張曉燕

（山東管理學院 勞動關系學院，山東 濟南 250357）

濟南市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實施中的問題及對策研究
——以濟南市長清區(qū)為例

張曉燕

（山東管理學院 勞動關系學院，山東 濟南 250357）

為進一步縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌， 2014年2月，國務院決定在全國范圍內建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，將現(xiàn)行的新型農村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度合并實施。雖然制度的實施取得了一定的成績，但還存在一些如制度激勵措施不夠、地方財政支持有限、宣傳不到位等問題。采取切實有效的制度激勵措施、加大地方政府的財政支持力度，改進宣傳方式等途徑對于促進城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的進一步完善具有重要意義。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；制度激勵； 地方財政支持

一、研究背景及目的

我國于2009年和2011年分別啟動了新型農村社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度的試點。2012年7月1日，正式啟動了覆蓋全國城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險制度。2014年2月21日，國務院決定將現(xiàn)行的新型農村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度合并實施，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。[1]基于對推進制度不斷完善的思考，作者以濟南市長清區(qū)為例，通過實地調查，對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實施狀況進行分析，指出制度實施中存在的問題并提出相應的建議，希望能對我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的進一步完善起到積極作用。

二、長清區(qū)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實施狀況

長清區(qū)位于濟南市西南部，南倚泰山，西臨黃河，總面積1178平方公里，轄區(qū)設有文昌、平安、崮云湖、五峰山4個街道以及歸德、孝里、馬山、萬德、張夏、雙泉6個鎮(zhèn)，585個行政村，總人口57.87萬人。2011年9月，長清區(qū)將新型農村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度合并實施，在國家相關規(guī)定的基礎上，將繳費檔次設為每年100元到5000元12個檔次，其中，100元檔次只適用于重度殘疾人等繳費困難群體的最低選擇。設置了具體的補貼標準：如繳費100元補貼30元、300元補貼36元、500元補貼42元、600元補貼45元、800元補貼51元、1000元補貼57元。隨著繳費檔次的提高逐次增加，最高的5000元繳費檔次可補貼100元?；A養(yǎng)老金調整為每人每月85元，對于養(yǎng)老保險待遇領取人死亡且在死亡后30日內辦理居民養(yǎng)老保險注銷登記的，一次性發(fā)給800元喪葬補助金，所需資金由市和縣（市）區(qū)政府按4：6的比例分擔。[2]

三、調查情況及相關數(shù)據(jù)描述

（一）調查研究方法

設計調查問卷和訪談提綱，采取以家庭戶為單位隨機發(fā)放調查問卷和現(xiàn)場訪談為主的形式進行調查。本次調查涉及四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的8個行政村，隨機發(fā)放215份問卷，回收問卷207份，問卷有效率為96.3%。通過對問卷分析、對當?shù)叵嚓P部門工作人員進行訪談，分析制度實施中存在的問題及其原因，并提出解決相關問題的對策和建議。

（二）調查內容

此次問卷涉及被調查者的年齡、性別、文化程度、養(yǎng)老方式的選擇、參保原因、繳費檔次的選擇、對當前養(yǎng)老金保障水平的滿意度以及對養(yǎng)老保險的認識等17個問題。（調查問卷見附錄）

（三）調查的相關數(shù)據(jù)描述

本次調查受訪者中男性122人，占比58.9%；女性85人，占比41.1%。年齡分布大多數(shù)在36—60歲之間，其中46—60歲之間97人，占受訪人員的46.7%。受訪者的年齡結構分布情況見圖1。

四、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度實施中存在的問題及原因分析

（一）制度宣傳不到位，居民自主參保意識不強

根據(jù)統(tǒng)計，此次參與調查的207人中有179人參加了養(yǎng)老保險，參保率86.5%。近年來，雖然參保率在不斷上升，但是仍有很多居民對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的認識不足，存在著理解偏差。有些人認為，既然養(yǎng)老保險制度規(guī)定繳費滿15年就可領養(yǎng)老金，等45歲時再繳費也不遲，還有人存在等到60歲以后直接領取基礎養(yǎng)老金的簡單想法。有些居民對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度并不了解，參保目的不明確，具有盲目性。在參保原因的調查中，大部分人自主參保意識不強，40.2%的參保者存在盲從現(xiàn)象，只有36.9%的參保者認為能給自己帶來好處，利于晚年生活。未參保的受訪者中有43%對于以后是否參保持觀望態(tài)度，19.5%表示會參加。調查中也發(fā)現(xiàn)，受訪者中46-60歲之間的參保率最高，其次是36-45歲之間的受訪者，而25歲以下的受訪者參保率最低。從訪談中了解到，很多人是從親戚朋友那里了解相關制度內容的，從居民對于養(yǎng)老保險制度的了解途徑也反映出相關工作人員對于養(yǎng)老保險制度的規(guī)定解讀不透徹，宣傳不夠深入，直接影響到居民的參保熱情（見圖2）。

