萬(wàn)宏蕾

每年因建設(shè)施工引起的管線事故，造成直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)百億元，間接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)數(shù)千億元，同時(shí)還伴有人員傷亡

10月底，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了關(guān)于《城市地下管線管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》公開(kāi)征求意見(jiàn)的通知。

這使得龐大而復(fù)雜的“地下城”再次走進(jìn)公眾視野。

星羅棋布的城市地下管線，就像是埋在城市“皮膚”下的“毛細(xì)血管”，承載著一個(gè)工業(yè)社會(huì)生產(chǎn)生活所需的各類(lèi)基礎(chǔ)服務(wù)輸送：從城市地面到地下9米，是電力電纜、水管、燃?xì)夤?、信?hào)電纜等與居民城市生活息息相關(guān)的管線;地下9米到地下60米，是地下商城、地鐵和排污管道;地面60米以下，則是深層水管道。

這個(gè)對(duì)城市至關(guān)重要的“地下城”，其建設(shè)卻“欠債”不少。

根據(jù)《2011年中國(guó)城市地下管線發(fā)展報(bào)告》，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展的中國(guó)，每年僅公開(kāi)報(bào)道的城市地下管線大小事故近千余起。每年因建設(shè)施工而引起的管線事故，造成直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)百億元，間接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)數(shù)千億元，同時(shí)還伴有人員傷亡。

“參照美國(guó)目前每年的城市地下管線事故34萬(wàn)起，我們只會(huì)多不會(huì)少。”中國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)地下管線專(zhuān)業(yè)委員會(huì)專(zhuān)職副秘書(shū)長(zhǎng)劉會(huì)忠告訴《瞭望東方周刊》。

“中國(guó)地下管線目前到底是什么樣，恐怕還沒(méi)有哪個(gè)城市能完全說(shuō)清楚?！?/p>

掩在地下的更容易忽視

電力工人在無(wú)錫市和暢路18米深的地下電纜隧道中敷設(shè)電纜

大部分地下管線建設(shè)集中在1949年以后。中國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)地下管線專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、北京地下管線綜合管理研究中心副研究員劉克會(huì)告訴《瞭望東方周刊》，“上世紀(jì)90年代以后，地下管線開(kāi)始快速發(fā)展，逐步形成現(xiàn)在規(guī)模龐大的城市地下管線網(wǎng)絡(luò)體系?！?/p>

在短時(shí)間內(nèi)發(fā)展到如此復(fù)雜而密集的程度，出乎原有規(guī)劃者的預(yù)料。

根據(jù)《2011年中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，截至2011年底，包括城市供水、排水、燃?xì)?、供熱等市政地下管線長(zhǎng)度已超過(guò)148萬(wàn)公里，是1990年的地下管線總長(zhǎng)的8.16倍。

“以北京為例，城市地下1平方公里區(qū)域的管線平均長(zhǎng)度超過(guò)34公里，密度最大的西城區(qū)，達(dá)到200公里?！眲?huì)忠說(shuō)。

隨之而來(lái)的問(wèn)題是，城市地下管線管理問(wèn)題逐漸凸顯：施工破壞地下管線造成停水、停氣、停電以及通信中斷事故頻發(fā);排水管道不暢引發(fā)的道路積水和城市水澇災(zāi)害司空見(jiàn)慣……

例如，2013年11月，青島發(fā)生輸油管道爆炸事故，由于輸油管道與排水暗渠交匯處管道腐蝕減薄、管道破裂，引發(fā)暗渠內(nèi)油氣爆炸，直接造成63人遇難、156人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失人民幣7.5億元。

“上世紀(jì)80年代起，國(guó)內(nèi)開(kāi)始大規(guī)模鋪設(shè)燃?xì)夤芫€，主要采用鋼管并進(jìn)行管道外防腐?！眲?huì)忠說(shuō)，“但是，由于多年運(yùn)行過(guò)程中缺乏檢測(cè)保養(yǎng)，現(xiàn)在有些管道的安全可靠性已經(jīng)無(wú)法精準(zhǔn)確定?！?/p>

“再加上地面沉降、地基不均勻沉陷，地下管道的塑形變形無(wú)法滿(mǎn)足沉降的位移，也容易導(dǎo)致地下管道被拉裂斷開(kāi)，出現(xiàn)泄漏?！北本┑叵鹿芫€綜合管理研究中心助理研究員王艷霞對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)。

