宿盟　李志紅

摘要：文章針對農(nóng)村貧困家庭資產(chǎn)短缺難以通過自身能力實現(xiàn)增收脫貧政策目標(biāo)的現(xiàn)象，結(jié)合資產(chǎn)建設(shè)的相關(guān)理論，探討了通過發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)扶貧實踐資產(chǎn)收益扶貧這一創(chuàng)新方式，并在分析光伏扶貧的成效和主要問題的基礎(chǔ)上提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；資產(chǎn)收益扶貧；光伏產(chǎn)業(yè)；貧困地區(qū)；扶貧項目 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

中圖分類號：F303 文章編號：1009-2374（2016）23-0195-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2016.23.097

我國現(xiàn)存貧困地區(qū)大多生態(tài)環(huán)境脆弱、生存條件艱苦、脫貧難度很大，而且伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，農(nóng)村青壯年勞動力外流，村莊空心化、農(nóng)村老齡化趨勢加重。整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧等傳統(tǒng)扶貧開發(fā)方式遭遇到挑戰(zhàn)，扶貧資金在帶動貧困農(nóng)戶脫貧致富上的邊際效益減少。除此之外，一些喪失勞動能力或勞動能力薄弱的貧困人口較難受益于就業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶貧等傳統(tǒng)扶持方式。迫切需要探索新的扶貧工作方式，提高扶貧資金使用效率，拓寬貧困人口增收渠道，使貧困人口，特別是一部分具備條件的喪失勞動能力或勞動能力薄弱的貧困人口除依靠社會保障外，還能實現(xiàn)較為穩(wěn)定的收入來源。

2015年11月29日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出探索資產(chǎn)收益扶貧。在不改變用途的情況下，財政專項扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項目形成的資產(chǎn)，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動能力的貧困戶。中共十八屆五中全會公報中提出，探索對貧困人口實行資產(chǎn)收益扶持制度，要求拓展貧困人口增收渠道，解決好失能和弱能貧困人口的增收問題。

1 資產(chǎn)收益扶貧實踐情況

資產(chǎn)收益扶貧以產(chǎn)業(yè)為平臺，將自然資源、農(nóng)戶自有資源以及各類扶貧資金資產(chǎn)化。由經(jīng)濟(jì)實體以市場化的方式經(jīng)營，并將收益落實到每個貧困農(nóng)戶，為其帶來可持續(xù)的財產(chǎn)性收入，從而達(dá)到穩(wěn)定脫貧的目標(biāo)。對于具有勞動能力的貧困農(nóng)戶，資產(chǎn)收益扶貧在強(qiáng)調(diào)收入增長和收益穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，致力于提高貧困農(nóng)戶參與度，增強(qiáng)脫貧的內(nèi)生動力和可持續(xù)發(fā)展能力。對于失能、弱能貧困人口，資產(chǎn)收益扶貧著重于發(fā)揮“托底”效能，與社會保障制度相輔相成，合力使其擺脫貧困狀況。我國的資產(chǎn)收益扶貧實踐，以政府為組織實施的主體，以產(chǎn)業(yè)為平臺，將自然資源、農(nóng)戶自有資源及各類扶貧資金資產(chǎn)化，在政府的組織下由經(jīng)濟(jì)實體以市場化的方式進(jìn)行經(jīng)營，收益直接向貧困戶發(fā)放，為其帶來持續(xù)的財產(chǎn)性收入，幫助貧困人口實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。光伏產(chǎn)業(yè)扶貧是資產(chǎn)收益扶貧的一種典型實踐。從光伏產(chǎn)業(yè)從資源條件來看，我國相當(dāng)一部分地區(qū)都具備發(fā)展光伏的條件，這為貧困地區(qū)提供了一個可行的且易于推廣的脫貧渠道。光伏產(chǎn)業(yè)作為一項新興產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展需要政府在產(chǎn)能分配，電價補(bǔ)貼方面基于支持。通過發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)增加貧困農(nóng)戶的收益，從性質(zhì)和效果來看，是較為典型的資產(chǎn)收益途徑。通過發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)實施貧困地區(qū)資產(chǎn)收益扶貧，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)是在引進(jìn)新能源企業(yè)的基礎(chǔ)上，多方籌資和政策支持投入光伏固定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。光伏扶貧的固定設(shè)施主要分為村級集中式光伏電站和分戶式光伏電站。分戶式光伏電站通過企業(yè)、政府和貧困戶個人三方籌資合作建設(shè)。通過資金合作投入到戶式固定設(shè)施建設(shè)這種合作方式，既是財政資金用于扶貧途徑的創(chuàng)新，也是吸引社會資金流向扶貧領(lǐng)域的創(chuàng)新。財政資金和政策利好引導(dǎo)企業(yè)和社會資金進(jìn)入新能源領(lǐng)域投入建設(shè)，是政府和社會的合作，是一種以少數(shù)資源帶動社會資源的方法。到戶式新能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，要求貧困農(nóng)戶私人投入一部分，既分?jǐn)偭私ㄔO(shè)成本，又有利于激勵農(nóng)戶參與到設(shè)施的管護(hù)上來。因此，在三個方面實現(xiàn)了資金的合作，以有限的財政資金帶動了較多的信貸資金和企業(yè)資金，對農(nóng)戶也形成了激勵。