圖1 受訪者年齡結構

（二）居民繳費水平不高，缺乏有效的繳費激勵機制

調查數(shù)據(jù)中60%的參保者選擇了300元的繳費檔次，22%的參保者選擇了500元的繳費檔次，僅有5%的參保者選擇了1000元以上的繳費檔次，沒有人選擇2000元以上的繳費檔次（見圖3）。不同年齡段的居民在參保意愿上存在較大差別，尤其是年輕人，對于長期性社會養(yǎng)老保險的興趣和熱情普遍很低，認為養(yǎng)老離自己還很遙遠，繳費時間長也不能獲取高的收益。

我們以300元繳費檔次為例，通過簡單的靜態(tài)計算就會發(fā)現(xiàn)，繳滿15年后，每月可領取養(yǎng)老金：(300+36)×15/139+85≈121(元)，300×15/121≈37，個人繳費部分大約37個月可收回；若選擇5000元的繳費檔次，同樣繳滿15年后，每月可領取養(yǎng)老金：（5000+100）×15/139+85≈635（元），5000×15/635≈118，個人繳費部分需要大約118個月可以收回。雖然2014年出臺的新政策中政府對于不同的繳費檔次采取了階梯式補助方式，但是相比原來的收益并沒有提高多少，以500元繳費檔次為例，實行階梯補助方式以后，以靜態(tài)計算相比原來每月只多出1.3元，即便選擇5000元的繳費檔次，繳費15年后每月也只比原來多出11元錢。繳費收益與繳費檔次不成正比，缺乏有效的繳費激勵機制使得居民的參保繳費水平不高。

圖3 參保者繳費檔次分布結構

（三）地方政府財政支持力度有限，養(yǎng)老金對居民的保障水平低

大多數(shù)受訪者都認為現(xiàn)行的養(yǎng)老金水平低，很難滿足以后的養(yǎng)老需求。通過對現(xiàn)行養(yǎng)老金待遇水平滿意程度的調查，發(fā)現(xiàn)51.4%的受訪者選擇了不滿意，20.6%的受訪者選擇了不了解，只有少數(shù)年齡較大的農村居民認為每月85元的養(yǎng)老金可以補貼生活，總比沒有強，可見居民對于養(yǎng)老金待遇水平的不滿意度還是很高的（見圖4）。以本次調查大部分參保者選擇300元的繳費檔次為例，按照靜態(tài)標準計算，一名參保者連續(xù)繳納15年保費，按照現(xiàn)行的基礎養(yǎng)老金標準，60歲以后每月可以領取養(yǎng)老金的數(shù)目約為（300+36）×15/139+85≈121(元)，很難維持老年人正常的生活。（注：139與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)相同）參保居民的養(yǎng)老金構成包括兩部分，即基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金。濟南市規(guī)定，

基礎養(yǎng)老金部分由省級以上財政補貼40%，市級與縣（區(qū)）級財政各補貼30%；自行提高部分，市級財政與縣（區(qū)）級財政分別補貼70%和30%；繳費補貼部分由縣（區(qū)）政府承擔，這就使得地方政府財政負擔較重，補貼能力有限，實施一些參保的激勵措施比較困難。

圖4 養(yǎng)老金保障水平滿意度調查

（四）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度與其他養(yǎng)老保險制度的銜接不夠完善

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度與其他養(yǎng)老保險制度的銜接還不順暢，特別是隨著城鎮(zhèn)化進程的加速，越來越多的農民工流動生活在城鎮(zhèn)和農村之間，這一群體的存在使城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度間的銜接問題顯得尤為突出。調查發(fā)現(xiàn)，有些外出務工人員期望能參加養(yǎng)老金水平高的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，但是由于流動性大、對銜接辦法心存疑惑以及繳費能力不足等因素，沒有參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，又因為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險保障水平較低且要經(jīng)常外出務工等因素，也沒有參保，所以很多農民工既沒有參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，也沒有參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。[3]有些人在務工地參加了城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險，當這部分人返回家鄉(xiāng)或務工地點發(fā)生改變時，由于養(yǎng)老保險尚未真正實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險制度之間的轉移、接續(xù)問題就凸顯出來，出現(xiàn)了很多中途斷保的情況，居民的養(yǎng)老得不到保障。

五、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實施問題的解決對策

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的實施離不開完善的制度設計和良好的運行機制，只有在二者都不斷完善的情況下，才能保證城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的持續(xù)、健康發(fā)展。對此，可以從以下方面考慮：

