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摘要：新形勢(shì)下的中國(guó)特色軍事革命要求建立完善的軍隊(duì)政治工作法治體系，從而使政治工作實(shí)現(xiàn)從“法制化”到“法治化”的根本性轉(zhuǎn)變，其根本要求是黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度的法治化，實(shí)踐路徑是建立完善的軍隊(duì)政治工作法治體系。

關(guān)鍵詞：軍隊(duì)建設(shè)；政治工作；法治化

2014年10月，習(xí)主席在全軍政治工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要“提高政治工作信息化、法治化、科學(xué)化水平。”

①這為新形勢(shì)下軍隊(duì)政治工作的發(fā)展趨勢(shì)指明了道路。法治化是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，建設(shè)一支與法治國(guó)家相適應(yīng)的法治軍隊(duì)是中國(guó)特色軍事革命的時(shí)代目標(biāo)，而政治工作法治化是建設(shè)法治軍隊(duì)的必然要求。

一、實(shí)現(xiàn)政治工作從“法制化”到“法治化”的根本性轉(zhuǎn)變

我軍政治工作在法制化進(jìn)程中成績(jī)斐然，初步形成了具有我軍特色的政治工作法規(guī)體系，但是在法治理念、官兵治理、權(quán)力運(yùn)行等方面離法治化要求還有一定差距。政治工作實(shí)現(xiàn)從“法制化”到“法治化”的轉(zhuǎn)變主要包含以下3層蘊(yùn)意。

（一）以培育提升軍人法治信仰為“軟約束”，增強(qiáng)主體動(dòng)力

長(zhǎng)期以來(lái)，我們過(guò)多強(qiáng)調(diào)政治工作法制的“硬約束”，而忽略了政治工作法治信仰的“軟約束”，從而造成了主體動(dòng)力不足。習(xí)主席強(qiáng)調(diào)指出：“要讓法治精神、法治理念深入人心，使官兵信仰法治、堅(jiān)守法治，沒(méi)有這一條，依法治軍、從嚴(yán)治軍是難以推進(jìn)的。” ②把法治提升到信仰的高度，對(duì)軍人既是“軟約束”，又是極大的關(guān)注。馬克思主義的人本軍事法思想告訴我們，關(guān)注戰(zhàn)爭(zhēng)中個(gè)體的主觀能動(dòng)性對(duì)決定戰(zhàn)爭(zhēng)勝負(fù)是至關(guān)重要的。政治工作法治信仰是軍人對(duì)政治工作法律現(xiàn)象的一種特殊的主觀把握方式，是對(duì)政治工作法規(guī)制度的一種心悅誠(chéng)服的認(rèn)同感和依歸感。外化在主體身上的表現(xiàn)就是對(duì)政治工作法規(guī)制度的尊重、服從、守護(hù)和敬仰，這種表現(xiàn)是軍人關(guān)于政治工作法規(guī)制度的主觀心理狀況的上乘境界。

（二）以完善政治工作法規(guī)體系為“硬支撐”，確立制度基石

良法是善治之前提。良法即科學(xué)之法，完善的法律是科學(xué)立法的第一要?jiǎng)?wù)。習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)：“要完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，堅(jiān)持立改廢并舉，提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性。”③并在全軍政治工作會(huì)議上就政治工作法規(guī)體系的科學(xué)完善提出了具體要求。經(jīng)過(guò)建軍80多年的法制建設(shè)，我軍已初步形成了日臻完善的政治工作法規(guī)體系。但是與依法治國(guó)、依法治軍的快速發(fā)展相比，與中國(guó)特色軍事革命相比，還存在很大的完善空間?！罢喂ぷ鲗?shí)踐中創(chuàng)造出的很多具有普遍性、穩(wěn)定性的經(jīng)驗(yàn)還沒(méi)有用法的形式加以確認(rèn)，以政治工作單行法律法規(guī)為內(nèi)容的政治工作‘子法系統(tǒng)還沒(méi)有完全建立起來(lái)。‘子法系統(tǒng)的不完善，使實(shí)現(xiàn)‘母法（政工條例）所倡導(dǎo)的原則和價(jià)值受到很大制約?！雹鼙热纾鄙僖徊寇婈?duì)保衛(wèi)工作方面的‘基本法，《軍事法院組織法》和《軍事檢察院組織法》也沒(méi)有出臺(tái)。因此，政治工作法治化應(yīng)以完善法規(guī)體系為“硬支撐”，打牢政治工作的制度基石。

