鄭廣懷 向 羽

社會(huì)工作回歸“社會(huì)”的可能性——臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)工作發(fā)展脈絡(luò)及啟示

鄭廣懷 向 羽

“政府主導(dǎo)的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”已經(jīng)成為當(dāng)下中國(guó)大陸社會(huì)工作發(fā)展的主要模式。從政府到民間、從理論界到實(shí)務(wù)界幾乎都認(rèn)為這是中國(guó)大陸社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化發(fā)展的重大機(jī)遇。本文認(rèn)為，社會(huì)工作追求“專(zhuān)業(yè)化”不能以放棄“社會(huì)性”為代價(jià)。基于對(duì)臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)工作歷史進(jìn)程的回顧，本文指出，自上而下的主動(dòng)變革和自下而上的社會(huì)抗?fàn)幨巧鐣?huì)工作轉(zhuǎn)向“社會(huì)導(dǎo)向”的必要條件。本文呼吁大陸借鑒臺(tái)灣社會(huì)工作發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，在專(zhuān)業(yè)化的同時(shí)推動(dòng)社會(huì)工作“社會(huì)性”的回歸。

臺(tái)灣社會(huì)工作 黨政主導(dǎo) 社會(huì)導(dǎo)向 社會(huì)性

鄭廣懷，華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院，教授（武漢 430079）；向羽，北京師范大學(xué)珠海分校社會(huì)學(xué)系，講師（珠海 519085）。

導(dǎo)言

自2006年中共十六屆六中全會(huì)提出“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”①2006年10月11日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，該決定明確提出“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”。以來(lái)，中國(guó)大陸社會(huì)工作呈現(xiàn)全面發(fā)展的態(tài)勢(shì)。這一態(tài)勢(shì)的形成得益于國(guó)家層面對(duì)社會(huì)工作發(fā)展做出的整體規(guī)劃和制度安排（王嬰，2013）。例如，中組部、民政部等十八部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》②2011年11月8日，中組部、民政部、財(cái)政部等18部委、社團(tuán)聯(lián)合會(huì)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》，參見(jiàn)民政部網(wǎng)站：http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shgz/201111/20111100197275.shtml，同時(shí)倡導(dǎo)“政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)”③2012年11月27日，民政部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這是第一個(gè)關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)全國(guó)性制度安排。參見(jiàn)民政部網(wǎng)站：http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/tzl/201211/20121100383464.shtml，并以此作為促進(jìn)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作發(fā)展的手段。從各地的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，上海、深圳、廣州等地的社會(huì)工作發(fā)展都有政府“強(qiáng)力主導(dǎo)”的特征，政府制度化地購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)已成為主要模式（王嬰，2013；張和清、向羽，2013；曾偉玲、葉仕華，2014）。

對(duì)于政府主導(dǎo)的社會(huì)工作發(fā)展，大陸社會(huì)工作研究者大多認(rèn)為，這既是不可回避的事實(shí)，也是社會(huì)工作發(fā)展的機(jī)遇。王思斌、阮曾媛琪（2009）認(rèn)為，在和諧社會(huì)建設(shè)的背景下，專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)工作是中國(guó)社會(huì)工作的發(fā)展方向，社會(huì)工作發(fā)展的必由之路是“嵌入性發(fā)展”以及“專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作與行政社會(huì)工作互構(gòu)性演化”。王思斌（2011）又進(jìn)一步指出，中國(guó)的專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作要嵌入政府主導(dǎo)的社會(huì)服務(wù)和管理中，推動(dòng)自身發(fā)展，并預(yù)設(shè)了專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作的嵌入由邊緣化向核心化、由淺層嵌入向深度嵌入、由依附性嵌入向自主性嵌的發(fā)展道路。類(lèi)似的，史柏年（2013）認(rèn)為中國(guó)社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展不同于西方“自然生成”的路徑，而是“政府強(qiáng)勢(shì)建構(gòu)”。簡(jiǎn)言之，大陸社會(huì)工作研究者的觀點(diǎn)傾向于，在現(xiàn)實(shí)處境下，依靠政府或結(jié)合既有體制來(lái)推動(dòng)社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)化是不可避免的選擇（王思斌，2006；王思斌，2013；徐永祥，2000；李迎生，2008；史柏年，2006；史柏年，2013）。

在“社會(huì)工作的春天來(lái)了”一片歡呼聲中，少數(shù)學(xué)者對(duì)社會(huì)工作依靠政府強(qiáng)力推動(dòng)的“嵌入式發(fā)展”道路提出了質(zhì)疑。朱健剛、陳安娜（2013）認(rèn)為，專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者被吸納到街道的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)過(guò)程中產(chǎn)生了外部服務(wù)行政化和內(nèi)部治理官僚化等問(wèn)題，社會(huì)工作在街區(qū)權(quán)力體系中逐漸式微，失去影響力。鄭廣懷、王小姬（2014）的研究則發(fā)現(xiàn)，專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者的“嵌入”過(guò)程是被既有體制“同化”、“吸納”的過(guò)程。社會(huì)工作不僅失去影響力，而且關(guān)鍵的是追求社會(huì)正義的使命被扭曲。因此，這些反思與社會(huì)工作發(fā)展所處的具體政治和社會(huì)條件密不可分。筆者并非反對(duì)“政府主導(dǎo)的購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)”，也并非反對(duì)社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展。而疑慮的是，政府主導(dǎo)的社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化將在多大程度上侵蝕社會(huì)工作的本質(zhì)①關(guān)于社會(huì)工作的本質(zhì)，筆者認(rèn)同國(guó)際社會(huì)工作者聯(lián)盟（International Federation of Social Workers，以下簡(jiǎn)稱(chēng)IFSW）的觀點(diǎn)。IFSW在其網(wǎng)站（http://ifsw.org/）公布了2014年修訂的社會(huì)工作的全球定義，該定義指出，社會(huì)正義、人權(quán)、集體責(zé)任和尊重多樣性是社會(huì)工作的基本原則?？紤]到本文主要討論社會(huì)工作的“社會(huì)性”問(wèn)題，本文主要聚焦于社會(huì)工作推動(dòng)社會(huì)正義的本質(zhì)。Wakefield（1988）指出，每個(gè)專(zhuān)業(yè)都傾向于推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)一種特定的價(jià)值目標(biāo)，以促進(jìn)人類(lèi)福祉。專(zhuān)業(yè)的關(guān)鍵不在于技能和知識(shí)本身，而在于如何使用技能。他認(rèn)為，社會(huì)工作的組織價(jià)值就是推動(dòng)社會(huì)正義，推動(dòng)社會(huì)資源的公正分配，這是社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)區(qū)別于其他專(zhuān)業(yè)的本質(zhì)。，社會(huì)工作是否面臨被塑造成專(zhuān)業(yè)化的“政府工作”？換言之，筆者主張，社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)化不應(yīng)以放棄其“社會(huì)性”②關(guān)于社會(huì)工作的“社會(huì)性”，Kam（2012）認(rèn)為包括六個(gè)維度，即社會(huì)關(guān)注與意識(shí)、以社會(huì)弱勢(shì)群體為優(yōu)先、社會(huì)情境、社會(huì)建構(gòu)、社會(huì)變遷和社會(huì)平等。我們認(rèn)為，社會(huì)運(yùn)動(dòng)、社會(huì)參與、社會(huì)組織和社會(huì)動(dòng)員等都應(yīng)屬于社會(huì)工作“社會(huì)性”的范疇。為代價(jià)。筆者關(guān)注的問(wèn)題是，政府主導(dǎo)的社會(huì)工作發(fā)展和專(zhuān)業(yè)化是否構(gòu)成中國(guó)大陸的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)，其他地方是否存在政府主導(dǎo)對(duì)社會(huì)工作本質(zhì)的扭曲和損害？是否存在一種可能性，即原來(lái)由政府主導(dǎo)的社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化重新回歸社會(huì)導(dǎo)向？這種回歸需要具備怎樣的社會(huì)基礎(chǔ)和體制革新？