“由于城市地下各類(lèi)管線縱橫交錯(cuò)，當(dāng)某一管線發(fā)生嚴(yán)重事故時(shí)，容易破壞其他相鄰管網(wǎng)，使各種危險(xiǎn)因素相互作用、疊加，引發(fā)更大的事故?！眲⒖藭?huì)說(shuō)。

“一些缺乏有效維護(hù)和監(jiān)管的地下管線，如果不重視，就會(huì)像是潛伏在城市地下的‘定時(shí)炸彈?！眲?huì)忠說(shuō)。

埋在地下的，往往更容易忽略，問(wèn)題也更難發(fā)現(xiàn)。

“都在管，結(jié)果都管得不太好”

從上世紀(jì)90年代后期至今，隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，城市地下管線底數(shù)不清、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)、精度不高等問(wèn)題已經(jīng)影響到了城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全運(yùn)行?！懊寮业住辈⑦M(jìn)行科學(xué)管理與維護(hù)迫在眉捷。

2014年底，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部、新聞出版廣電總局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展城市地下管線普查工作的通知》，正式啟動(dòng)全國(guó)城市地下管線普查工作。

按照時(shí)間表，2015年底前，要完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統(tǒng)，編制完成地下管線綜合規(guī)劃。然后，力爭(zhēng)用5年時(shí)間，完成城市地下老舊管網(wǎng)改造，顯著降低管網(wǎng)事故率，避免重大事故發(fā)生。用10年左右時(shí)間，建成較為完善的城市地下管線體系，在36個(gè)大中城市開(kāi)展地下綜合管廊試點(diǎn)工程。

“也就是說(shuō)，我們已經(jīng)意識(shí)到了問(wèn)題的嚴(yán)重性和緊迫性?！眲⒖藭?huì)說(shuō)，“全國(guó)范圍的普查，既要重點(diǎn)掌握地下管線的規(guī)模大小、位置關(guān)系、產(chǎn)權(quán)歸屬、運(yùn)行年限等基本情況，還要排查出潛在的事故隱患。”

不過(guò)，地下管線權(quán)屬關(guān)系非常復(fù)雜，建設(shè)單位與產(chǎn)權(quán)單位往往不一致，這給工作帶來(lái)了不小的挑戰(zhàn)。

比如，水、電、氣、熱、通訊管網(wǎng)分別屬于不同的權(quán)屬單位;即便是相同用途的管線，其權(quán)屬單位也不同，如通訊分屬中國(guó)電信、移動(dòng)、聯(lián)通等。

同一條管線每個(gè)部分的權(quán)屬也不同。一般公用部分屬于政府或企業(yè)所有，用戶(hù)使用部分屬于使用單位或用戶(hù)所有。如供水管道，由自來(lái)水公司或政府投資建設(shè)的主干管權(quán)屬自來(lái)水公司，小區(qū)內(nèi)接入用戶(hù)的管線由開(kāi)發(fā)商建設(shè)，權(quán)屬在用戶(hù)。

在這種復(fù)雜情況下，地下管線資料分散在各單位或部門(mén)。各部門(mén)對(duì)管線基礎(chǔ)數(shù)據(jù)臺(tái)賬的重視程度也存在差異，甚至，一些部門(mén)會(huì)有意或無(wú)意地設(shè)置信息利用壁壘。

因此，目前并沒(méi)有形成統(tǒng)一的地下管線數(shù)據(jù)庫(kù)，許多城市不同單位、不同類(lèi)型的地下管線資料往往是孤立、分割的。“并且，這些數(shù)據(jù)更新也不太及時(shí)不太精確?！眲⒖藭?huì)說(shuō)。

現(xiàn)在，即使是在治理水平最高的部分中國(guó)城市中，統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)也還沒(méi)有全部提上日程。比如，32個(gè)直轄市和省會(huì)城市中，已經(jīng)或正在建設(shè)城市綜合地下管線信息管理系統(tǒng)的城市有16個(gè)，占總數(shù)的50%;在15個(gè)副省級(jí)城市中，已經(jīng)或正在建設(shè)城市綜合地下管線信息管理系統(tǒng)的城市有12個(gè)，占總數(shù)的80%。