（三）以規(guī)范政治工作權(quán)力運(yùn)行為“關(guān)節(jié)點(diǎn)”，確保依法履職

塞·約翰遜曾說(shuō)過(guò)：“合法而穩(wěn)定的權(quán)力在使用得當(dāng)時(shí)很少遇到抵抗”。習(xí)主席提出“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。⑤ 1871年5月，馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一文中闡述了他有關(guān)權(quán)力運(yùn)行的思想，他指出，權(quán)力機(jī)關(guān)公布機(jī)關(guān)工作信息，便于接受群眾的監(jiān)督，只有這樣做，才能避免權(quán)力的過(guò)分集中。政治工作權(quán)力主要包括決策權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，這些權(quán)力的運(yùn)行都要遵循職權(quán)法定、程序法定、內(nèi)容法定的原則，即在開(kāi)展政治工作時(shí)首先要對(duì)照政治工作法規(guī)確認(rèn)權(quán)力是否有法律授權(quán)，不得行使法外之權(quán)；其次是行使職權(quán)的程序要合法，遵循公平、公正、公開(kāi)、公示的原則，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行；最后是賦予政治工作對(duì)象的具體權(quán)利義務(wù)要合法。決策權(quán)是權(quán)力的重要形式，就政治工作的決策權(quán)而言，應(yīng)科學(xué)合理地界定各級(jí)黨委和機(jī)關(guān)的決策權(quán)，并以法律法規(guī)的形式固定下來(lái)，形成權(quán)力清單制度，決策過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持公開(kāi)透明，將決策有關(guān)內(nèi)容，選擇適當(dāng)時(shí)間和范圍在黨委內(nèi)外或部隊(duì)內(nèi)外公開(kāi)發(fā)布，征求意見(jiàn)、及時(shí)反饋、修正完善和監(jiān)督評(píng)議。指導(dǎo)權(quán)是權(quán)力的基本內(nèi)涵，對(duì)于法規(guī)制度的職能職權(quán)，應(yīng)堅(jiān)持依法具體指導(dǎo)，依法履職盡責(zé)，依法選人用人，遵循“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，消除“人治”、“假大空”現(xiàn)象，營(yíng)造風(fēng)清氣正的良好環(huán)境。監(jiān)督權(quán)是權(quán)力的根本保障，應(yīng)保障群眾知情權(quán)，尊重群眾批評(píng)權(quán)，落實(shí)群眾監(jiān)督權(quán)，堅(jiān)持有案必查、違紀(jì)必究，及時(shí)向群眾反饋查處結(jié)果，提高權(quán)力運(yùn)行的透明度和公信力。

二、堅(jiān)持黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度的法治化

十八屆四中全會(huì)《決定》提出，黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)是依法治軍的核心和根本要求⑥。軍隊(duì)政治工作是黨領(lǐng)導(dǎo)和掌握軍隊(duì)的工作，政治工作法治化的核心和根本要求是黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度的法治化。

（一） 黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度具有充足的正當(dāng)性基礎(chǔ)

根據(jù)馬克思主義法學(xué)理論的觀點(diǎn)，法律是指由國(guó)家制定或認(rèn)可，并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，以規(guī)定當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的，具有普遍約束力的一種特殊行為規(guī)范。馬克思主義法學(xué)強(qiáng)調(diào)，法律應(yīng)該體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志。我國(guó)憲法第1條第1款規(guī)定：中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。這就意味著，我國(guó)法律應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)包括工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)在內(nèi)的廣大人民群眾的根本利益和意志。在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨始終代表著最廣大人民的根本利益，是最廣大人民根本利益的集中體現(xiàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨自1921年創(chuàng)建、1949年執(zhí)政以來(lái)的歷史實(shí)踐充分證明：中國(guó)共產(chǎn)黨不僅是工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，也是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，中國(guó)共產(chǎn)黨始終代表著最廣大人民的根本利益。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民群眾的利益是一致的，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，就是為了維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。憲法第29條第1款規(guī)定：中華人民共和國(guó)的武裝力量屬于人民。對(duì)數(shù)量龐大且性質(zhì)特殊的武裝力量，需要進(jìn)行集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。人民的軍隊(duì)，自然只能由人民利益的忠實(shí)代表來(lái)領(lǐng)導(dǎo)。在長(zhǎng)期的革命和改革實(shí)踐中，領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)的重任歷史性地賦予了中國(guó)共產(chǎn)黨。

（二）黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度具有充分的法理依據(jù)