本文試圖以臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)工作（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“臺(tái)灣社會(huì)工作”）的發(fā)展歷程為例來(lái)探討社會(huì)工作回歸“社會(huì)”的可能性。首先，將簡(jiǎn)要回顧臺(tái)灣社會(huì)工作從“黨政主導(dǎo)”到“社會(huì)導(dǎo)向”的發(fā)展歷程。然后，我們將探討促進(jìn)臺(tái)灣社會(huì)工作回歸“社會(huì)”的政治和社會(huì)條件。最后，我們?cè)噲D提出臺(tái)灣社會(huì)工作發(fā)展歷程對(duì)大陸社會(huì)工作發(fā)展的啟示。

需要著重指出的是，選擇臺(tái)灣地區(qū)為例探討社會(huì)工作回歸“社會(huì)”的可能性，并非強(qiáng)調(diào)臺(tái)灣社會(huì)工作的“社會(huì)性”已經(jīng)達(dá)到較理想的狀態(tài)。時(shí)至今日，臺(tái)灣社會(huì)工作界內(nèi)部對(duì)社會(huì)工作“社會(huì)性”的不足仍然多有批判。本文主要聚焦于社會(huì)工作回歸“社會(huì)”的外部條件，有關(guān)臺(tái)灣社工界內(nèi)部對(duì)社會(huì)工作喪失“社會(huì)性”的批判涉及專(zhuān)業(yè)自主性與國(guó)家權(quán)力之間的復(fù)雜互動(dòng)，需要另文討論①例如，陶蕃瀛（2005）對(duì)國(guó)家機(jī)器對(duì)社會(huì)福利及社會(huì)工作服務(wù)的滲透提出了尖銳的批評(píng)。他指出，社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)處于“活命”和“使命”的兩難處境之中。一方面，社會(huì)工作作為助人專(zhuān)業(yè)，希望在國(guó)家機(jī)器之外幫助別人，這是社會(huì)工作的使命；另一方面，社會(huì)工作者自主力量不強(qiáng)，只好接受?chē)?guó)家的控制，先讓自己能夠“活命”。類(lèi)似的，王行（2013）指出，20世紀(jì)80年代以后，臺(tái)灣當(dāng)局通過(guò)推動(dòng)社會(huì)福利民營(yíng)化，投入大量資源，采取項(xiàng)目委托、官辦民營(yíng)等方式，將原有政府執(zhí)行的各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)業(yè)務(wù)委托給民間機(jī)構(gòu)執(zhí)行，形成了民間社會(huì)工作的人力執(zhí)行政府的社會(huì)政策，處理政府設(shè)定的社會(huì)問(wèn)題的局面，導(dǎo)致民間社會(huì)福利機(jī)構(gòu)被官僚體系的作業(yè)程序所規(guī)范，甚至淪為完成當(dāng)局意志的工具。。

一、從“黨政主導(dǎo)”到“社會(huì)導(dǎo)向”

1.社會(huì)工作產(chǎn)生——黨政催生

如果說(shuō)西方社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展是由民間部門(mén)自下而上奮斗的結(jié)果，那么臺(tái)灣社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)可被稱(chēng)之為自上而下的政府建構(gòu)過(guò)程。從“二戰(zhàn)”結(jié)束到20世紀(jì)80年代末，臺(tái)灣地區(qū)一直處于“威權(quán)體制”（authoritarianism regime）②按照國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系可將政治體制劃分為極權(quán)體制、威權(quán)體制和民主體制。威權(quán)體制是指統(tǒng)治者通過(guò)暴力手段取得政權(quán)后，在民主的外殼下，以威權(quán)的方式治理國(guó)家的一種形式。它有別于極權(quán)體制，有些民主成分，它又不同于民主體制，它是集權(quán)強(qiáng)制的（于建嶸，2008）。統(tǒng)治之下，臺(tái)灣社會(huì)工作并非像英美等國(guó)通過(guò)民間部門(mén)自發(fā)性組織而形成，而是通過(guò)作為執(zhí)政黨的國(guó)民黨和政府當(dāng)局的精英決策而形成，隨之全面性地展開(kāi)（鄭怡世，2006:101）。林萬(wàn)億（2002）認(rèn)為，臺(tái)灣社會(huì)工作的一大源頭是國(guó)民政府在大陸統(tǒng)治期間發(fā)展出來(lái)的社會(huì)工作，它由來(lái)華的美國(guó)社會(huì)工作者所傳播的理念而形成，以社會(huì)救濟(jì)和民眾組織訓(xùn)練為主。臺(tái)灣光復(fù)，特別是國(guó)民政府?dāng)⊥伺_(tái)灣以后，考慮到臺(tái)灣的狀況并結(jié)合自身的統(tǒng)治需要，國(guó)民政府建構(gòu)起一套社會(huì)工作制度。

2.目的與內(nèi)容——為黨政服務(wù)

（一）“黨政主導(dǎo)”下的臺(tái)灣社會(huì)工作

“二戰(zhàn)”之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，臺(tái)灣社會(huì)工作的發(fā)展處于“黨政主導(dǎo)”階段。林萬(wàn)億（2002）認(rèn)為1945年至1970年的臺(tái)灣社會(huì)工作處于“黨國(guó)社會(huì)工作”階段，“社會(huì)事業(yè)黨政化”，社會(huì)工作不過(guò)是“黨政工作的傳續(xù)”。此時(shí)，臺(tái)灣社會(huì)工作發(fā)展呈現(xiàn)出如下特征：

“二戰(zhàn)”后臺(tái)灣社會(huì)工作的目的與工作內(nèi)容與臺(tái)灣地區(qū)的政治環(huán)境是息息相關(guān)的。由于當(dāng)時(shí)臺(tái)灣地區(qū)的政治因素，日本殖民時(shí)代留下的社會(huì)事業(yè)被視為“社會(huì)遺毒”（王卓圣，2004）。據(jù)臺(tái)灣省社會(huì)處科長(zhǎng)徐正一（1948）記錄，國(guó)民政府在1945年接管臺(tái)灣后，認(rèn)為日據(jù)時(shí)代所辦理的“保鄰館”③日本在占據(jù)臺(tái)灣期間，引入了現(xiàn)代社會(huì)事業(yè)，推行感化教育，“保鄰館”就是用來(lái)幫扶貧苦、教化窮人的機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所。一類(lèi)的社會(huì)事業(yè)是散播毒素的地方，必須矯正（轉(zhuǎn)引自，林萬(wàn)億，2002:11）。因此，當(dāng)時(shí)的臺(tái)灣社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)被國(guó)民政府視為鏟除殖民地遺毒、宣揚(yáng)“三民主義”的工具（王卓圣，2004；林萬(wàn)億，2002:11）。

國(guó)民政府?dāng)⊥伺_(tái)灣以后，社會(huì)工作更被夸張當(dāng)作“革命工作”（杜章甫，1952:8）。1949年，國(guó)民政府從大陸遷往臺(tái)灣，但國(guó)民政府仍然視大陸的中華人民共和國(guó)為叛亂團(tuán)體，將當(dāng)局政治定位為“動(dòng)亂戡亂”的內(nèi)戰(zhàn)持續(xù)狀態(tài)。當(dāng)局一再宣稱(chēng)，要“以三民主義統(tǒng)一中國(guó)”，要“反攻大陸”。在“以黨治國(guó)”的理念之下，社會(huì)工作自然受到這種特殊政治環(huán)境的形塑，其專(zhuān)業(yè)目標(biāo)被定位于協(xié)助黨和政府完成前述的神圣任務(wù)（許君武，1952）。因而，“黨國(guó)社會(huì)工作”是促使“國(guó)家統(tǒng)治”合法化的工具（王卓圣，2004）。換言之，當(dāng)時(shí)臺(tái)灣社會(huì)工作的目標(biāo)在于協(xié)助當(dāng)局控制、改造社會(huì)，擴(kuò)大和穩(wěn)固統(tǒng)治基礎(chǔ)，社會(huì)工作的實(shí)質(zhì)就是“社會(huì)控制”工作。