安徽省金寨縣地處大別山腹地、鄂豫皖三省結(jié)合部，是大別山片區(qū)、重點庫區(qū)和革命老區(qū)貧困縣。金寨縣依托國家能源政策支持、財政政策支持和電網(wǎng)配套建設(shè)支持，其光伏產(chǎn)業(yè)建設(shè)從試點到推廣分步驟實施。以建設(shè)分戶式光伏電站的方式，針對貧困人口特別是其中喪失勞動能力的貧困人口，幫助其實現(xiàn)資產(chǎn)收益。

資產(chǎn)組織特征。資產(chǎn)類型為財政資金+企業(yè)資金+貧困戶自籌資金，貧困戶自家屋頂或空地安裝分戶式光伏電站，主要由晶體硅太陽能電池板、逆變器、輸電線等固定設(shè)施組件構(gòu)成，投資采取“三個三分之一”的辦法，即由扶貧資金、光伏企業(yè)、貧困戶自籌解決。組織模式是政府+企業(yè)+村集體+一般戶+貧困戶。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是分布式光伏電站歸貧困戶所有。

貧困戶享受分布式光伏電站的發(fā)電收益，按照分布式光伏電站的發(fā)電量和電價折價分配到戶，每季度分配到卡。貧困戶自籌投入建設(shè)成本，不到三年即可收回成本，之后能夠獲得穩(wěn)定凈收益。參與農(nóng)戶的收益一般由基層財政部門向貧困農(nóng)戶家庭發(fā)放銀行卡的方式，將農(nóng)戶家庭光伏產(chǎn)生的電量電能在補(bǔ)貼電價的標(biāo)準(zhǔn)上獲得的發(fā)電收入，按季度直接打到農(nóng)戶的銀行卡上，方便快捷。農(nóng)戶每季度的收入量可觀，增收效果明顯。對于具有勞動能力的貧困農(nóng)戶，資產(chǎn)收益扶貧在強(qiáng)調(diào)收入增長和收益穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，致力于提高貧困農(nóng)戶參與度，增強(qiáng)脫貧的內(nèi)生動力和可持續(xù)發(fā)展能力。對于失能、弱能貧困人口，資產(chǎn)收益扶貧著重于發(fā)揮“托底”效能，與社會保障制度相輔相成，合力使其擺脫貧困狀況。

2 對光伏產(chǎn)業(yè)建設(shè)促進(jìn)資產(chǎn)收益扶貧的問題分析

2.1 投資型資產(chǎn)收益扶貧項目貧困農(nóng)戶參與度低

就發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)而言，雖然光伏扶貧能夠幫助貧困人口實現(xiàn)穩(wěn)定增收脫貧，但是這種固定收益項目難以帶動貧困農(nóng)戶自身參與勞務(wù)，不能獲得勞務(wù)收益。除此之外，低參與度無法激勵貧困農(nóng)戶自身脫貧意識和脫貧技能的提升。

2.2 缺乏對經(jīng)營主體的監(jiān)管機(jī)制和對貧困農(nóng)戶的動態(tài)管理機(jī)制

2.2.1 缺乏對經(jīng)營主體的監(jiān)督和管理機(jī)制?，F(xiàn)有的投資對象多為中小企業(yè)和合作社，往往面臨內(nèi)部控制不嚴(yán)、外部監(jiān)管不足的情況，如果在項目中難以形成有效的監(jiān)督機(jī)制，則可能出現(xiàn)企業(yè)、大戶隱瞞或偽造財務(wù)信息，侵占扶貧資金的收益的情況。

2.2.2 缺乏對貧困農(nóng)戶的動態(tài)管理機(jī)制。動態(tài)管理機(jī)制即貧困農(nóng)戶的進(jìn)退機(jī)制。目前明確的動態(tài)管理機(jī)制缺失，在資產(chǎn)收益扶貧項目中，受益貧困戶的調(diào)整機(jī)制尚未全部建立，使得在資金總量有限的情況下，項目幫扶范圍有限。