我國(guó)憲法沒(méi)有明確直接地提出“黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)”，但通過(guò)第29條第1款與第93條第1款的規(guī)定，確立了中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)中央軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)的制度。目前，黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)被寫入《國(guó)防法》、《中國(guó)人民解放軍政治工作條例》（以下簡(jiǎn)稱政工條例）等法律法規(guī)。國(guó)防法第19條明確規(guī)定：中華人民共和國(guó)的武裝力量受中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，武裝力量中的中國(guó)共產(chǎn)黨組織依照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行活動(dòng)。政工條例第4條則規(guī)定：中國(guó)人民解放軍必須置于中國(guó)共產(chǎn)黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)之下，其最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和指揮權(quán)屬于中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)和中央軍事委員會(huì)。憲法與法律的規(guī)定，使黨指揮槍原則更具有穩(wěn)定性、權(quán)威性和規(guī)范性。黨在軍隊(duì)的重要方針、政策和制度，也可以通過(guò)立法程序確定為國(guó)家法律和軍事法規(guī)，從而提高其權(quán)威性、強(qiáng)制性和穩(wěn)定性，進(jìn)一步從法的效力上保證了黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度的落實(shí)。比如《古田會(huì)議決議》和《譚政報(bào)告》等經(jīng)典性的黨的文件，可以通過(guò)先制定黨內(nèi)法規(guī)，條件成熟時(shí)再上升為法律法規(guī)的方式來(lái)增強(qiáng)權(quán)威和提高威信。因?yàn)椤氨M管黨的政策與法律具有高度的一致性，二者都是黨執(zhí)政的重要依據(jù)，但是從總體上和根本上看，黨治國(guó)執(zhí)政的主要依據(jù)應(yīng)該是法律而不應(yīng)當(dāng)是政策，這是黨依法執(zhí)政的內(nèi)在要求?！雹?/p>

（三）黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)具有現(xiàn)實(shí)的實(shí)現(xiàn)形式

我國(guó)憲法第93條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)武裝力量”，“中央軍事委員會(huì)實(shí)行主席負(fù)責(zé)制”。國(guó)家軍委是由黨的軍委經(jīng)過(guò)全國(guó)人大選舉產(chǎn)生的，即所謂“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”，這樣既從“黨規(guī)”的角度，又從“國(guó)法”的角度保證黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法治軍，首先要堅(jiān)持依憲治軍。軍委主席負(fù)責(zé)制作為憲法確立的重要制度，具有至高無(wú)上的權(quán)威，是黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的最高實(shí)現(xiàn)形式。因此，要圍繞貫徹軍委主席負(fù)責(zé)制，完善和落實(shí)相關(guān)制度機(jī)制，確保全軍一切行動(dòng)聽(tīng)從黨中央、中央軍委和習(xí)主席指揮。

三、建立完善的軍隊(duì)政治工作法治體系

建立完善的政治工作法治體系既是中國(guó)特色軍事法治體系的重要組成部分，也是對(duì)習(xí)近平軍事法治思想的偉大實(shí)踐，其實(shí)現(xiàn)路徑主要包括以下3個(gè)方面。

（一）建立科學(xué)的政治工作法規(guī)制度體系

所謂科學(xué)，首先是政治工作法規(guī)要與整個(gè)國(guó)家的法規(guī)體系協(xié)調(diào)一致。特別是與社會(huì)領(lǐng)域聯(lián)系較為緊密的軍隊(duì)保衛(wèi)工作、軍人權(quán)益保障和軍人退役安置等法規(guī)要以《憲法》為依據(jù)，要與國(guó)家法規(guī)制度相銜接；其次是政治工作法規(guī)體系本身要融為一體，銜接配套。通過(guò)“廢、立、改、合”形成以《政治工作條例》為核心的，涵蓋各類業(yè)務(wù)、兼顧平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)、實(shí)體和程序并重的多層次的政治工作法規(guī)體系。要建立政治工作程序法規(guī)，把實(shí)體法中涉及程序性的東西加以補(bǔ)充完善以程序法的形式穩(wěn)定下來(lái)，使之成為政治工作運(yùn)行的依據(jù)。最后是政治工作法規(guī)制度體系要符合戰(zhàn)斗力這一唯一根本標(biāo)準(zhǔn)。聚焦強(qiáng)軍目標(biāo)和軍隊(duì)轉(zhuǎn)型要求所帶來(lái)的使命拓展，制定關(guān)于信息化戰(zhàn)爭(zhēng)條件下的政治工作、對(duì)外軍事交流和援助方面的政治工作、軍民融合式發(fā)展中的政治工作等方面的法規(guī)。