就社會(huì)工作的內(nèi)容而言，“二戰(zhàn)”以后臺(tái)灣當(dāng)局所認(rèn)識(shí)的社會(huì)工作其實(shí)就是行政工作，即以中國(guó)傳統(tǒng)的德政觀為基礎(chǔ)，以鞏固政權(quán)、安定社會(huì)為目的的社會(huì)政策和社會(huì)福利服務(wù)，通過(guò)官僚化的組織，如社會(huì)司、社會(huì)處、社會(huì)局來(lái)貫徹執(zhí)行社會(huì)服務(wù)（鄭怡世，2006：254）。盡管這一時(shí)期臺(tái)灣社會(huì)工作的內(nèi)容上也體現(xiàn)出某些社會(huì)救助、社會(huì)福利的特征，但主要服務(wù)于鞏固政權(quán)、安定社會(huì)的目標(biāo)。

3.專(zhuān)業(yè)地位的建立——體制內(nèi)主導(dǎo)

在“黨政主導(dǎo)”的社會(huì)工作發(fā)展階段，社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)地位的建立，不是通過(guò)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)制度，如社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)教育制度、社會(huì)工作職業(yè)制度或社會(huì)工作考評(píng)等級(jí)等制度的建立來(lái)獲得，而是通過(guò)政府體制內(nèi)社會(huì)工作制度的建立來(lái)獲得的①臺(tái)灣社會(huì)工作界呼吁“納編”，原因當(dāng)然不僅僅只是獲得專(zhuān)業(yè)認(rèn)可或是專(zhuān)業(yè)地位的需要，也有納入編制內(nèi)的社會(huì)工作者薪資保障相對(duì)較高、較穩(wěn)定的緣故。。臺(tái)灣社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化的啟動(dòng)源于“政府約聘社會(huì)工作員實(shí)驗(yàn)”（林萬(wàn)億，2002:17）。換言之，社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)地位的建立以政府體制內(nèi)社會(huì)工作制度的建立為主導(dǎo)，社會(huì)工作成為國(guó)家統(tǒng)治機(jī)器的一部分（表1）。自20世紀(jì)60年代中期到80年代末期，臺(tái)灣地區(qū)各級(jí)政府為建構(gòu)體制內(nèi)社會(huì)工作制度制定了大量政策措施，基本做法就是在政府系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置社會(huì)工作崗位，聘用社會(huì)工作人員從事福利服務(wù)工作。詹火生（2007）認(rèn)為，在威權(quán)時(shí)代，社會(huì)工作既是政府“社會(huì)控制”的工具，也是政府“解決貧窮”的手段。社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)幾乎沒(méi)有獨(dú)立發(fā)展的空間及可能性，社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)發(fā)展依附于現(xiàn)有體制，并由其一手打造。

表1 臺(tái)灣地區(qū)體制內(nèi)社會(huì)工作制度的發(fā)展歷程

1976年在社會(huì)救助類(lèi)第五項(xiàng)“建立社會(huì)工作員制度改進(jìn)辦法”中，提出制定有關(guān)法令確認(rèn)社會(huì)工作員資格并納入編制。1976年預(yù)計(jì)從1980年起，5年內(nèi)每年選用社區(qū)社會(huì)工作員40人，5年內(nèi)共計(jì)200人。1977年選擇臺(tái)北縣、臺(tái)中縣、云林縣、高雄市為實(shí)驗(yàn)示范縣市。1979年增加桃園縣、新竹縣、基隆市、臺(tái)南市等縣市加入實(shí)驗(yàn)計(jì)劃。1979年在30個(gè)山地（原住民）鄉(xiāng)設(shè)置社會(huì)工作員54人。1979年1979年“內(nèi)政部”頒布《當(dāng)前社會(huì)福利服務(wù)與社會(huì)救助業(yè)務(wù)改進(jìn)方案》《“臺(tái)北市政府”社會(huì)局社會(huì)工作員設(shè)置運(yùn)用計(jì)劃》頒布《“臺(tái)灣省”各縣市設(shè)置社會(huì)工作員實(shí)驗(yàn)計(jì)劃》頒布《“臺(tái)灣省”各縣市設(shè)置社會(huì)工作員實(shí)驗(yàn)計(jì)劃綱要》頒布《“臺(tái)灣省”加速改善偏遠(yuǎn)地區(qū)居民生活設(shè)置山地社會(huì)工作員實(shí)驗(yàn)計(jì)劃》頒布“臺(tái)灣省政府社會(huì)處”《“臺(tái)灣省”社會(huì)工作員制度計(jì)劃》頒布1979年“臺(tái)北市政府”1980年1980年《“臺(tái)北市社區(qū)發(fā)展推進(jìn)辦法”》頒布“行政院”頒布《“中華民國(guó)臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)建設(shè)十年計(jì)劃”》1980年“內(nèi)政部”設(shè)置社會(huì)工作室，負(fù)責(zé)全省社會(huì)工作員制度的擬定，以及社會(huì)工作員甄選訓(xùn)練、行政督導(dǎo)考核等工作。社工員制度推廣至宜蘭縣、彰化縣、嘉義縣及臺(tái)南縣，全省推廣社會(huì)工作員制度的縣市已達(dá)17個(gè)。甄選社會(huì)工作員40人。其中14人成立團(tuán)體工作組，從事人民團(tuán)體輔導(dǎo)工作及勞工福利服務(wù)；26人以?xún)扇艘唤M的方式，至臺(tái)北比較偏遠(yuǎn)的13個(gè)社區(qū)從事服務(wù)工作。任用社會(huì)工作員投入社區(qū)發(fā)展工作。在社會(huì)福利部分的計(jì)劃中，第四項(xiàng)第二條規(guī)定：建立社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)制度，協(xié)助國(guó)民解決問(wèn)題。擬定社會(huì)福利中長(zhǎng)期計(jì)劃，計(jì)劃逐步建立社會(huì)工作員專(zhuān)業(yè)制度，促使社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化。1980年“臺(tái)北市政府”晉用社會(huì)工作員40人，其中36人加入社區(qū)工作。1981年國(guó)民黨通過(guò)“貫徹復(fù)興基地民生主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)”案1982年“臺(tái)北市政府”1981年1983年在社會(huì)建設(shè)措施中的第四項(xiàng)“擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)，強(qiáng)化社會(huì)福利”中，有“健全社會(huì)工作員制度”的相關(guān)論述。將社會(huì)工作員集中于社會(huì)福利中心辦公，同時(shí)將“社區(qū)社工員”更名為“社會(huì)工作員”，統(tǒng)籌社會(huì)局社會(huì)工作室督導(dǎo)考核，工作重點(diǎn)在于擴(kuò)展個(gè)案服務(wù)。1984年正式接受委托，并于1988年將“兒童保護(hù)服務(wù)”列為各地“家扶”中心必辦項(xiàng)目。自此，兒童保護(hù)工作成為臺(tái)灣社會(huì)工作重要的部分。社區(qū)理事會(huì)置總干事一人，必須使用社會(huì)工作員，輔助社區(qū)推動(dòng)各項(xiàng)業(yè)務(wù)。1983年1984年全省除澎湖縣之外，所有市縣都設(shè)置了社會(huì)工作員。1986年《“臺(tái)灣省政府”委托“家扶”中心試辦“兒童寄養(yǎng)服務(wù)”方案》“行政院”頒布《社區(qū)發(fā)展工作綱要》“內(nèi)政部”研擬《建立社會(huì)工作員制度實(shí)施方案》“臺(tái)灣省政府”“臺(tái)灣省政府”頒布“臺(tái)灣省社區(qū)發(fā)展后續(xù)發(fā)展第二期五年計(jì)劃”

