周鵬

國家助學(xué)金設(shè)立的初衷是為了緩解部分家庭經(jīng)濟困難，無法支付正常的學(xué)費和基本生活費的高校大學(xué)生的經(jīng)濟壓力。2007年5月，《國務(wù)院關(guān)于建立健全普通本科高校高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助政策體系的意見》出臺，從政策上擴大了家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的資助力度和資助覆蓋的學(xué)生人數(shù)。據(jù)教育部全國學(xué)生資助管理中心網(wǎng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，2015年全國學(xué)生資助總額已經(jīng)突破了1 500億元，8 400多萬人次學(xué)生獲資助，其中，全國普通高校學(xué)生資助總額達到了847億元，比上一年增長130億元，增幅達到18%。

隨著資助金額的不斷提高，因金錢利益引發(fā)的“偽貧困生”現(xiàn)象凸顯，導(dǎo)致真正需要資助的貧困生反而得不到或者沒有充分享受政府給予的資助。究其根本原因，家庭經(jīng)濟困難學(xué)生認(rèn)定機制不合理，認(rèn)定過程缺乏客觀公允的指標(biāo)評價體系，認(rèn)定主觀性偏重等主要困境的存在，導(dǎo)致認(rèn)定公平性難以保障，與國家助學(xué)金設(shè)立的初衷相背離。因此，我們需要構(gòu)建一套科學(xué)合理的家庭經(jīng)濟困難學(xué)生認(rèn)定機制，為政府實施各類資助奠定堅實的基礎(chǔ)。

一、家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資格認(rèn)定的現(xiàn)實背景

目前，我國各高校也已初步建立了包括助學(xué)貸款、獎學(xué)金、勤工助學(xué)基金、特困生補助和學(xué)費減免在內(nèi)的多元化高校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助體系。然而，各高校對家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的認(rèn)定尚無統(tǒng)一細(xì)化的操作標(biāo)準(zhǔn)，過程認(rèn)定存在較大的主觀性。因此，確保家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的認(rèn)定公平性，是有效、合理、公平分配國家資助資金，幫助家庭經(jīng)濟困難學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)，促進教育公平和社會公正，推進基本公共服務(wù)均等化的必然要求。同時，這也是實現(xiàn)國家“不讓一名家庭經(jīng)濟困難學(xué)生因經(jīng)濟原因而中途輟學(xué)”莊嚴(yán)承諾的可靠保證。

二、家庭經(jīng)濟困難學(xué)生認(rèn)定的基本現(xiàn)狀——以西南政法大學(xué)為例

為切實保證國家制定的各項資助政策和措施落實到家庭經(jīng)濟困難學(xué)生身上，2007年，《教育部財政部關(guān)于認(rèn)真做好高等學(xué)校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生認(rèn)定工作的指導(dǎo)意見》出臺，為各高校做好家庭經(jīng)濟困難學(xué)生認(rèn)定工作做出了綱領(lǐng)性規(guī)定?，F(xiàn)實中，各省市地方和高校也據(jù)此出臺了相應(yīng)的認(rèn)定制度和實施辦法，但這些制度和辦法的內(nèi)容基本上沿用國家下發(fā)的指導(dǎo)意見，有的規(guī)定顯得過于籠統(tǒng)，標(biāo)準(zhǔn)不明晰，操作性不強，指向度不明，導(dǎo)致高校實際認(rèn)定過程主觀性偏大，與指導(dǎo)意見和辦法規(guī)定的內(nèi)容相偏離，對家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的認(rèn)定和評價缺乏客觀可操作性的細(xì)則。

目前，各高校對家庭經(jīng)濟困難學(xué)生認(rèn)定主要參照了國家相關(guān)機構(gòu)家庭收入生源地的比較認(rèn)定、家庭收入的比較認(rèn)定、學(xué)生在校消費比較認(rèn)定以及其他綜合因素認(rèn)定等。以西南政法大學(xué)為例，該校根據(jù)教育部及重慶市教委、市財政局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于認(rèn)真做好高等學(xué)教家庭經(jīng)濟困難學(xué)生認(rèn)定工作的指導(dǎo)意見》精神，于2008年10月出臺了《西南政法大學(xué)家庭經(jīng)濟困難學(xué)生認(rèn)定工作實施辦法》，從認(rèn)定條件、認(rèn)定等級、認(rèn)定機構(gòu)與認(rèn)定程序等方面都做了進一步細(xì)化，將家庭經(jīng)濟困難學(xué)生分為一般困難、困難、特殊困難三個等級，并明確了各類家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的認(rèn)定條件和標(biāo)準(zhǔn)。在實際認(rèn)定過程中，學(xué)校將學(xué)生提供的由當(dāng)?shù)孛裾块T確認(rèn)的家庭經(jīng)濟情況與班級評議小組對學(xué)生本人在校生活表現(xiàn)評議情況相結(jié)合，并自主設(shè)計了相關(guān)表格，主要對影響學(xué)生家庭經(jīng)濟困難的父母因素、家庭成員因素、家庭所在地因素、突發(fā)家庭變故、遭遇災(zāi)害等因素等進行調(diào)查。同時，學(xué)校還對學(xué)生中使用通訊工具、電腦、娛樂電器、服裝消費、化妝品、外出旅游、在外租房、出入網(wǎng)吧消費、出入酒吧與KTV等娛樂場所消費情況等進行綜合調(diào)查評議。新版《西南政法大學(xué)家庭經(jīng)濟困難學(xué)生認(rèn)定實施細(xì)則》，改進了家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的認(rèn)定模式，在實際認(rèn)定工作中取得了較好的效果。本文就西南政法大學(xué)家庭經(jīng)濟困難認(rèn)定制度設(shè)計和具體實施的合理性和可行性在不同學(xué)院進行了抽樣問卷調(diào)查和結(jié)構(gòu)式訪談發(fā)現(xiàn)，由于此項工作涉及范圍廣、參與人員多、評定人員主觀性等因素，在具體實施過程中仍然面臨諸多需要改進的問題。

