張業(yè)亮

美國(guó)《華盛頓郵報(bào)》7月10日爆料，奧巴馬政府正醞釀對(duì)美國(guó)核政策進(jìn)行調(diào)整，在提出討論的幾個(gè)政策選項(xiàng)中，最為引人注目的是宣布美國(guó)“不首先使用”核武器，以此作為奧巴馬在總統(tǒng)任期最后幾個(gè)月進(jìn)一步推進(jìn)其“無(wú)核武器世界”理念的“布拉格議程”的又一具體步驟，完善和鞏固“核遺產(chǎn)”。報(bào)道透露，7月份以來(lái)，奧巴馬內(nèi)閣的國(guó)家安全成員（“原則委員會(huì)”）已就此召開(kāi)了兩次會(huì)議，相關(guān)政策建議正提交奧巴馬最后定奪。如果美國(guó)真的宣布“不首先使用”核武器的話(huà)，這將是美國(guó)核武器政策的一個(gè)重大的里程碑式的變化，將對(duì)國(guó)際安全、核不擴(kuò)散和有核國(guó)的戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)發(fā)生重大影響。

美國(guó)核態(tài)勢(shì)演變歷程

所謂“不首先使用”，指的是核武器國(guó)宣布在任何時(shí)候和任何情況下都不首先使用核武器，它屬于核聲明政策（declaration policy）的范疇?！昂寺暶髡摺笔怯煽偨y(tǒng)、國(guó)防部長(zhǎng)或政府其他決策人物公開(kāi)宣布的有關(guān)核武器使用原則和打擊目標(biāo)的政策，它是一國(guó)核戰(zhàn)略思想的具體體現(xiàn)，其目的在于影響其他國(guó)家的考慮，也稱(chēng)“核威懾政策”。與之相對(duì)，“核行動(dòng)政策”（action policy）則指一國(guó)如何實(shí)際部署其核武器的政策。前者是后者的基礎(chǔ)，它們共同構(gòu)成一國(guó)核力量的態(tài)勢(shì)。

冷戰(zhàn)時(shí)期，在美蘇都擁有互相摧毀對(duì)方多次核能力的情況下，美國(guó)一直把核威懾作為美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略和核武器政策的核心，拒絕承諾不首先使用核武器，以此保持其核威懾的有效性，遏制蘇聯(lián)對(duì)美國(guó)及其盟國(guó)的核和常規(guī)力量進(jìn)攻。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，在國(guó)際安全環(huán)境發(fā)生巨大變化、美俄之間爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性大大下降的情況下，美國(guó)對(duì)其戰(zhàn)略核態(tài)勢(shì)進(jìn)行調(diào)整。美國(guó)國(guó)防部1994年和2001年頒布的《核態(tài)勢(shì)評(píng)估》都對(duì)美國(guó)核武器的作用、規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行了評(píng)估。根據(jù)評(píng)估報(bào)告，在克林頓政府時(shí)期，美國(guó)宣布洲際彈道導(dǎo)彈和潛射彈道導(dǎo)彈平時(shí)不再瞄準(zhǔn)俄羅斯和其他國(guó)家。在小布什政府時(shí)期，美國(guó)以反恐為契機(jī)，大力推行單邊主義的外交政策和“先發(fā)制人”的安全和軍事戰(zhàn)略，宣布退出1972年《反導(dǎo)條約》，更強(qiáng)調(diào)使用核武器，包括可能對(duì)“流氓國(guó)家”的大規(guī)模殺傷性武器儲(chǔ)備進(jìn)行首先使用的打擊，保留使用核武器對(duì)他國(guó)使用生化武器攻擊美國(guó)及其盟國(guó)進(jìn)行報(bào)復(fù)性打擊的選項(xiàng)。在這樣的情況下，2008年1月，民主黨控制的國(guó)會(huì)通過(guò)《國(guó)防授權(quán)法》，要求下屆政府國(guó)防部會(huì)同能源部和國(guó)務(wù)院，對(duì)美國(guó)核武器的作用和規(guī)模重新進(jìn)行評(píng)估。