“此外，地下管線后期維護(hù)是否運(yùn)行正常，管道的檢查、檢測(cè)、更新有沒(méi)有按照要求去做，并沒(méi)有很明確的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督、落實(shí)。即便是權(quán)屬單位，往往也是出了問(wèn)題才補(bǔ)救?！眲?huì)忠說(shuō)，“由于管線權(quán)屬的多樣化，造成的現(xiàn)實(shí)是：都在管，結(jié)果都管得不太好?！?/p>

相當(dāng)部分沒(méi)有普查到老城區(qū)

事實(shí)上，自1949年以來(lái)，中國(guó)就已經(jīng)有一部分大城市開(kāi)始重視地下管線的竣工測(cè)量和建檔工作，這可以看成是國(guó)內(nèi)城市地下管線普查工作的雛形。

到上世紀(jì)80年代末，一些大城市如北京、上海、天津、南京、武漢、沈陽(yáng)等逐步掌握了部分地下管線資料，這為當(dāng)時(shí)的城市建設(shè)工作提供了一定的數(shù)據(jù)支撐。

以北京為例，北京市從上世紀(jì)50年代起就開(kāi)始重視地下管線竣工測(cè)量和建檔工作。

早在1955年，北京市第一次在天安門(mén)廣場(chǎng)對(duì)雨水、污水管線進(jìn)行了地下管線竣工測(cè)量;1957年，北京對(duì)全市歷年來(lái)埋設(shè)的自來(lái)水管線進(jìn)行普查;此后，又分別于1964年、1976年、1986年，由北京市測(cè)繪設(shè)計(jì)研究院牽頭，組織各管線權(quán)屬單位開(kāi)展了三次地下管線普查大會(huì)戰(zhàn)，共測(cè)繪地下管線5088公里。

“但目前大部分地下管線數(shù)據(jù)還是以檔案資料形式存在，用圖表呈現(xiàn)，需要人工去查詢(xún)、翻閱?！眲?huì)忠說(shuō)，“不僅效率不高，還存在數(shù)據(jù)打架、信息不全的情況，有些甚至還是20年前的資料?！?/p>

“雖然對(duì)地下管線問(wèn)題重要性的認(rèn)識(shí)已經(jīng)形成共識(shí)，但在具體落實(shí)環(huán)節(jié)還是差距明顯。”劉會(huì)忠說(shuō)。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2000至2011年，中國(guó)開(kāi)展城市地下管線普查的城市數(shù)量為253個(gè)，其中地級(jí)及以上城市普查數(shù)量為140個(gè)，縣級(jí)市普查數(shù)量為89個(gè)。

從地區(qū)分布來(lái)看，東部102個(gè)城市中，已經(jīng)開(kāi)展地下管線普查的城市數(shù)量為64個(gè)，占63%;中部101個(gè)城市，約45%已經(jīng)開(kāi)展地下管線普查;而西部地區(qū)，這一數(shù)字為36%。

從普查的綜合管線總長(zhǎng)度看，蘇州、無(wú)錫2個(gè)地級(jí)市綜合管線普查的總長(zhǎng)度在1萬(wàn)公里以上，煙臺(tái)、紹興、東莞、徐州、唐山、威海、淄博等城市綜合管線普查的總長(zhǎng)度在5000公里左右。

中西部雖然有76個(gè)城市進(jìn)行過(guò)普查，但除去直轄市和省會(huì)外，其他城市多數(shù)只普查了幾百至一千多公里不等的綜合管線?！斑@些城市中很大一部分只是進(jìn)行了部分普查，并沒(méi)有進(jìn)行全城區(qū)范圍的全面普查?！眲?huì)忠說(shuō)。

“由于受財(cái)政經(jīng)費(fèi)的影響，大部分城市的普查范圍主要為寬度6米以上的主干道，個(gè)別城市能普查到通行機(jī)動(dòng)車(chē)的道路，但大都沒(méi)有普查小的街巷。”劉會(huì)忠說(shuō)，“特別是老城區(qū)，雖然在此類(lèi)路段埋設(shè)主干管線的可能性不大，但由于管線年代久遠(yuǎn)，更容易存在安全隱患。”