（資料來(lái)源：根據(jù)鄭怡世（2006）、林萬(wàn)億（2001）及邱汝娜、李明德（2005）相關(guān)文章內(nèi)容整理而成。）

（二）“社會(huì)導(dǎo)向”下的臺(tái)灣社會(huì)工作

臺(tái)灣社會(huì)工作發(fā)展經(jīng)歷了“從政治威權(quán)到社會(huì)民主”，政策決策從“由上而下”到“由下而上”的過(guò)程（詹火生，2007）。隨著臺(tái)灣地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，政治運(yùn)動(dòng)與社會(huì)運(yùn)動(dòng)逐步興起，關(guān)注新興社會(huì)議題的社會(huì)團(tuán)體大量涌現(xiàn)，如消費(fèi)者文教基金會(huì)（1980）、原住民權(quán)益促進(jìn)會(huì)（1984）、勞工運(yùn)動(dòng)支援會(huì)（1984）、農(nóng)民權(quán)益促進(jìn)會(huì)（1987）、婦女新知基金會(huì)（1987）及殘障聯(lián)盟（1989），開(kāi)啟了多元福利發(fā)展的機(jī)會(huì)之窗（林萬(wàn)億、沈詩(shī)涵，2008）。此時(shí)，社會(huì)立法從數(shù)量、規(guī)模以及修法頻率都大大超越以往幾十年的發(fā)展（參見(jiàn)表2）。這一時(shí)期，更新的社會(huì)工作議題開(kāi)始出現(xiàn)，如早期療育、老人虐待、性侵害、外籍新娘等。西方新興的“多元文化”觀點(diǎn)也被引入臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)工作界（林萬(wàn)億，沈詩(shī)涵，2008）。高漲的社會(huì)福利運(yùn)動(dòng)、多元化的社會(huì)關(guān)懷團(tuán)體加上多樣化的社會(huì)議題與需求，推動(dòng)臺(tái)灣社會(huì)工作從“黨政主導(dǎo)”下的“政治工作”逐步轉(zhuǎn)向具有“社會(huì)性”的專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作。20世紀(jì)80年代以來(lái)，臺(tái)灣社會(huì)工作呈現(xiàn)出“社會(huì)導(dǎo)向”的發(fā)展趨勢(shì)，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

表2 1980至1990年代臺(tái)灣主要的社會(huì)立法

1.社會(huì)工作回應(yīng)廣泛、多元的社會(huì)需求

20世紀(jì)80年代及以前，臺(tái)灣社會(huì)工作的服務(wù)領(lǐng)域較為單一，主要集中在老人、身心障礙及兒童三個(gè)領(lǐng)域，而90年代以后則呈現(xiàn)出多樣化的態(tài)勢(shì)，并在社會(huì)立法進(jìn)程充分體現(xiàn)。從立法、修法頻率上來(lái)看，在80年代以前只有覆蓋老人、身心障礙及兒童的3部法律，90年代社會(huì)立法數(shù)量大為增加，福利涵蓋范圍、領(lǐng)域擴(kuò)大，同時(shí)修法的頻率也大為增加。從服務(wù)人群來(lái)看，社會(huì)工作服務(wù)開(kāi)始擴(kuò)展到老年農(nóng)民、原住民、家庭暴力、特殊境遇婦女、性侵害者、外籍新娘、外籍勞工等群體。從服務(wù)內(nèi)容來(lái)看，社會(huì)工作服務(wù)從最初的貧困救濟(jì)擴(kuò)展至社會(huì)福利、社區(qū)發(fā)展、志愿服務(wù)甚至社會(huì)保險(xiǎn)（詳見(jiàn)表2）。

2.多元化的社會(huì)組織提供社會(huì)工作服務(wù)

臺(tái)灣社會(huì)工作“社會(huì)導(dǎo)向”的發(fā)展趨勢(shì)還體現(xiàn)在不斷壯大的多元化的社會(huì)組織上。這些社會(huì)組織具有不同的性質(zhì)和背景，充分體現(xiàn)出社會(huì)力量參與社會(huì)工作發(fā)展的特性。在20世紀(jì)80年代以前，社會(huì)救濟(jì)服務(wù)多由政府部門(mén)直接提供，僅存在少量跨國(guó)的、具有教會(huì)背景的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，如世界展望會(huì)。20世紀(jì)80年代以后，臺(tái)灣地區(qū)從事社會(huì)服務(wù)的機(jī)構(gòu)數(shù)量大增，機(jī)構(gòu)背景日趨多元。這其中既有公立的服務(wù)機(jī)構(gòu)，又有公設(shè)民營(yíng)的機(jī)構(gòu)，還有民間自主辦理的機(jī)構(gòu)。就機(jī)構(gòu)背景來(lái)說(shuō)，既有政府背景的，又有民間性質(zhì)的。民間機(jī)構(gòu)又可劃分成宗教背景及非宗教背景的。宗教背景的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，又有基督教會(huì)、天主教會(huì)、佛教、道教等不同背景。例如。在中國(guó)大陸開(kāi)展服務(wù)的慈濟(jì)基金會(huì)就屬于佛教背景。以老人長(zhǎng)期照顧和贍養(yǎng)機(jī)構(gòu)為例，據(jù)臺(tái)灣“內(nèi)政部統(tǒng)計(jì)處”資料顯示，截止到2011年底，全臺(tái)灣地區(qū)老人長(zhǎng)期照顧及贍養(yǎng)機(jī)構(gòu)計(jì)有1,064所，其中以免辦財(cái)團(tuán)法人登記，不對(duì)外募捐、不接受補(bǔ)助及不享受租稅減免的小型民營(yíng)老人機(jī)構(gòu)最多，占86.00%，其他依次為財(cái)團(tuán)法人機(jī)構(gòu)110所、公立機(jī)構(gòu)23所、公設(shè)民營(yíng)16所①臺(tái)灣“內(nèi)政部”統(tǒng)計(jì)處：《“內(nèi)政統(tǒng)計(jì)通報(bào)”——“100年底我國(guó)老人長(zhǎng)期照顧及安養(yǎng)機(jī)構(gòu)概況 ”》，http://statis.moi. gov.tw/micst/stmain.jsp?sys=100。

3.社會(huì)工作發(fā)展中社會(huì)資金大量涌現(xiàn)

目前，臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源可劃分為三類(lèi)。第一類(lèi)是政府，如政府補(bǔ)貼、資助的服務(wù)項(xiàng)目，既有臨時(shí)性的資助方案，又有長(zhǎng)期委托方案。第二類(lèi)是接受民間捐贈(zèng)，如企業(yè)、民眾、教會(huì)、寺廟、道觀、跨國(guó)組織捐贈(zèng)等。第三類(lèi)則是自我開(kāi)發(fā)的收費(fèi)性服務(wù)項(xiàng)目。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)資金來(lái)源單一化的傾向一直保持相當(dāng)?shù)木?。新竹某天主教背景的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人就對(duì)筆者坦言，如果機(jī)構(gòu)超過(guò)30%的資金來(lái)自政府，則機(jī)構(gòu)的發(fā)展和運(yùn)作就有可能失去獨(dú)立性。這種獨(dú)立性的存在與臺(tái)灣地區(qū)民間社會(huì)較為發(fā)達(dá)密切相關(guān)。更為重要的是，盡管多數(shù)的臺(tái)灣社會(huì)工作機(jī)構(gòu)都接受政府委托或外包的項(xiàng)目，但機(jī)構(gòu)與政府之間保持一種合作的伙伴關(guān)系，機(jī)構(gòu)本身的獨(dú)立性和價(jià)值追求并不受太多威脅。筆者比較熟悉的“財(cái)團(tuán)法人臺(tái)灣兒童暨家庭扶助基金會(huì)新竹分事務(wù)所”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“家扶中心”）就是很好的例子。它們接受政府委托的兒童保護(hù)服務(wù)項(xiàng)目，但委托資金只占機(jī)構(gòu)服務(wù)資金來(lái)源的小部分。機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人坦言，是否要與政府合作下去，是否要繼續(xù)承接委托項(xiàng)目，主要取決于機(jī)構(gòu)自身對(duì)合作項(xiàng)目的評(píng)估，看其是否符合機(jī)構(gòu)價(jià)值理念，而不在于政府是否出錢(qián)或出多少錢(qián)。由此可見(jiàn)，強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)資金來(lái)源多元化和社會(huì)力量的參與，并非讓政府“撒手不管”或“袖手旁觀”，而是要政府在承擔(dān)責(zé)任（如經(jīng)費(fèi)投入）的同時(shí)必須“讓渡空間”，讓社會(huì)力量保持“獨(dú)立性”和“自主性”。

