點企業(yè)和重點項目。定期、不定期開展專項活動，經(jīng)常性、有針對性地對企業(yè)勞動保護、勞動保障、工資支付、薪酬福利、社會保險等勞動用工情況進行監(jiān)督檢查。在重大節(jié)假日前，集中力量，組織突擊性的監(jiān)督檢查，尤其要花大力氣做好防范處置欠薪和投訴舉報專查工作。加強企業(yè)勞動用工動態(tài)監(jiān)管，加大對企業(yè)欠薪違法行為的懲戒力度，預防和打擊企業(yè)惡意欠薪行為。

全面落實勞動合同制度，完善集體協(xié)商立法，規(guī)范勞動爭議處理。加強勞動保障法律法規(guī)宣傳，及時發(fā)布權(quán)威消息，遏制謠言和不實信息的傳播，督促勞資雙方不要做出不當行為。通過培訓和教育，引導勞動者采用平和、理性的方式維護權(quán)益；規(guī)范企業(yè)在應對勞動者維權(quán)時應當采取的行為。

依法建立并逐步完善勞動爭議調(diào)解組織，加強調(diào)解專業(yè)培訓，促進勞動爭議調(diào)解工作規(guī)范化。穩(wěn)步推進勞動爭議仲裁工作，提高勞動仲裁辦案效能，完善仲裁法律援助設(shè)置。

基于經(jīng)濟發(fā)展和政績考核指標的考量，地方政府在政策落實和具體操作的過程中，有更多的利益權(quán)衡。部分地方政府與企業(yè)容易達成利益共謀，在一定程度上影響了勞動者的維權(quán)行為，誘發(fā)勞資群體性事件。多方共贏的局面，有賴于存在較大的共同利益及實現(xiàn)可能和政府外在強制力量的推動。因此，必須打破這種政府與企業(yè)的利益共謀，構(gòu)建“政府-企業(yè)-勞動者”三方利益共同體，實現(xiàn)三方的權(quán)利、義務、責任均衡狀態(tài)。

我國勞資關(guān)系已經(jīng)從“不規(guī)范”發(fā)展到“基本規(guī)范”的階段，但如何從“基本規(guī)范”進一步升級到“和諧有序”，仍有待政府、企業(yè)和勞動者的共同努力。2016年《政府工作報告》指出，今后五年是跨越“中等收入陷阱”的重要階段，各種矛盾和風險明顯增多。如何有效預防和應對各種社會矛盾和風險，地方政府在應對處置勞資群體性事件中應當承擔更多的責任，作更大的努力。

[1] 佚名.廣東省總工會將建30個工資監(jiān)測點避免工人工資“被平均”[J].工會信息，2015，(12):35.

[2] 程景偉.欠薪致勞資糾紛高發(fā)廣東修改工資支付條例[EB/OL]http://www.chinanews.com/ gn/2016/01-20/7725305.shtml.

[3] 黃巖.激活“稻草人”：東莞裕元罷工中的工會轉(zhuǎn)型[J].西北師大學報（社會科學版）,2016,(1):33-44.

[4] 東莞市商務局.來料加工企業(yè)不停產(chǎn)轉(zhuǎn)三資企業(yè)常見問題解答[EB/OL]http://www.dgboftec. gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/wjj/ s31338/201201/461307.htm.

[5] 岳經(jīng)綸.在維權(quán)與維穩(wěn)之間——中國勞動關(guān)系的困境與出路[J].探索與爭鳴,2013,(9):47-52.

[6] 李林，田禾.中國法治發(fā)展報告（2014）[M].北京：社會科學文獻出版社，2014:284-285.

[7] 中央經(jīng)濟工作會議.習近平李克強作重要講話[EB/OL]http://news.xinhuanet.com/ fortune/2015-12/21/c_1117533201.htm.

[編輯：朱 鳴]

F249.26

A

1008-7753 （2016） 06-0021-04

2016-10-18

謝煒聰（1981-），男，廣東潮陽人，廣東開放大學講師，主要研究方向：網(wǎng)絡治理、電子政務、群體性事件；姚仰生（1979-），男，廣東汕頭人，南華工商學院副教授，主要研究方向：公共管理、工會與勞動關(guān)系。

2015年廣州市哲學社會科學“十二五”規(guī)劃課題“勞資群體性事件參與主體行動邏輯研究”（15Y44）