2.3 光伏產(chǎn)業(yè)建設(shè)項目對政府投資依賴性強(qiáng)

光伏產(chǎn)業(yè)建設(shè)項目中，農(nóng)戶獲得全部發(fā)電收入，而光伏企業(yè)的利潤來源在于銷售光伏組件及國家相關(guān)補(bǔ)貼措施，電網(wǎng)公司享受電價補(bǔ)貼政策，對政府投資依賴性過強(qiáng)。如果沒有國家對光伏產(chǎn)業(yè)的扶持政策和扶貧資金的大量投入，則較難在貧困農(nóng)戶中推廣。

2.4 收益分配未向失能貧困戶傾斜

在現(xiàn)有資產(chǎn)收益扶貧實踐中，資產(chǎn)收益分配過程中基本沒有向失能貧困戶傾斜，而是向全部貧困農(nóng)戶平均分配。資產(chǎn)收益扶貧政策的一個重要出發(fā)點是幫助失能貧困戶脫貧，這就必然要求在核心的收益分配環(huán)節(jié)體現(xiàn)出對失能貧困農(nóng)戶的傾斜。而基層在實際工作中，擔(dān)心如果向失能貧困農(nóng)戶傾斜，貧困戶之間容易出現(xiàn)矛盾，不利于穩(wěn)定發(fā)展，因此選擇平均主義的分配方案。更重要的是，由于失能貧困戶沒有能力通過參與生產(chǎn)活動獲得間接受益，導(dǎo)致他們在整個項目的發(fā)展過程中受益是最低的。

3 對策建議

3.1 提高貧困人口參與度

資產(chǎn)收益扶貧項目在強(qiáng)調(diào)直接收益分配的同時，應(yīng)鼓勵有勞動能力的貧困人口積極參與生產(chǎn)和創(chuàng)收活動，以增強(qiáng)脫貧致富的主觀能動性并提高勞動能力。廣泛的參與一方面可以避免一部分貧困農(nóng)戶坐享收益分配而形成負(fù)面激勵；另一方面有利于從直接收益分配和間接收益兩方面推動弱能貧困家庭脫貧。

3.2 建立經(jīng)營主體的監(jiān)督機(jī)制和貧困農(nóng)戶的動態(tài)管理機(jī)制

建立經(jīng)營主體的監(jiān)督機(jī)制，由政府和參與農(nóng)戶對項目經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營行為、財務(wù)狀況等進(jìn)行監(jiān)督，確保扶貧資金在陽光下運行，服務(wù)于貧困戶增收。為了擴(kuò)大資產(chǎn)收益扶貧的覆蓋面并保證扶貧資金的公平使用，對資產(chǎn)收益扶貧項目中幫扶對象也應(yīng)當(dāng)實施動態(tài)管理，定時將脫貧農(nóng)戶調(diào)整出列，同時納入新的幫扶對象。

3.3 探索適合貧困地區(qū)的資產(chǎn)收益扶貧產(chǎn)業(yè)類型

資產(chǎn)收益扶貧項目往往需要依托于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，投資對象是企業(yè)、大戶及合作社等，因此并不是所有的貧困村均可推廣實施。對于部分自然資源欠缺、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低、難以吸引企業(yè)或大戶的地區(qū)，資產(chǎn)收益扶貧項目可能難以成功實施。對于具備一定條件的貧困地區(qū)，其具體模式也需要因地制宜進(jìn)行探索，綜合考慮當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢、投資對象條件、貧困程度、資金數(shù)量等多方面因素確定項目實施方案，穩(wěn)步推進(jìn)。

3.4 收益分配向失能貧困戶傾斜

資產(chǎn)收益扶貧的初衷是為失能、弱能貧困人口脫貧致富提供一個新的政策選項，因此項目在收益分配環(huán)節(jié)需要充分考慮失能貧困戶，為其制定有傾斜性的分配方案。同時必須加大項目投資力度，提高投資標(biāo)準(zhǔn)。向失能貧困人口傾斜性分配，要充分考慮可能的阻力，可以采用民主評議等方式在一定程度上化解農(nóng)戶對傾斜性分配的抵觸情緒，同時也要加強(qiáng)宣傳、提高農(nóng)戶的認(rèn)識，營造幫扶失能人群的政策環(huán)境。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介：宿盟（1982-），男，山東泰安人，中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政管理；李志紅（1974-），女，山西人，中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院副教授，博士，研究方向：科技政策與管理。

（責(zé)任編輯：周 瓊）