盧雙雙

天津港區(qū)域開發(fā)政策及盤活土地資產(chǎn)的設(shè)想

盧雙雙

（天津港（集團）有限公司天津300461）

天津港作為是中國北方最大的綜合性港口，陸域面積達132平方公里。作為集“一帶一路”、自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)，京津冀協(xié)同發(fā)展等多重戰(zhàn)略機遇于一身的港口，亟需完善港區(qū)土地功能布局，有效盤活港區(qū)內(nèi)土地資產(chǎn)，為港口帶來更廣闊的發(fā)展空間。

天津港；區(qū)域開發(fā)；土地資產(chǎn)；政策

面向未來，天津港應(yīng)搶抓戰(zhàn)略疊加機遇，堅持以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，把轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)放到更重要位置，完善港區(qū)土地功能布局，改變土地開發(fā)政策及模式，積極盤活港區(qū)土地資源資產(chǎn)，推動天津港向更高質(zhì)量、更好水平發(fā)展，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展作出更大貢獻。

一、港區(qū)土地開發(fā)中企業(yè)角色的重新定位

自2004年天津港（集團）有限公司（以下簡稱天津港集團）改制以來，根據(jù)“政府主導(dǎo)、企業(yè)運作、多元投資”的原則，天津港集團作為天津港區(qū)域的建設(shè)和開發(fā)經(jīng)營主體，使天津港陸域從40多平方公里躍至132平方公里，突破了天津港內(nèi)陸瓶頸，帶動了天津港和天津市經(jīng)濟新的增長點。

十多年來，隨著國有企業(yè)改革的不斷深化，天津港集團在港區(qū)開發(fā)中的角色實質(zhì)已悄然發(fā)生變化，尤其在2012年《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知（國土資發(fā)〔2012〕162號）》文件出臺后，天津港集團及其子公司已不再具備土地儲備資質(zhì)，卻承擔(dān)著地方政府土地儲備機構(gòu)應(yīng)背負(fù)的資金壓力，同時地方政府并未通過書面協(xié)議重新約定整理資金如何補償、整理過程中土地相關(guān)手續(xù)如何辦理、公建配套如何交接等重要事項。

隨著土地整理推進，土地手續(xù)辦理緩慢、辦理過程中問題矛盾日益突出，尤其在最近政府相關(guān)部門提出成片填海的海域使用權(quán)證不再換發(fā)土地使用權(quán)劃撥證，天津港集團不再是登記意義上的土地權(quán)利人。

1.土地儲備整理概念

土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構(gòu)承擔(dān)。土地儲備機構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位。

土地整理是指在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃的要求，結(jié)合土地利用現(xiàn)狀，采取行政、經(jīng)濟、工程、技術(shù)、法律等手段，通過對土地利用結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，對土地資源進行重新分配，以達到協(xié)調(diào)人地關(guān)系，提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善和保護生態(tài)環(huán)境，促進土地資源可持續(xù)利用與社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的過程。狹義上的土地整理可以理解為土地一級開發(fā)。

土地整理儲備是兩個動作行為，一般而言，應(yīng)先有土地儲備，然后進行土地整理。然而港區(qū)內(nèi)有特殊之處，即土地是由填海而來，即用人工建設(shè)的方式擴充土地面積，實質(zhì)是擴充土地資源的土地整理行為。陸地形成之后，應(yīng)由政府（事業(yè)單位）收儲（類似集體建設(shè)用地征轉(zhuǎn)），即收儲機構(gòu)與填海單位簽訂收儲協(xié)議，然后由政府（事業(yè)單位）委托或公開招標(biāo)確認(rèn)土地整理單位，由儲備中心與確認(rèn)的整理單位簽訂整理合同。

2.企業(yè)應(yīng)如何定位

2012年前由于天津港集團具備土地儲備資質(zhì)，土地儲備和土地整理（土地一級開發(fā)）兩個行為一直聯(lián)系在一起。隨著國土資發(fā)〔2012〕162號文件出臺及國有企業(yè)改制深化，政企分開，分清、分徹底是大勢所趨，也是天津港集團無包袱發(fā)展的前提條件。天津港集團應(yīng)以企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)為導(dǎo)向，以提高港區(qū)土地開發(fā)水平為目標(biāo)，以獲取港區(qū)土地開發(fā)利潤為結(jié)果，精準(zhǔn)定位在港區(qū)土地開發(fā)中的角色——政府授權(quán)下的土地一級開發(fā)企業(yè)。在此基礎(chǔ)上，與地方政府商定有利于地方政府、開發(fā)企業(yè)和招商項目的開發(fā)模式，實現(xiàn)共贏。