4.社會(huì)工作發(fā)展中廣泛的社會(huì)參與

“社會(huì)導(dǎo)向”下臺(tái)灣社會(huì)工作的發(fā)展具有廣泛的社會(huì)參與性，參與的主體既包括體制內(nèi)的社會(huì)工作者，也包括體制外（民間機(jī)構(gòu)）的社會(huì)工作者，更包括其他的社會(huì)群體。在臺(tái)灣地區(qū)，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)往往都會(huì)吸納不同的社會(huì)群體參與社會(huì)工作服務(wù)，多數(shù)機(jī)構(gòu)都有自己的義工組織，參與義工組織的人群是多樣化的，有公務(wù)員、大學(xué)教授、私企老板、工程師、高級(jí)技術(shù)人員、大學(xué)生、中學(xué)生、家庭主婦等，他們組成專(zhuān)門(mén)的義工隊(duì)服務(wù)特定人群。臺(tái)灣清華大學(xué)（新竹）的學(xué)生就組成專(zhuān)門(mén)的送餐義工隊(duì)，為附近社區(qū)的老人提供送餐服務(wù)。新竹“家扶”每年暑期針對(duì)小學(xué)生的營(yíng)隊(duì)活動(dòng)幾乎都是由大學(xué)里的學(xué)生社團(tuán)配合完成的。社會(huì)力量參與社會(huì)工作發(fā)展還表現(xiàn)為各種自主的社會(huì)行動(dòng)。臺(tái)灣社會(huì)工作邁向多元化的道路離不開(kāi)不同社群的參與，他們?cè)跔?zhēng)取自身福利保障的過(guò)程中，無(wú)論是街頭抗議還是立法游說(shuō)，都吸引了廣泛的社會(huì)關(guān)注，凝聚了社會(huì)共識(shí)。他們使用記者會(huì)、公聽(tīng)會(huì)及座談會(huì)等“和平訴求”的行動(dòng)策略，吸引公眾的注意，進(jìn)而引起更大的社會(huì)關(guān)注（林國(guó)明、蕭新煌，2001:14）。

簡(jiǎn)言之，20世紀(jì)80年代以前的臺(tái)灣社會(huì)工作發(fā)展處于“黨政主導(dǎo)”之下，80年代以后則呈現(xiàn)出“社會(huì)導(dǎo)向”的態(tài)勢(shì)，兩個(gè)階段在主導(dǎo)者、服務(wù)目的、服務(wù)人群、服務(wù)內(nèi)容、資金來(lái)源、與政府的關(guān)系及專(zhuān)業(yè)自主性方面存在明顯差異（詳見(jiàn)表3）。

表3 臺(tái)灣社會(huì)工作發(fā)展的“黨政主導(dǎo)”階段和“社會(huì)導(dǎo)向”階段對(duì)比

二、從“黨政主導(dǎo)”到“社會(huì)導(dǎo)向”何以可能

（一）自上而下的政治變革為轉(zhuǎn)向“社會(huì)導(dǎo)向”創(chuàng)造條件

1980年以來(lái)，臺(tái)灣地區(qū)的“威權(quán)體制”逐步松動(dòng)，自上而下的政治變革對(duì)臺(tái)灣社會(huì)福利發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，直接為不同的弱勢(shì)群體爭(zhēng)取社會(huì)福利的運(yùn)動(dòng)提供了政治機(jī)會(huì)和合法性基礎(chǔ)。社會(huì)福利運(yùn)動(dòng)的發(fā)展直接帶動(dòng)了社會(huì)工作轉(zhuǎn)向“社會(huì)導(dǎo)向”。自上而下的主動(dòng)變革主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是政治體制的變革，二是社會(huì)福利制度的變革。

1.政治體制變革開(kāi)辟社會(huì)空間

蕭新煌、孫志慧（2001）認(rèn)為，臺(tái)灣政治體系的變革創(chuàng)造了新的機(jī)會(huì)，進(jìn)而影響臺(tái)灣的社會(huì)福利運(yùn)動(dòng)發(fā)展。1986年10月，國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)中常會(huì))通過(guò)“解除戒嚴(yán)令”及“開(kāi)放黨禁”兩項(xiàng)新議題。1987年時(shí)任“總統(tǒng)”的蔣經(jīng)國(guó)宣布臺(tái)灣“解除戒嚴(yán)”，正式開(kāi)放黨禁報(bào)禁。1988年，臺(tái)灣當(dāng)局制定了“《國(guó)家安全法》”，同時(shí)修訂“《非常時(shí)期人民社團(tuán)法》”，從法理上恢復(fù)民眾自由結(jié)社權(quán)，民眾可以成立包括政黨在內(nèi)的政治團(tuán)體。“《人民團(tuán)體法》”和“《集會(huì)游行法》”的立法，開(kāi)放了集體行動(dòng)的制度化渠道，降低了政府的壓制能力和傾向，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)福利運(yùn)動(dòng)的形成（蕭新煌、孫志慧，2001）。換言之，逐步開(kāi)放的政治氛圍促進(jìn)了民眾爭(zhēng)取自身福利的“街頭抗?fàn)帯边\(yùn)動(dòng)。

省級(jí)政府立法是我國(guó)立法體系中極為重要的環(huán)節(jié)?，F(xiàn)行法律對(duì)省級(jí)政府的立法權(quán)限沒(méi)有明確列舉式的限制，但省級(jí)政府的立法權(quán)是有邊界的，確定其邊界的向度是在立足其自身行政管理職責(zé)的前提下，需要從縱橫維度去認(rèn)識(shí)和處理省級(jí)政府與不同立法主體之間的立法權(quán)限及其關(guān)系，盡量避免越權(quán)、重復(fù)、沖突和失職，以確保省級(jí)政府立法的科學(xué)性和合法性。

從20世紀(jì)70年代中后期開(kāi)始，臺(tái)灣社會(huì)開(kāi)始由“硬性威權(quán)體制”開(kāi)始向“軟性威權(quán)體制”轉(zhuǎn)變，即國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民間社會(huì)的支配性角色以及對(duì)政治經(jīng)濟(jì)資源的主導(dǎo)性角色已經(jīng)較蔣介石時(shí)代松動(dòng)(鄭怡世，2006：194)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，臺(tái)灣地區(qū)的政治民主化進(jìn)程明顯加快，多黨競(jìng)爭(zhēng)體制形成，民主選舉制度進(jìn)一步完善，選舉政治在推動(dòng)福利多元化和不同弱勢(shì)群體福利改善中發(fā)揮的作用越來(lái)越大。蕭新煌、孫志慧（2001）認(rèn)為，選舉政治的日趨重要，使得推動(dòng)福利議題的社會(huì)團(tuán)體，借由選舉的過(guò)程，和政黨及個(gè)別政治精英有了新的機(jī)會(huì)建立聯(lián)盟關(guān)系，推動(dòng)社會(huì)福利的改善。

1992年，臺(tái)灣“國(guó)會(huì)”全面改選，終結(jié)了“萬(wàn)年國(guó)會(huì)”，“立法委員”、“民意代表”開(kāi)始真正為普通民眾的利益代言。臺(tái)灣地區(qū)結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)的“一黨專(zhuān)制”的政治局面，逐步向著“一黨主導(dǎo)、多黨制衡”的方向演進(jìn)（孫俐俐，2009）。伴隨著多黨競(jìng)爭(zhēng)局面的出現(xiàn)，各個(gè)政黨為了取信于選民，紛紛提出一些與民眾切身利益相關(guān)的施政綱領(lǐng)，其中就包括社會(huì)福利政見(jiàn)。1991年的社會(huì)權(quán)倡議、1992年的福利國(guó)辯論以及老年年金提議，都顯示出社會(huì)福利政見(jiàn)已經(jīng)成為各黨派競(jìng)相提出的主張（林萬(wàn)億，2001）。從福利國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)福利政見(jiàn)不僅可以作為執(zhí)政當(dāng)局用以繼續(xù)執(zhí)政取得政權(quán)合法性的工具，同時(shí)它也是反對(duì)黨全力爭(zhēng)取選舉支持的有力武器（古允文，2000）。例如，20世紀(jì)90年代末，民進(jìn)黨與時(shí)任“行政院長(zhǎng)”郝伯村就“福利國(guó)家”和“老人年金”等議題進(jìn)行辯論，民進(jìn)黨“立法委員”蘇煥智等提出“國(guó)民年金”草案，促使國(guó)民黨政府回應(yīng)人民需求（王卓圣，2004）。同時(shí)，“國(guó)會(huì)”的全面改選使得“立法院”的政治角色發(fā)生轉(zhuǎn)變，不但影響制度化政治結(jié)構(gòu)的開(kāi)放程度及社會(huì)團(tuán)體與政治精英結(jié)盟的方式，更促進(jìn)了社會(huì)福利運(yùn)動(dòng)從街頭抗?fàn)幭颉傲⒎ㄔ骸庇握f(shuō)轉(zhuǎn)變?？梢哉f(shuō)，政治氛圍的改變?yōu)槎鄻踊＠枨蟮谋磉_(dá)提供了條件，也為社會(huì)工作向“社會(huì)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變提供了制度空間。