（二）構(gòu)建有力的政治工作法治實(shí)施體系

首先是堅(jiān)持職權(quán)法定原則。各級(jí)黨委、政治機(jī)關(guān)和政治干部要牢固樹立法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為的理念，嚴(yán)格落實(shí)權(quán)力清單制度，依照法律法規(guī)開(kāi)展政治工作，使政治工作步入黨委依法決策、機(jī)關(guān)依法指導(dǎo)、基層依法落實(shí)的法治軌道。其次是堅(jiān)持程序公開(kāi)原則。嚴(yán)格按照法定程序開(kāi)展政治工作，實(shí)現(xiàn)程序法治，能夠克服政治工作中的難題，及時(shí)有效地糾正工作中的隨意和失范現(xiàn)象，可以克服工作中的獨(dú)斷性和隨意性，避免以言代法、以權(quán)代法、以情代法。

（三）形成有效的政治工作法治監(jiān)督體系

“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”是現(xiàn)代法治社會(huì)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的基本要求。第一是形成監(jiān)督合力體系。形成黨委統(tǒng)攬、紀(jì)委負(fù)責(zé)、機(jī)關(guān)參與的監(jiān)督體系；建立完善上級(jí)黨委和機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)部屬執(zhí)行政治工作法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督的體系；突出紀(jì)檢機(jī)關(guān)對(duì)政治工作法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督功能；充分發(fā)揮軍務(wù)、審計(jì)、財(cái)務(wù)等管理部門的監(jiān)督作用；建立群眾監(jiān)督舉報(bào)制度。第二是創(chuàng)新監(jiān)督方式方法。積極探索法治監(jiān)督的新手段、新方法，將定期監(jiān)督與臨時(shí)監(jiān)督相銜接，將全面監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合，使監(jiān)督運(yùn)行法治化，使其由過(guò)于籠統(tǒng)、約束不力的狀態(tài)走向程序嚴(yán)密、約束有力的法治軌道。最后是嚴(yán)格責(zé)任追究制度。沒(méi)有責(zé)任的法律是惡法，其效力也最低，責(zé)任追究是法治化的懲戒和彌補(bǔ)機(jī)制。各級(jí)黨委、政治機(jī)關(guān)和政治干部應(yīng)強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，真正認(rèn)識(shí)到違反政治工作法規(guī)的后果和責(zé)任，獎(jiǎng)懲分明，對(duì)執(zhí)行力高的干部要給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，執(zhí)行法規(guī)不力的干部要批評(píng)教育，需承擔(dān)法律后果的要依據(jù)法定程序追究其法律責(zé)任。

[注釋]

①何斌.軍隊(duì)政治工作法治化探要[J].西安政治學(xué)院，2015（06）：47-51.

②孫金明.不斷強(qiáng)化對(duì)法治的信仰[N].解放軍報(bào)，2015-7-3（06）.

③習(xí)近平.依法治國(guó)依法執(zhí)政依法行政共同推進(jìn) 法治國(guó)家法治政府法治社會(huì)一體建設(shè)[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-2-25（1）.

④高煒.制約政治機(jī)關(guān)依法指導(dǎo)工作的法規(guī)因素剖析[J].南方論叢，2010（09）：21-22.

⑤習(xí)近平.更加科學(xué)有效地防治腐敗 堅(jiān)定不移把反腐倡廉建設(shè)引向深入[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-1-23（1）.

⑥本書編寫組.《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2014：37-38.

⑦李永洪.黨的執(zhí)政方式法治化的實(shí)現(xiàn)途徑探析[J].天府新論，2007（3）：9-12.

[參考文獻(xiàn)]

[1]何斌.軍隊(duì)政治工作法治化探要[J].西安政治學(xué)院，2015（06）：47-51.

[2]孫金明.不斷強(qiáng)化對(duì)法治的信仰[N].解放軍報(bào)，2015（06）.

[3]習(xí)近平.依法治國(guó)依法執(zhí)政依法行政共同推進(jìn) 法治國(guó)家法治政府法治社會(huì)一體建設(shè)[N].人民日?qǐng)?bào)，2013（1）.

[4]高煒.制約政治機(jī)關(guān)依法指導(dǎo)工作的法規(guī)因素剖析[J].南方論叢，2010（09）：21-22.

[5]習(xí)近平.更加科學(xué)有效地防治腐敗 堅(jiān)定不移把反腐倡廉建設(shè)引向深入[N].人民日?qǐng)?bào)，2013（1）.

[6]馬克思恩格斯文集（第2卷）[M].北京：人民出版社，2009：195.

[7]李永洪.黨的執(zhí)政方式法治化的實(shí)現(xiàn)途徑探析[J].天府新論，2007（3）：9-12.

（作者單位： 西安政治學(xué)院，陜西 西安 710000）