二、土地整理模式的分類及對比

1.土地整理模式分類

按照政府與企業(yè)在土地一級開發(fā)過程中的角色，可以分為完全政府運作的模式、完全市場運作模式和政府主導(dǎo)的市場化運作模式。（1）完全政府運作模式是指政府作為土地的所有者，將土地一級開發(fā)列為土地整理儲備中心的一項職能，由土地整理儲備中心或其組建機構(gòu)完成全部的一級開發(fā)工作。（2）完全市場運作模式是指政府首先將待進行一級開發(fā)的土地一次性（或按地塊）出讓給土地一級開發(fā)公司，由其通過土地使用權(quán)出讓協(xié)議的約定進行統(tǒng)一拆遷、補償、安置、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公共設(shè)施建設(shè)，使區(qū)域內(nèi)的土地達到需求者要求的建設(shè)條件，再面向市場轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，期間土地使用權(quán)發(fā)生了兩次轉(zhuǎn)移。（3）政府主導(dǎo)的市場化運作模式是指土地一級開發(fā)的主體為政府，這是土地一級開發(fā)地方法規(guī)的一個基本原則，也是“政府主導(dǎo)”的主要體現(xiàn)?！笆袌龌\作”體現(xiàn)在土地一級開發(fā)除必須通過行政行為完成的事項之外的開發(fā)事項，通過市場競爭方式選擇具備資格的企業(yè)投資完成；體現(xiàn)在土地一級開發(fā)應(yīng)符合市場需求，并按市場需求實施土地一級開發(fā)。該模式是我國土地一級開發(fā)的發(fā)展趨勢，這也與目前天津港區(qū)域整理模式基本一致。

2.天津港區(qū)不同階段土地整理模式對比

以2012年國土資發(fā)〔2012〕162號文件為分界點，天津港區(qū)內(nèi)土地整理模式見圖1和圖2。

圖1中，天津港集團承擔(dān)土地儲備和土地一級開發(fā)，實質(zhì)是政府模式下的土地儲備開發(fā)，資金卻由改制后的企業(yè)墊付。天津港集團無疑承受著巨大的資金壓力和招商壓力。

圖2中，天津港集團不再具備土地儲備資質(zhì)，只從事土地一級開發(fā)，實質(zhì)是政府主導(dǎo)模式下的土地儲備開發(fā)，資金仍由天津港集團墊付，同時天津港集團不再有權(quán)對其整理發(fā)開的土地享受儲備機構(gòu)應(yīng)有的權(quán)利，如抵押融資、臨時安排有償使用等。

圖1　2012年前天津港集團公司土地儲備整理示意圖

圖2　2012年后天津港集團公司土地儲備整理示意圖

三、天津港土地管理模式及優(yōu)惠政策探索

1.填海角色不變，收儲時間提前，成本“返還”提前

天津港集團在填海造陸、海域驗收手續(xù)辦完后，由天津港集團與政府收儲機構(gòu)簽訂書面收儲合同，填海陸地納入政府儲備用地并由政府及時納入土地利用總體規(guī)劃范圍，同時約定如何補償填海造陸成本（含管理成本及機會成本即利潤）。

補償模式建議如下：（1）資金直接結(jié)算式：該模式即實質(zhì)意義的收儲，簽訂收儲合同，審計成本，雙方無異議后，直接返還成本。（2）“條件式”結(jié)算模式：該模式是指在收儲合同中提出限制條件，如該區(qū)域土地一級開發(fā)由天津港集團負(fù)責(zé)（政策優(yōu)惠、政策支持），招商項目由天津港集團審查，稅收無限年期一定比例返還（政策優(yōu)惠、政策支持），甚至提出某個區(qū)域直接有天津港集團進行土地一級、二級聯(lián)動開發(fā)等（政策支持）。當(dāng)然，土地填海成本需要在土地供地后或者儲備機構(gòu)融資后分批返還。該模式比較符合市場利益。

圖3　東疆港區(qū)天津港集團土地一級開發(fā)流程圖

2.積極爭取政府授權(quán)下的土地一級開發(fā)企業(yè)資格

作為上文中“條件式”結(jié)算模式延續(xù)，天津港集團應(yīng)積極爭取政府授權(quán)下的土地一級開發(fā)企業(yè)資格。

雙方須簽訂書面委托協(xié)議，協(xié)議中約定開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、公共資產(chǎn)建設(shè)管理運作模式、開發(fā)成本如何支付及開發(fā)利潤限額、項目招商談判等。

（1）開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)?！八耐ㄒ黄健保缆?、上水、下水、通訊、土地平整；電、熱、氣由儲備機構(gòu)直接委托相關(guān)專項配套部門。

（2）公共資產(chǎn)建設(shè)管理運作模式。非營業(yè)性共建配套（如污水廠、雨水泵站、學(xué)校、衛(wèi)生、醫(yī)療、社區(qū)、派出所等），應(yīng)明確約定是由土地一級開發(fā)企業(yè)代為建設(shè)還是政府建設(shè)、代建的資金如何撥付、建成后是由政府管理還是托管開發(fā)企業(yè)管理、托管的資金如何撥付等。