奧巴馬就任總統(tǒng)后，美國(guó)戰(zhàn)略界再次對(duì)美國(guó)核力量態(tài)勢(shì)展開(kāi)了討論。2009年，由前國(guó)防部長(zhǎng)佩里和施萊辛格領(lǐng)銜的“國(guó)會(huì)美國(guó)戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)委員會(huì)”發(fā)表“美國(guó)戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)”報(bào)告，討論了核聲明政策以及如何使美國(guó)核武器盡可能有效的問(wèn)題，會(huì)議反對(duì)采納“不首先使用”政策;由美國(guó)前國(guó)防部長(zhǎng)佩里和前國(guó)家安全顧問(wèn)斯考克羅夫特領(lǐng)導(dǎo)的“美國(guó)核武器政策課題組”也主張“重申和保持美國(guó)對(duì)盟國(guó)的威懾義務(wù)”，但他們沒(méi)有對(duì)核聲明政策提出一致的建議。在上述討論的基礎(chǔ)上，美國(guó)國(guó)防部在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)一年的醞釀后于2010年4月公布了《核態(tài)勢(shì)評(píng)估》，對(duì)美國(guó)核態(tài)勢(shì)進(jìn)行了調(diào)整：一是宣布美國(guó)核武器的“基本目的”是懾止對(duì)美國(guó)及其盟國(guó)和伙伴的核攻擊，并創(chuàng)造條件在未來(lái)將之作為“唯一目的”;二是消除過(guò)去美國(guó)核聲明政策在對(duì)美國(guó)及其盟國(guó)遭受生化武器攻擊時(shí)是否用核武器進(jìn)行報(bào)復(fù)的戰(zhàn)略模糊性，明確宣布對(duì)完全遵循《不擴(kuò)散核武器條約》義務(wù)的非核武器國(guó)，美國(guó)不使用或威脅使用核武器，即使在這些國(guó)家使用生化武器對(duì)美國(guó)進(jìn)行攻擊的情況下。但該報(bào)告回避了“不首先使用”核武器的問(wèn)題，宣稱(chēng)實(shí)施該政策的條件還不成熟，僅承諾美國(guó)將“努力創(chuàng)造該政策可被安全采納的條件”。根據(jù)這一評(píng)估，2013年6月美國(guó)國(guó)防部制定了“美國(guó)核武器使用戰(zhàn)略”，把核武器的使用限制在“極端情況下”，但沒(méi)有排除“首先使用”。

2015年7月14日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬就伊核問(wèn)題達(dá)成全面協(xié)議在白宮發(fā)表演說(shuō)。

換言之，從冷戰(zhàn)結(jié)束到現(xiàn)在，盡管美俄簽訂了新的削減戰(zhàn)略武器協(xié)定，開(kāi)始核裁軍的進(jìn)程，但總體而言，美國(guó)核態(tài)勢(shì)與冷戰(zhàn)時(shí)期相比，并沒(méi)有發(fā)生太大的變化。

鞏固核遺產(chǎn)是主要?jiǎng)右?/p>

由此可見(jiàn)，奧巴馬在任期最后幾個(gè)月對(duì)美國(guó)的核聲明政策作出調(diào)整，首先是出于進(jìn)一步推動(dòng)其倡導(dǎo)的建立“無(wú)核武器世界”主張、打造核遺產(chǎn)的需要。

奧巴馬就任伊始，于2009年4月在布拉格發(fā)表的首次對(duì)外政策講話(huà)中提出了建立“無(wú)核武器世界”的倡議并為此榮膺諾貝爾和平獎(jiǎng)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，奧巴馬采取了一系列具體的步驟：與俄羅斯就新的削減戰(zhàn)略武器協(xié)定進(jìn)行談判;推動(dòng)參議院盡快批準(zhǔn)《全面禁止核試驗(yàn)條約》;在核戰(zhàn)略思想方面，提出在保持安全、可靠和有效的核威懾前提下，降低核武器在美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略中的作用;強(qiáng)化國(guó)際不擴(kuò)散體制，與伊朗就核問(wèn)題進(jìn)行談判并達(dá)成協(xié)議;承諾不開(kāi)發(fā)新的核彈頭并縮小美國(guó)使用或威脅使用核武器的緊急情況;在和平利用核能方面，提出新的民用核合作框架，建立核燃料銀行;提議召開(kāi)全球核安全峰會(huì)，把核安保提升到高級(jí)政治的層次，加強(qiáng)了國(guó)際社會(huì)在核安保領(lǐng)域的合作。盡管取得了上述成就，但奧巴馬認(rèn)為還存在不足：目前世界仍有1.5萬(wàn)枚核彈頭;美俄各自擁有數(shù)千枚處于一觸即發(fā)戒備狀態(tài)的核武器;美參議院還未批準(zhǔn)《全面核禁試條約》;《禁止易裂變材料協(xié)定》談判至今沒(méi)有進(jìn)展;伊核問(wèn)題雖然達(dá)成協(xié)議，但朝鮮仍然堅(jiān)持核開(kāi)發(fā);有必要通過(guò)對(duì)美國(guó)核聲明政策的調(diào)整，“強(qiáng)調(diào)其繼續(xù)尋求消除核武器、建立和平和安全世界的義務(wù)”，推進(jìn)“布拉格議程”。