2.當(dāng)局變革社會(huì)政策

政治氛圍的改變使得原有“黨國(guó)”體制為鞏固統(tǒng)治基礎(chǔ)，在施政中不得不重視民眾需求，進(jìn)而出臺(tái)或是改變一系列社會(huì)福利和社會(huì)工作政策，這實(shí)質(zhì)上推動(dòng)了社會(huì)工作向“社會(huì)導(dǎo)向”的發(fā)展。黃煌雄、趙昌平、呂溪木（2002）認(rèn)為“社會(huì)福利三法的通過(guò)系70年代末期中壢①1977年底在臺(tái)灣的縣市長(zhǎng)選舉中，執(zhí)政黨國(guó)民黨在桃園縣長(zhǎng)選舉中做票，引發(fā)民眾憤怒，上千群眾包圍中壢市警察局，燒毀了警察局。、美麗島②《美麗島》本來(lái)是20世紀(jì)70年代臺(tái)灣的一本批判性政論雜志，其領(lǐng)袖多為“黨外”政治精英，他們以“社務(wù)委員”的方式聯(lián)絡(luò)各地精英，試圖組織“政黨”。這在威權(quán)統(tǒng)治下的臺(tái)灣是大忌。1979年該雜志在高雄舉行“國(guó)際人權(quán)日紀(jì)念大會(huì)”活動(dòng)，引發(fā)群眾與軍警沖突，后被查封，共計(jì)37名黨外政治精英被捕。后此事被稱(chēng)為“美麗島事件”。等重大政治事件造成臺(tái)灣社會(huì)的震撼，當(dāng)局為消弭與轉(zhuǎn)移社會(huì)抗?fàn)幍慕Y(jié)果”。林國(guó)明、蕭新煌（2001）在總結(jié)臺(tái)灣社會(huì)福利運(yùn)動(dòng)的成果時(shí)認(rèn)為，某些為特定目標(biāo)群體帶來(lái)新利益的政策變遷并非抗?fàn)幮缘纳鐣?huì)福利運(yùn)動(dòng)所造成，而是外源因素與運(yùn)動(dòng)共同作用的結(jié)果，比如“老人福利法”的修正過(guò)程就有行政官僚的主動(dòng)性影響。

（二）自下而上的社會(huì)抗?fàn)幵炀汀吧鐣?huì)性”回歸

20世紀(jì)80年代以來(lái)臺(tái)灣威權(quán)體制的松動(dòng)和政治民主化的進(jìn)程加快并非偶然，也不是當(dāng)政者一時(shí)良心發(fā)現(xiàn)，而是社會(huì)不斷參與的結(jié)果。從20世紀(jì)70年代起，臺(tái)灣社會(huì)開(kāi)始浮現(xiàn)一些政治革新力量，這些力量逐步展開(kāi)所謂的“黨外民主運(yùn)動(dòng)”③“黨外”一詞主要針對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)民黨“一黨執(zhí)政”而言，它是非國(guó)民黨籍的政治人物參加政治選舉時(shí)共同的標(biāo)志。，推動(dòng)臺(tái)灣的民主化進(jìn)程以及現(xiàn)有政治體制的變革。

在20世紀(jì)80年代以前，臺(tái)灣地區(qū)也存在一定數(shù)量的社會(huì)服務(wù)組織，但均是一些教會(huì)背景的國(guó)際組織，如“家扶中心”、世界展望會(huì)等。80年代以來(lái)，不同的社會(huì)群體在爭(zhēng)取社會(huì)福利的過(guò)程中，不斷成立與之相關(guān)的社會(huì)福利組織。在這些社會(huì)福利組織中，有些是福利抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)的組織主導(dǎo)者，有些則在抗?fàn)庍^(guò)程中走向聯(lián)合，有些則是以保護(hù)抗?fàn)幗Y(jié)果的形式出現(xiàn)。例如，殘障者福利運(yùn)動(dòng)，早期分為智障者家長(zhǎng)運(yùn)動(dòng)、殘障者福利運(yùn)動(dòng)以及植物人安養(yǎng)三個(gè)分支，他們?cè)谕苿?dòng)殘障者福利改善以及殘障福利法修法的過(guò)程中，逐步走向聯(lián)合，進(jìn)而成立了“殘障聯(lián)盟”。組成聯(lián)盟并持續(xù)發(fā)展的好處在于，殘障福利運(yùn)動(dòng)并沒(méi)有因?yàn)橹贫然蚴羌扔性V求的達(dá)成而逐漸消失，反而持續(xù)成長(zhǎng)并發(fā)掘新的議題和訴求。再如，臺(tái)灣地區(qū)的婦女運(yùn)動(dòng)最初是以爭(zhēng)取福利權(quán)益為組織目標(biāo)的，在政策立法完成之后就有意識(shí)地轉(zhuǎn)向草根服務(wù)，“是希望借此將政策的訴求目標(biāo)具體地落實(shí)在生活世界，透過(guò)地方組織網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，厚植基層改造的力量”（林國(guó)明、蕭新煌，2001:14）。

需要特別指出是，此時(shí)為不同弱勢(shì)群體爭(zhēng)取社會(huì)福利的“街頭抗?fàn)帯边\(yùn)動(dòng)，并沒(méi)有因?yàn)檫\(yùn)動(dòng)結(jié)束而消亡，多數(shù)的社會(huì)抗?fàn)巿F(tuán)體轉(zhuǎn)型成為提供服務(wù)的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)。于是，以民間力量為依托的多元化的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)涌現(xiàn)出來(lái)，直接造就了臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)今天多元化發(fā)展的局面，促成了社會(huì)工作“社會(huì)性”的回歸。

四、對(duì)大陸社會(huì)工作發(fā)展的啟示

（一）“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合推動(dòng)“社會(huì)性”回歸

考察臺(tái)灣社會(huì)工作的發(fā)展歷程不難看出，有兩種力量始終貫穿其中。一種是“自下而上”來(lái)自社會(huì)的抗?fàn)幜α?，另一種則是“自上而下”政府主動(dòng)革新的力量。20世紀(jì)80年代中后期以來(lái)的社會(huì)福利運(yùn)動(dòng)、社會(huì)福利政策立法及社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)制度的建立彰顯了“自上而下”的力量的強(qiáng)大。同時(shí)，臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)福利的發(fā)展以及社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)的制度化，也離不開(kāi)“自上而下”的政府主動(dòng)革新。這既包括在政治層面“解除戒嚴(yán)”、建立民主選舉制度及形成穩(wěn)定的“多黨競(jìng)爭(zhēng)格局”，也包括在社會(huì)層面頒布“公益勸募條例”、“志愿服務(wù)法”等法律釋放民間力量。正如林國(guó)明、蕭新煌（2001）所指出的，某些社會(huì)福利的改善既有社會(huì)參與的結(jié)果，也有選舉效應(yīng)與政黨競(jìng)爭(zhēng)邏輯的影響，更有行政官僚的主動(dòng)性。