三、家庭經(jīng)濟困難學(xué)生認(rèn)定的主要困境

雖然各高校在貧困生認(rèn)定過程中也采取了諸多有效措施來規(guī)避可能出現(xiàn)的各種干擾因素，但在認(rèn)定實踐和探索過程中依然存在一些困境。

（一）信息失真與信息不對稱

完善、真實、準(zhǔn)確的家庭貧困程度的信息是做好認(rèn)定工作的基礎(chǔ)和前提?，F(xiàn)實中，學(xué)生的基本信息包括家庭基本經(jīng)濟狀況、所在地政府資助情況、勤工儉學(xué)情況以及其他必要的信息都是動態(tài)變化的。學(xué)生提供的信息很難保證完全的真實可靠，且大量信息幾乎由學(xué)生本人提供，信息失真與信息不對稱的情況不可避免。高校對貧困生信息缺乏必要的動態(tài)收集與管理的手段，因此，掌握學(xué)生在校期間生活開支等因素是認(rèn)定的必要補充，對于認(rèn)定結(jié)果的客觀公正性顯得尤為重要。

（二）認(rèn)定過程和程序存在瑕疵，難以保證認(rèn)定結(jié)果客觀公正

根據(jù)《教育部財政部家庭經(jīng)濟困難學(xué)生認(rèn)定工作的指導(dǎo)意見》的精神，高校均成立了三級認(rèn)定機構(gòu)，即校級認(rèn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組、學(xué)院認(rèn)定工作組和以輔導(dǎo)員為組長、部分學(xué)生代表組成的認(rèn)定評議小組，負(fù)責(zé)認(rèn)定貧困生的民主評議工作。在認(rèn)定小組成員選拔過程中，對成員并無實質(zhì)條件限制，只要時間允許，均有機會被隨機挑選為班級評議代表參加貧困生認(rèn)定工作。雖然參與認(rèn)定的學(xué)生代表具有一定的廣泛代表性，但受數(shù)量限制，一般不少于年級（或?qū)I(yè)）總?cè)藬?shù)的10%，從認(rèn)定覆蓋面上很難保證信息收集的客觀和全面。在認(rèn)定程序上，各高校做法不一。有些高校輔導(dǎo)員作為認(rèn)定組長，全程參與認(rèn)定過程，但限于公平和客觀性，除掌握個別學(xué)生的特殊情況需要向認(rèn)定小組全體成員說明外，一般不對認(rèn)定候選人做任何評價，而采取由各班認(rèn)定小組成員對認(rèn)定候選人提交的家庭經(jīng)濟情況調(diào)查表、貧困證明進行介紹，并補充其所掌握的其他有關(guān)貧困事實。完畢后，根據(jù)認(rèn)定名額進行投票表決確定人選或者由各班認(rèn)定成員完成本班貧困生的認(rèn)定排序，根據(jù)年級分配認(rèn)定名額確定各班貧困生的人選。這種偏主觀的認(rèn)定方式夾雜著復(fù)雜情感的因素，很難保證認(rèn)定結(jié)果的“客觀、完整和準(zhǔn)確”。

還有一些高校采取讓申請認(rèn)定貧困生資格的候選人公開上臺介紹個人家庭基本情況和貧困事實，由年級認(rèn)定小組成員進行統(tǒng)一打分或者投票確定最終人選。該種做法初衷是為了最大程度體現(xiàn)認(rèn)定過程的公平和公開。但是，這忽略了將嚴(yán)重傷害認(rèn)定候選人自尊心的嚴(yán)酷事實，尤其是那些家庭貧寒、性格內(nèi)向的學(xué)生，有可能因為礙于情面，難以在大庭廣眾之下介紹自己的家庭貧困現(xiàn)狀，從而讓真正需要受資助的貧困生喪失貧困認(rèn)定資格。實際操作中，這類情況屢見不鮮。