另一方面，奧巴馬是帶著改變“美國(guó)政治的軌跡”、留下一個(gè)足以與里根總統(tǒng)媲美但又與里根保守主義政治遺產(chǎn)相反的自由主義遺產(chǎn)的目的入主白宮的。奧巴馬執(zhí)政八年，在內(nèi)政外交政策上取得了一系列成就，但目前許多遺產(chǎn)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，核領(lǐng)域成就是少有的拿得出手的碩果僅存的成就之一，這也促使奧巴馬在任期進(jìn)入倒計(jì)時(shí)的最后階段，把核政策調(diào)整放在優(yōu)先地位。

此外，占領(lǐng)道德制高點(diǎn)同時(shí)迫使其他核武器國(guó)家采取相同的措施，也是奧巴馬調(diào)整美國(guó)核聲明政策的一個(gè)目的。奧巴馬認(rèn)為，美國(guó)作為世界上最主要的核武器國(guó)家和唯一一個(gè)使用過(guò)核武器的國(guó)家，在核軍控和防擴(kuò)散領(lǐng)域“有采取行動(dòng)的道義上的責(zé)任”，應(yīng)“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”，這對(duì)強(qiáng)化國(guó)際核不擴(kuò)散體制、加強(qiáng)國(guó)際防擴(kuò)散領(lǐng)域的合作、消除核恐怖主義威脅是必要的。目前，在有核國(guó)家中，只有中國(guó)于1964年10月16日成功地進(jìn)行了第一次核試驗(yàn)后鄭重宣布“不首先使用核武器”，并倡導(dǎo)中、美、英、法、蘇五個(gè)核國(guó)家談判締結(jié)不首先使用核武器的條約。蘇聯(lián)在冷戰(zhàn)時(shí)期曾建議核國(guó)家共同承諾不對(duì)任何國(guó)家首先使用核武器，但冷戰(zhàn)結(jié)束后1992年俄羅斯又恢復(fù)了“首先使用”的政策。美國(guó)及其盟國(guó)一直拒絕承諾不首先使用核武器。奧巴馬政府?dāng)M放棄“首先使用”的核武器政策，除了將之作為走向“無(wú)核武器世界”的又一具體步驟、在戰(zhàn)略上沒(méi)有必要堅(jiān)持“首先使用”的核聲明政策外，其重塑美國(guó)在核問(wèn)題上的道德形象、搶占道德高地、迫使其他核武器國(guó)家采取相同措施也是一個(gè)重要的原因。

國(guó)際安全形勢(shì)的變化為政策調(diào)整提供了可能

從戰(zhàn)略安全的角度來(lái)看，冷戰(zhàn)后國(guó)際安全形勢(shì)的變化和美國(guó)在常規(guī)力量及其投放能力方面的優(yōu)勢(shì)也為奧巴馬調(diào)整核聲明政策提供了可能。首先，從威脅認(rèn)知的角度分析，奧巴馬政府核武器政策的調(diào)整，反映其對(duì)冷戰(zhàn)后美國(guó)所面臨的安全威脅的認(rèn)知發(fā)生變化。冷戰(zhàn)的結(jié)束和蘇聯(lián)的解體使國(guó)際形勢(shì)和戰(zhàn)略環(huán)境發(fā)生巨大而深刻的變化。奧巴馬認(rèn)為，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束和蘇聯(lián)的解體，蘇聯(lián)對(duì)美國(guó)戰(zhàn)略和安全利益的全球性威脅已不復(fù)存在，“全球發(fā)生核戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性已經(jīng)大大下降，而核恐怖主義的威脅在上升”，“核擴(kuò)散和核恐怖主義是對(duì)全球和平和安全的最大威脅”。而對(duì)核恐怖主義，建立在國(guó)家對(duì)抗基礎(chǔ)上的核威懾戰(zhàn)略基本不起作用。因此，有必要調(diào)整美國(guó)的核聲明政策。