（一）改進宣傳方式，加大宣傳力度

通過調查發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念是影響居民參保的一個重要因素。受其影響，城鄉(xiāng)居民往往更注重眼前利益。筆者認為，觀念的轉變要立足于加強宣傳，增強居民的社會養(yǎng)老意識，這是一項長期的任務，各縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）要持續(xù)做好城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的宣傳工作；否則，很難達到預期效果。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的對象大部分是農村居民，其知識水平有限，應不斷創(chuàng)新和改進宣傳方式。采用通俗易懂的語言，通過多種途徑、多種形式、大力度地進行宣傳，可以通過在村（社區(qū)）制作宣傳欄、懸掛條幅、張貼標語、發(fā)放宣傳頁、在人群集中的地方使用流動宣傳車開展政策咨詢活動等形式，提高群眾對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的認知力度，增強其自主參保意識。

（二）制定切實有效的繳費激勵措施

只有不同群體、不同收入水平人群的參保需求得到滿足，才能調動他們參保的積極性，提高繳費水平，因此要制定切實有效的繳費激勵措施引導城鄉(xiāng)居民早參保、多繳費、多受益。

從調查的情況看，目前的新規(guī)定實行了繳費補貼激勵措施，在一定程度上體現(xiàn)了對多繳多得的激勵，但是補貼力度還不夠大，從實施的情況看并沒有取得理想的效果，還有待于進一步發(fā)揮其激勵作用。居民參保不積極，特別是中青年群體參保率低下，繳費意愿持續(xù)性不足的情況與當前缺乏繳費持續(xù)增長機制、相關激勵措施不足是分不開的，因而要設計可持續(xù)增長繳費激勵機制。建議將繳費年限與所發(fā)放基礎養(yǎng)老金的數(shù)額聯(lián)系起來，基礎養(yǎng)老金數(shù)額隨繳費年限的不斷增加而增加，形成長期繳費持續(xù)增長激勵機制，體現(xiàn)“長繳多得、多繳多得”的原則。[4]這對于16-45歲的中青年群體是很好的激勵，可以提高他們參保的積極性，有利于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的順利實施。

（三）增加政府對養(yǎng)老金的補貼，提高養(yǎng)老金保障水平

我國的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實行基礎養(yǎng)老金與個人賬戶相結合的模式，基礎養(yǎng)老金和個人繳費補貼部分由中央、省及以下地方政府負擔。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，特別是一些經(jīng)濟發(fā)展水平較低的農村地區(qū)，居民收入水平低，繳費能力有限，地方政府承擔的財政壓力過大勢必也會影響制度的實施與推進。為實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的健康持續(xù)發(fā)展，應當重新建構中央財政與地方財政之間的關系，合理劃分各級政府間的財政責任，中央政府要調整財政支出結構，加大對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的財政投入。建立與當前經(jīng)濟發(fā)展及物價指數(shù)相適應的基礎養(yǎng)老金動態(tài)調節(jié)機制，在此基礎上，要充分利用轉移支付機制，提高對低收入群體補貼的力度，提高養(yǎng)老金的保障水平。

（四）提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度間的順利轉接

只有解決好不同養(yǎng)老保險制度之間的轉移接續(xù)問題，解決流動人口的后顧之憂，才能吸引他們加入到社會保障系統(tǒng)中來。雖然政府已經(jīng)出臺了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法，但在實行中也會遭遇一些阻力。由于全國統(tǒng)一的平臺尚未建立起來，統(tǒng)籌層次太低，各地區(qū)實行屬地管理，由于受當?shù)卣斦降闹萍s，采用的標準和辦法不一致，各地繳費水平、養(yǎng)老金發(fā)放、服務水平等方面都存在較大差異，這給養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)增加了操作上的難度。要從根本上解決不同養(yǎng)老保險制度之間轉移接續(xù)困難的問題，必須提高統(tǒng)籌層次，實行統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理，通過構建統(tǒng)一的信息系統(tǒng)平臺實現(xiàn)信息共享，建立統(tǒng)一的社保經(jīng)辦服務管理體系，規(guī)范業(yè)務流程，處理好養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)問題。

[1]山東省人民政府關于建立居民基本養(yǎng)老保險制度的實施意見[EB/OL].http://shandong.mofcom.gov.cn/article/sjtongzhi gg/201308/20130800231269.shtml .

[2]濟南市人民政府網(wǎng).濟南市人民政府關于建立居民基本養(yǎng)老保險制度的實施意見[EB/OL].http://www.jinan.gov.cn/ art/2014/1/30/art_14829_16343.html.

[3]年底社保斷供潮再起:轉移接續(xù)難 農民工居多[N].工人日報,2013-12-31.

[4]胡曉義.深入貫徹落實黨的十八大精神 統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設[J].中國社會保障,2013,(1)：28-29.

(責任編輯：張會榮）

F842.67

A

2095—7416(2016)05—0064—03

2016-09-19

張曉燕（1975-），女，山東菏澤人，公共管理碩士，山東管理學院勞動關系學院教師。