大陸社會(huì)工作要邁向“社會(huì)導(dǎo)向”，進(jìn)而回歸“社會(huì)性”，“自上而下”的主動(dòng)變革與“自下而上”的社會(huì)參與相結(jié)合也許是可行的道路。首先，政府要“自上而下”地推動(dòng)變革，努力創(chuàng)造民主、開(kāi)放、包容的政治氛圍，建立社會(huì)工作“社會(huì)性”回歸的政治基礎(chǔ)。近年來(lái)，廣東省政府在釋放社會(huì)力量、推動(dòng)社會(huì)組織管理體制創(chuàng)新方面做出了有益的探索。例如，中共廣東省委、廣東省人民政府在2011年和2012年連續(xù)發(fā)文，試圖突破原有限制社會(huì)組織發(fā)展的“雙重管理”體制①中共廣東省委、廣東省人民政府《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的決定》（粵發(fā)〔2011〕17號(hào)）明確提出要“降低準(zhǔn)入門(mén)檻，簡(jiǎn)化登記辦法，探索公益慈善類(lèi)、社會(huì)服務(wù)類(lèi)、工商經(jīng)濟(jì)類(lèi)等社會(huì)組織直接申請(qǐng)登記制，充分調(diào)動(dòng)民間力量和資源參與社會(huì)建設(shè)”。中共廣東省委、廣東省人民政府《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織的方案》（粵發(fā)〔2012〕7號(hào)）指出，“除法律法規(guī)規(guī)定需要前置審批的以外，2012年7月1日起，社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位均改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位”。。應(yīng)該自信的是，這樣的主動(dòng)改革不再局限于廣東一地，而是可以上升到更高層面。最近，社會(huì)各界圍繞新通過(guò)的《慈善法》的爭(zhēng)議，也反映出既有立法思路與社會(huì)組織期待之間的鴻溝。這一鴻溝的消弭，顯然離不開(kāi)政府的主動(dòng)變革。

其次，“自下而上”的社會(huì)參與不可或缺。“自下而上”的參與是要促使民眾充分利用法律或其他社會(huì)認(rèn)可的途徑，和平理性地表達(dá)自身利益訴求，凝聚促進(jìn)政府變革的社會(huì)共識(shí)。就大陸社會(huì)工作發(fā)展現(xiàn)狀而言，社會(huì)工作者的服務(wù)供給和弱勢(shì)群體的服務(wù)需求構(gòu)成了“杯水車(chē)薪”的巨大反差，社會(huì)工作服務(wù)不僅覆蓋面不夠，亦不能滿(mǎn)足服務(wù)使用者的首要需求。例如，對(duì)于廣大的進(jìn)城農(nóng)民工子弟而言，他們最需要的是平等的入學(xué)機(jī)會(huì)和公平的教育資源分配，而社會(huì)工作者提供的多是“四點(diǎn)半”學(xué)堂等課外輔導(dǎo)。在這種情況下，大陸社會(huì)工作者需要更積極地參與公共事務(wù)的討論，與服務(wù)使用者、專(zhuān)業(yè)社團(tuán)、政治人物和其他專(zhuān)業(yè)群體（如律師、記者）建立聯(lián)盟關(guān)系，設(shè)定新的社會(huì)議程（Dominelli,1999），以促進(jìn)不同群體利益訴求的表達(dá)，影響政府決策。

（二）研究者和實(shí)踐者合力推動(dòng)“社會(huì)性”回歸

在臺(tái)灣社會(huì)工作邁向“社會(huì)導(dǎo)向”發(fā)展的道路上，社會(huì)工作研究者和實(shí)踐者發(fā)揮著重要的作用。他們既包括大學(xué)里的社會(huì)工作專(zhuān)家，也包括機(jī)構(gòu)中的草根領(lǐng)袖。雖然臺(tái)灣地區(qū)民主化進(jìn)程為社會(huì)政策決策的公共參與提供了可能性，但決策結(jié)構(gòu)對(duì)公眾而言仍然相對(duì)封閉（林國(guó)明，2001）。在這種情況下，專(zhuān)家學(xué)者往往就扮演起不同群體利益代言人的角色。比如，20世紀(jì)80年代為不同弱勢(shì)群體爭(zhēng)取社會(huì)福利、發(fā)動(dòng)抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)的領(lǐng)袖，大多是來(lái)自大學(xué)的學(xué)者，他們通過(guò)研究提出新的社會(huì)論述，奠定了社會(huì)工作“社會(huì)性”回歸的理論基礎(chǔ)，也正是他們敢于擔(dān)當(dāng)，四處奔走，與民眾并肩戰(zhàn)斗，臺(tái)灣社會(huì)工作才有今日之局面。

筆者認(rèn)為，掌握著中國(guó)大陸社會(huì)工作發(fā)展話(huà)語(yǔ)權(quán)的學(xué)者需要知曉自身的歷史責(zé)任與使命。中國(guó)大陸社會(huì)工作發(fā)展朝向何方、政府與社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)工作的認(rèn)知都可能與其論述密切相關(guān)。在黨政主導(dǎo)社會(huì)工作發(fā)展的情況下，在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)可能扭曲社會(huì)工作使命之時(shí)，社會(huì)工作研究者應(yīng)當(dāng)時(shí)刻反思行業(yè)現(xiàn)狀，不能將眼光局限于某條單一發(fā)展路徑之上，而是需要通過(guò)社會(huì)批判和學(xué)術(shù)研究，為社會(huì)工作發(fā)展開(kāi)辟多樣化的可能性。另一方面，社會(huì)工作實(shí)踐者不僅要將自己視為掌握專(zhuān)業(yè)技能的人士，更要將自己視為推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的“知識(shí)分子”。正如Singh&Cowden（2009）所指出，盡管社會(huì)工作實(shí)踐者直接或間接地被國(guó)家雇傭，但同時(shí)也可以運(yùn)用知識(shí)在實(shí)踐和政治之間建立起持續(xù)而動(dòng)態(tài)的聯(lián)結(jié)，在服務(wù)使用者、學(xué)界和行動(dòng)者之間建立聯(lián)盟。社會(huì)工作者還應(yīng)具備開(kāi)放、多元和批判的心智，勇于開(kāi)拓社會(huì)工作服務(wù)的新領(lǐng)域，探索社會(huì)工作“社會(huì)性”回歸的發(fā)展路徑。

五、余論

Abramovitz（1998）指出，行動(dòng)主義（activism）是社會(huì)工作歷史發(fā)展中的優(yōu)良傳統(tǒng)，社會(huì)工作具備滿(mǎn)足個(gè)人需求和參與社會(huì)變遷的可能性①例如，20世紀(jì)早期的睦鄰運(yùn)動(dòng)（Settlement House Movement）就旨在推動(dòng)社會(huì)變遷，認(rèn)為貧困源于窮人無(wú)法控制的不利的社會(huì)條件，主張通過(guò)社區(qū)服務(wù)和組織動(dòng)員來(lái)消除社會(huì)苦難（Abramovitz,1998）。，但專(zhuān)業(yè)化限制了社會(huì)工作推動(dòng)社會(huì)變遷的努力。Olson（2007）進(jìn)一步指出，社會(huì)工作發(fā)展中存在社會(huì)正義和專(zhuān)業(yè)化兩大事業(yè)，社會(huì)正義的本質(zhì)要求社會(huì)工作者改變不公正的社會(huì)條件，減少不平等。專(zhuān)業(yè)化則要求社會(huì)工作與其他專(zhuān)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，以獲得作為一個(gè)專(zhuān)業(yè)的合法性及贏得尊重。盡管社會(huì)正義被宣稱(chēng)為社會(huì)工作的核心使命，但在實(shí)踐中，社會(huì)工作對(duì)專(zhuān)業(yè)化追求超越了對(duì)社會(huì)正義的追求，社會(huì)正義淪為了專(zhuān)業(yè)化的修辭和工具。由此可見(jiàn)，中國(guó)大陸社會(huì)工作目前遭遇的專(zhuān)業(yè)化對(duì)“社會(huì)性”的侵蝕并非獨(dú)特現(xiàn)象，而是貫穿全球社會(huì)工作發(fā)展的重大問(wèn)題。對(duì)這一問(wèn)題的回答，不僅需要研究者和實(shí)踐者聚焦于本土智慧，還需要放眼全球性挑戰(zhàn)，從而為世界社會(huì)工作的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