其次，威懾概念的擴(kuò)大和美國(guó)在先進(jìn)常規(guī)武器上的優(yōu)勢(shì)也為其宣布“不首先使用”核武器提供了可能性。所謂威懾，指的是迫使一個(gè)潛在的對(duì)手相信其擬采取的行動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)和成本遠(yuǎn)超過(guò)其希望獲得的收益，從而迫使對(duì)方放棄采取這個(gè)行動(dòng)。傳統(tǒng)上，威懾通常指的是核威懾，即以威脅對(duì)任何潛在的侵略者的領(lǐng)土進(jìn)行核報(bào)復(fù)打擊的災(zāi)難性風(fēng)險(xiǎn)和損失來(lái)遏制敵人，為了使核威懾具有可信性，美國(guó)建立了強(qiáng)大的戰(zhàn)略、戰(zhàn)區(qū)和戰(zhàn)術(shù)核力量。近年來(lái)，隨著美國(guó)在先進(jìn)的常規(guī)武器方面的進(jìn)展和導(dǎo)彈防御體系的建立，奧巴馬政府認(rèn)為，威懾也可以通過(guò)其他方式得到強(qiáng)化。從美國(guó)常規(guī)力量的優(yōu)勢(shì)來(lái)分析，精確制導(dǎo)的常規(guī)武器對(duì)遠(yuǎn)程目標(biāo)的打擊已經(jīng)可以實(shí)現(xiàn)過(guò)去只有核武器才能完成的使命，而不必冒核報(bào)復(fù)和道義上的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，導(dǎo)彈防御體系作為一種常常被忽視的威懾力量，也起著戰(zhàn)略拒止（即遏制潛在對(duì)手發(fā)動(dòng)攻擊）的作用。

2016年8月5日，全球零核倡議組織成員在華盛頓參加一場(chǎng)騎自行車(chē)活動(dòng)，倡導(dǎo)美國(guó)下屆總統(tǒng)候選人把在世界范圍內(nèi)消除核武器作為他們的優(yōu)先政策。

最后，從美國(guó)現(xiàn)有核力量來(lái)看，即使在美國(guó)宣布“不首先使用”的情況下，也具有第二次核打擊能力，仍具有強(qiáng)大的核威懾能力。盡管美俄新的削減戰(zhàn)略武器協(xié)定（START I和START II）規(guī)定了雙方削減核武器和運(yùn)載工具的數(shù)量，但美國(guó)將仍具有部署高生存、強(qiáng)大的核威懾的能力。據(jù)美國(guó)國(guó)防部2010年5月公布的數(shù)據(jù)，美國(guó)目前共有5113件核武器，包括已部署和庫(kù)存的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)核武器，但不包括已退役等待拆除的核武器。美國(guó)的核彈頭數(shù)量仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他中等核國(guó)家。此外，美俄新的削減戰(zhàn)略武器協(xié)定對(duì)美國(guó)目前的核力量結(jié)構(gòu)作了相對(duì)少的限制，這意味美國(guó)仍將維持現(xiàn)有的由導(dǎo)彈核潛艇、陸基導(dǎo)彈和戰(zhàn)略轟炸機(jī)組成的三位一體核打擊態(tài)勢(shì)，其核力量仍擁有經(jīng)受第一次核打擊的強(qiáng)大生存能力。從實(shí)際情況來(lái)看，能夠?qū)γ绹?guó)實(shí)施打擊的唯一國(guó)家是俄羅斯，但即使是俄羅斯也沒(méi)有能力和信心在第一次打擊中成功地摧毀美國(guó)的核力量。

可能引發(fā)的變化值得關(guān)注

奧巴馬對(duì)美國(guó)核武器政策的調(diào)整遭到了國(guó)會(huì)共和黨人的反對(duì)，他們告誡奧巴馬政府不要利用在最后的幾個(gè)月里采取削弱美國(guó)核威懾的任何行動(dòng)。奧巴馬政府此舉也引發(fā)了盟國(guó)的擔(dān)憂(yōu)，他們認(rèn)為“不首先使用”的政策將削弱核威懾、增加武裝沖突的風(fēng)險(xiǎn)。目前，日本、韓國(guó)、法國(guó)和英國(guó)正私下與美國(guó)溝通，表達(dá)他們對(duì)奧巴馬宣布美國(guó)“不首先使用核武器”的關(guān)注，反對(duì)美國(guó)改變核聲明政策。

不首先使用核武器是維護(hù)世界和平與穩(wěn)定的重要措施，是走向全面禁止、徹底銷(xiāo)毀核武器的關(guān)鍵步驟。從客觀(guān)上來(lái)看，奧巴馬政府如宣布不首先使用核武器有利于國(guó)際安全和加強(qiáng)全球核不擴(kuò)散體制，但它可能引發(fā)核武器國(guó)家戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)的調(diào)整和核戰(zhàn)略關(guān)系的變化，對(duì)美國(guó)這一戰(zhàn)略動(dòng)向應(yīng)予以關(guān)注。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心研究員）