另一個(gè)問(wèn)題是，城市中的增量管線還在不斷增加。而在完成地下管線普查、建立信息管理系統(tǒng)之后，真正做到對(duì)地下管線信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新管理的城市不多。

結(jié)果是，施工人員拿著辛辛苦苦從各管網(wǎng)權(quán)屬部門(mén)收集過(guò)來(lái)的地下管網(wǎng)圖進(jìn)行挖掘，一鏟子下去火花四射，要么挖斷了電纜，要么挖斷了地下燃?xì)夤芫W(wǎng)。

亟待為“地下城”立法

造成以上問(wèn)題的根本原因之一，是缺乏相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)的支撐。

早在1998年，中國(guó)就頒布了《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線規(guī)劃管理的通知》，其中明確要求：未開(kāi)展城市地下管線普查的城市應(yīng)盡快對(duì)城市地下管線進(jìn)行一次全面普查，弄清地下管線的現(xiàn)狀，有條件的城市應(yīng)該采用地理信息系統(tǒng)技術(shù)建立城市地下管線數(shù)據(jù)庫(kù)，以便更好地對(duì)地下管線實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。

2003年10月1日起實(shí)施的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)——《城市地下管線探測(cè)技術(shù)規(guī)程》，對(duì)城市地下管線的探測(cè)手段和方法、普查數(shù)據(jù)整理、數(shù)據(jù)建庫(kù)以及信息系統(tǒng)建設(shè)、成果提交格式等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的描述，為各地城市地下管線的數(shù)據(jù)管理提供了標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。

但是，總的來(lái)看，目前中國(guó)還是缺少將城市地下管線作為管理主體的法律法規(guī)?！坝捎谙嚓P(guān)內(nèi)容零散地分布在很多法律法規(guī)中，導(dǎo)致其操作性差，約束力不強(qiáng)?！眲?huì)忠說(shuō)。

此外，在現(xiàn)有法律法規(guī)中，破壞地下管線的違規(guī)成本比較低。

“執(zhí)法力度欠缺，也是導(dǎo)致城市地下管線事故頻發(fā)的重要因素。”劉會(huì)忠說(shuō)。

“在現(xiàn)有地下管線資料不全、數(shù)據(jù)不清的情況下，許多建設(shè)單位或施工單位拿到了施工區(qū)域的管線資料后，往往束之高閣。”劉會(huì)忠說(shuō)，“有的雖然參考圖紙，但并沒(méi)有安排專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)或?qū)嵉剡M(jìn)行管線位置標(biāo)識(shí)，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)施工人員雖然手中有地下管線圖，但看不懂，還是憑經(jīng)驗(yàn)施工?！?/p>

“要解決管線混亂問(wèn)題，需要建立統(tǒng)一共用的信息平臺(tái)系統(tǒng)，并對(duì)所有施工單位作出必須實(shí)時(shí)、如實(shí)錄入所有管線狀況硬性要求。”劉會(huì)忠說(shuō)。

在這方面，美國(guó)的聯(lián)邦法案《2006管道檢測(cè)、保護(hù)、實(shí)施及安全法案》已提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

根據(jù)這一法案，美國(guó)建立了統(tǒng)一的通知系統(tǒng)，并將“811”專(zhuān)線作為全美統(tǒng)一的“挖掘前呼叫”號(hào)碼，任何參與拆遷、挖掘和建筑施工的個(gè)人或者機(jī)構(gòu)，必須在工程實(shí)施之前，通過(guò)“811一鍵呼叫系統(tǒng)”獲取目標(biāo)區(qū)域的相關(guān)地下管道信息，并依照所獲得的信息進(jìn)行施工，而美國(guó)管道管理機(jī)構(gòu)在收到請(qǐng)求之后，必須及時(shí)提供準(zhǔn)確的管道位置信息。此法案規(guī)定，任何一方在不遵循這些規(guī)定的情況下導(dǎo)致管道受損，并進(jìn)而危及人身和財(cái)產(chǎn)安全時(shí)，都將受到民事處罰。

根據(jù)美國(guó)地下管線聯(lián)盟數(shù)據(jù)顯示，此前因挖掘施工造成的管線事故占總量的50%。通過(guò)“811”中心的運(yùn)維，這一數(shù)字十年間降低了一半，從每年67萬(wàn)起降低到34萬(wàn)起。