[1]蔡明砡，2005，《我國(guó)社會(huì)立法歷程》，《社區(qū)發(fā)展季刊》第109期。

[2]杜章甫，1952,《反攻大陸后的社會(huì)工作》，《社會(huì)工作（月刊）》第1期。

[3]古允文，2000，《龍之躍—中港臺(tái)三地社會(huì)發(fā)展比較》，臺(tái)北：人文科學(xué)出版社。

[4]黃煌雄、趙昌平、呂木溪，2002，《我國(guó)社會(huì)福利制度總體檢調(diào)報(bào)告》，“臺(tái)灣檢察院”。

[5]李迎生，2008，《我國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化的推進(jìn)策略》，《社會(huì)科學(xué)研究》第5期。

[6]林萬(wàn)億，2002，《臺(tái)灣社會(huì)工作之歷史發(fā)展》，呂寶靜主編，《社會(huì)工作與臺(tái)灣社會(huì)》，臺(tái)北:巨流圖書(shū)。

[7]林萬(wàn)億，2001，《社會(huì)抗?fàn)帯⒄螜?quán)力資源與社會(huì)福利政策的發(fā)展：1980年代以來(lái)的臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)》，蕭新煌、林國(guó)明主編《臺(tái)灣的社會(huì)福利運(yùn)動(dòng)》，臺(tái)北：巨流圖書(shū)。

[8]林萬(wàn)億、沈詩(shī)涵，2008，《1980年代以來(lái)臺(tái)灣社會(huì)工作與社會(huì)福利學(xué)術(shù)的發(fā)展》,《社會(huì)政策與社會(huì)工作學(xué)刊》第12卷，第1期。

[9]林萬(wàn)億，2005，《1990年以來(lái)臺(tái)灣社會(huì)福利發(fā)展的回顧與展望》，《社區(qū)發(fā)展季刊》109期。

[10]林國(guó)明、蕭新煌，2001，《臺(tái)灣的社會(huì)福利運(yùn)動(dòng)導(dǎo)論》，蕭新煌、林國(guó)明主編，《臺(tái)灣的社會(huì)福利運(yùn)動(dòng)》，臺(tái)北：巨流圖書(shū)。

[11]林國(guó)明，2001，《民主化與社會(huì)政策的公共參與：全民健保的政策形成》，蕭新煌、林國(guó)明主編，《臺(tái)灣的社會(huì)福利運(yùn)動(dòng)》，臺(tái)北：巨流圖書(shū)。

[12]彭淑華，2001，《臺(tái)灣社會(huì)福利法制分析》，詹火生，古允文主編《社會(huì)福利政策的新思維—社會(huì)福利篇》，臺(tái)北：桂冠圖書(shū)。

[13]邱汝娜、李明德，2005，《政府社會(huì)工作員制度的起初：參與者的回顧》，《社區(qū)發(fā)展季刊》第109期。

[14]史柏年，2013，《教師領(lǐng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)：中國(guó)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化的理想選擇》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)》第3期。

[15]史柏年，2006，《體制因素與專(zhuān)業(yè)認(rèn)同——兼談社會(huì)工作職業(yè)化的策略》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)》第4期。

[16]孫俐俐，2009，《臺(tái)灣地區(qū)政黨體制的演變》，中共中央黨校研究生院博士論文。

[17]陶蕃瀛，2005，《走在國(guó)家體制與公民自主的鋼索上》，《臺(tái)灣社會(huì)研究季刊》第59期。

[18]王卓圣，2004，《臺(tái)灣與香港社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)發(fā)展的比較分析》，《臺(tái)大社工學(xué)刊》第9期。

[19]王國(guó)慶，2005，《我國(guó)老人福利政策的歷史制度論分析》，《社區(qū)發(fā)展季刊》第109期。

[20]王嬰，2013，《中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展報(bào)告（2011～2012）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。

[21]王思斌、阮曾媛琪，2009，《和諧社會(huì)建設(shè)背景下中國(guó)社會(huì)工作的發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》第5期。

[22]王思斌，2006，《體制轉(zhuǎn)變中社會(huì)工作的職業(yè)化進(jìn)程》，《北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)》第1期。

[23]王思斌，2011，《中國(guó)社會(huì)工作的嵌入性發(fā)展》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線(xiàn)》第2期。

[24]王思斌，2013，《走向承認(rèn)：中國(guó)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作的發(fā)展方向》，《河北學(xué)刊》第33卷第6期。

[25]王行，2013，《走調(diào)的音符：臺(tái)灣少數(shù)基層社會(huì)工作者的發(fā)聲、行動(dòng)與期盼》，《臺(tái)灣社會(huì)研究》第91期。

[26]蕭新煌、孫志慧，2001,《一九八〇年代以來(lái)臺(tái)灣社會(huì)福利運(yùn)動(dòng)的發(fā)展：演變與傳承》，林國(guó)明、蕭新煌主編，《臺(tái)灣的社會(huì)福利運(yùn)動(dòng)》，臺(tái)北：巨流圖書(shū)。

[27]徐永祥，2000，《試論我國(guó)社區(qū)社會(huì)工作的職業(yè)化與專(zhuān)業(yè)化》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)》第4期.

[28]許君武，1952，《社會(huì)工作的時(shí)代任務(wù)》，《社會(huì)工作（月刊）》第1期。

[29]于建嶸，2008，《共治威權(quán)與法治威權(quán)——中國(guó)政治發(fā)展的問(wèn)題與出路》，《當(dāng)代世界社會(huì)主義問(wèn)題》第4期。

[30]曾偉玲、葉仕華，2014，《深圳社會(huì)工作發(fā)展報(bào)告》，羅觀翠主編，《廣東社會(huì)工作發(fā)展報(bào)告（2014）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。

[32]詹火生，2007，臺(tái)灣社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與展望，《社區(qū)發(fā)展季刊》120期。

[33]張和清、向羽，2013，《廣東社會(huì)工作發(fā)展現(xiàn)狀及其經(jīng)驗(yàn)反思》，王杰秀、鄒開(kāi)文主編，《中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展報(bào)告（2011～2012)》,北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。

[34]鄭廣懷、王小姬，2014，《政府與非政府組織的博弈——以A市工會(huì)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)為例》，李昺偉主編，《專(zhuān)業(yè)的良心——轉(zhuǎn)型時(shí)代中國(guó)社會(huì)工作的守望》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。

[35]鄭怡世，2006，《臺(tái)灣戰(zhàn)后社會(huì)工作發(fā)展的歷史分析——1949—1982》年,暨南國(guó)際大學(xué)博士論文

[36]朱健剛、陳安娜，2013，《嵌入中的專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作與街區(qū)權(quán)力關(guān)系——對(duì)一個(gè)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的個(gè)案分析》，《社會(huì)學(xué)研究》第1期。

[37]Abramovitz,M.(1998)Social Work and Social Reform:An Arena of Struggle.Social Work,43(6),512-526.

[38]Dominelli,L.(1999)Neo-liberalism,social exclusion and welfare clients in a global economy.International Journal of Social Welfare,8,14-22.

[39]Kam,P.K.(2012)Back to the'social'of social work:Reviving the social work profession's contribution to the promotion of social justice.International Social Work,Published online before print October 5,1-25.

[40]Olson,J.J.(2007)Social Work’s Professional and Social Justice Projects:Discourses in Conflict.Journal of Progressive Human Services,18(1),45-69.

[41]Singh,G.&S.Cowden(2009)The social worker as intellectual.European Journal of Social Work,12(4),479-493.

[42]Wakefield,J.C.(1988)Psychotherapy,Distributive Justice,and Social Work:Part 1:Distributive Justice as a Conceptual Framework for Social Work.Social Service Review,62(2),187-210.

編輯/程激清

2013年度教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“戶(hù)籍限制放開(kāi)背景下促進(jìn)農(nóng)民工中小城市社會(huì)融合的社會(huì)管理和服務(wù)研究”（編號(hào)：13JZD018）。

C916

A

1672-4828(2016)05-0030-13

10.3969/j.issn.1672-4828.2016.05.004