（3）成本支付模式。目前天津港區(qū)土地整理成本、市政基礎(chǔ)設(shè)施配套費及政府收益扣除一定比例后返還天津港集團，實質(zhì)并不是優(yōu)惠政策，是天津港集團在填海、開發(fā)土地中先行墊付資金的成本和合理利潤的支付。建議新模式下提出以收儲區(qū)域某個地塊、某個單元抵消整理成本、直接交付天津港集團開發(fā)，以實現(xiàn)一二級地產(chǎn)聯(lián)動開發(fā)模式，同時縮短成本返還周期（政策支持）。

（4）項目招商談判和開發(fā)。土地一級開發(fā)企業(yè)是不承擔(dān)項目招商的。但作為港區(qū)開發(fā)利益的直接受益者，應(yīng)積極落實和吸引招商項目，建議天津港集團招商部門與政府相關(guān)部門建立合作關(guān)系，在某個交接點交接招商工作。

四、盤活土地資產(chǎn)的對策建議

1.合理安排土地開發(fā)、供應(yīng)順序，確保存量土地增值

成片開發(fā)土地，土地開發(fā)、供應(yīng)順序是土地增值的關(guān)鍵。如生地出讓和配套已經(jīng)到位的熟地出讓價格肯定不一樣；再如欠缺各項配套區(qū)域的住宅用地和配套到位區(qū)域住宅用地的供地價格差異也很大。以開發(fā)區(qū)為例，開發(fā)區(qū)剛成立時，開發(fā)區(qū)住宅用地供應(yīng)價格很低，隨著三大街商業(yè)體逐漸建成，開發(fā)區(qū)后續(xù)住宅供地價格大幅上漲。對應(yīng)房屋市場，也是如此。開發(fā)區(qū)西區(qū)在2010年初開始時，道路等配套設(shè)施就已經(jīng)齊全，之后陸續(xù)招商項目落地。

優(yōu)質(zhì)的公建配套對項目更具吸引力，也有利于提升人氣，會形成一個良性循環(huán)。東疆港區(qū)人工沙灘、郵輪母港是比較成功的例子。但30多平方公里的區(qū)域，僅靠公建配套帶動人氣和影響力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

天津港集團應(yīng)在公建方面大力投入，控制東疆港區(qū)住宅用地供地，待較為成熟時提高住宅用地價格、分期推入土地市場。

2.引入專業(yè)物業(yè)管理公司（招標(biāo)或者合資、合作等方式），提高公共物業(yè)的經(jīng)營與管理

由于公共建筑大部分為社會服務(wù)性設(shè)施，主要包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、行政管理、社區(qū)服務(wù)和綠地等公共配套設(shè)施，自身盈利能力較低，回報周期較長，對于非專業(yè)從事公共設(shè)施運營管理的一級開發(fā)企業(yè)來說，運營能力幾乎等同于盈利能力。因此，該模式最大的難點在于對公共配套設(shè)施的投資決策，以及后期的運營管理能力提出了考驗，且對資金也提出了較高的要求。因此選取優(yōu)質(zhì)公共物業(yè)管理公司是關(guān)鍵。

3.購買土地，聯(lián)合專業(yè)地產(chǎn)公司共同開發(fā)

東疆港區(qū)缺乏有特色的商業(yè)、娛樂體，對奧特萊斯、迪斯尼、樂天世界等項目的引入失敗，除政府的客觀原因外，企業(yè)自身原因也有很多。天津港集團可以購入土地建成后引入有影響力的商業(yè)、娛樂體，或者聯(lián)合地產(chǎn)公司以入股形式共同經(jīng)營商業(yè)、娛樂體，靈活運營。這些有影響力的商業(yè)、娛樂體，除可實現(xiàn)自身盈利外，對輻射周邊區(qū)域、提升土地價值具有不可估量的作用，因此天津港集團可采取此類操作模式。

4.存量土地有償化使用

天津港集團通過大面積填海造陸形成土地后，先由政府無償收儲，待土地供應(yīng)后再回收整理成本。同時，天津港集團已不具備整理資質(zhì)，填海土地不能用于抵押，不能臨時安排土地的有償使用，資金壓力日益加大。

依據(jù)土地政策，土地儲備機構(gòu)可以對儲備用地采取臨時使用獲取收益來支持土地開發(fā)建設(shè)的方式。因此在與政府相關(guān)部門簽訂收儲協(xié)議時，可由收儲機構(gòu)將暫緩供應(yīng)的土地臨時安排有償使用，將獲取的收益以收儲補償形式提前反哺整理單位，以緩解資金壓力。

責(zé)任編輯：張明