（三）認(rèn)定公信力遭遇危機，認(rèn)定監(jiān)督機制失范

貧困生認(rèn)定結(jié)果并不能保證真正需要受資助的貧困生得到應(yīng)有的資助，相反，現(xiàn)實中不符合認(rèn)定資格的“偽貧困生”存在則讓貧困生認(rèn)定結(jié)果的公信力遭遇信任危機。一般而言，各高校均已建立了相對完善的認(rèn)定監(jiān)督機制，包括認(rèn)定結(jié)果的公示、公示期間提出異議、申訴與答復(fù)環(huán)節(jié)。具體而言，貧困生認(rèn)定候選人及其他利害關(guān)系人有權(quán)對認(rèn)定結(jié)果向輔導(dǎo)員和認(rèn)定小組成員提出異議，認(rèn)定小組接到異議后應(yīng)認(rèn)真組織認(rèn)定小組成員對異議所反映的事實進行核實并給予答復(fù)。如果異議者仍有不同意見，可以申請向?qū)W校學(xué)生處資助管理科提出申訴，由其組織工作人員給予最終的結(jié)果。但部分高校仍存在學(xué)院和班級采用“平分助學(xué)金”和“輪流拿助學(xué)金”等方式來消除貧困生認(rèn)定結(jié)果遭遇質(zhì)疑的現(xiàn)象?？梢?，認(rèn)定監(jiān)督機制失范帶來的認(rèn)定公信力危機，嚴(yán)重背離了國家認(rèn)定貧困生資格相關(guān)文件精神的初衷。地方性的政策文件和高校自身的實施辦法雖然規(guī)定了對弄虛作假和違規(guī)操作的行為人的責(zé)任，但因為高校對國家助學(xué)金評定的監(jiān)督主要通過學(xué)院和學(xué)校對班級評定的結(jié)果采取形式審核，欠缺有效的監(jiān)督途徑，導(dǎo)致助學(xué)金的評定過程往往參雜著弄虛作假和違規(guī)操作行為，評定結(jié)果的公平性受到質(zhì)疑。

四、破解家庭經(jīng)濟困難學(xué)生認(rèn)定的若干思路

針對家庭經(jīng)濟困難學(xué)生認(rèn)定工作面臨的主要困境，為落實國家精準(zhǔn)資助的工作要求，需要進一步完善認(rèn)定信息管理系統(tǒng)，建立科學(xué)有效的認(rèn)定機制。

（一）加強信息收集的動態(tài)管理，有效防范信息失真

高?？梢赃m時建立貧困生動態(tài)信息數(shù)據(jù)庫，包含學(xué)生姓名、性別、家庭基本情況、家庭年收入、支出和負(fù)債情況、所在地平均基本生活水平、受資助情況、勤工儉學(xué)情況及其他必要信息等。學(xué)校應(yīng)每學(xué)期開學(xué)更新數(shù)據(jù)庫，充分利用大數(shù)據(jù)來隨時掌握和分析學(xué)生困難程度的動態(tài)情況。例如，重慶實施了貧困戶建卡制度，學(xué)校可以對建卡貧困戶家庭學(xué)生直接認(rèn)定為家庭經(jīng)濟困難學(xué)生，從政策上給予保障。同時，政府可以考慮健全國家信用征信系統(tǒng)，建立貧困生實地走訪機制等措施，有效減少因信息失真導(dǎo)致貧困生資格喪失的情形。

1.健全國家信用征信系統(tǒng)

信用征信系統(tǒng)應(yīng)該實現(xiàn)稅務(wù)、財政、民政、金融、教育、公安等部門的聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)公共資源的共享。政府部門應(yīng)建立個人收入、稅收、信貸、扶貧辦等信息的聯(lián)網(wǎng)和監(jiān)管系統(tǒng)，使高校能夠準(zhǔn)確了解學(xué)生的家庭經(jīng)濟情況，為家庭經(jīng)濟困難學(xué)生認(rèn)定信息管理提供準(zhǔn)確的家庭經(jīng)濟數(shù)據(jù)。同時，學(xué)校應(yīng)將學(xué)生在校的資助信息和日常表現(xiàn)錄入系統(tǒng)，確保資助工作效率的提高。

2.建立對貧困生實地走訪機制

鑒于貧困證明的權(quán)威性和真實性較差，高校應(yīng)不定期安排專人實地走訪貧困生家庭，第一手掌握解貧困生的實際貧困狀況，通過各種途徑為這類學(xué)生排憂解難?？紤]到走訪成本較大，建議政府財政和高?？梢园才艑ｍ椯Y金予以支持和保障。同時，結(jié)合高校實際情況，兼顧普遍性和典型性原則，合理確定走訪困難學(xué)生家庭的規(guī)模和數(shù)量，以此提高學(xué)生的誠信意識，構(gòu)建抵制“偽貧困生”的防火墻。

（二）建立認(rèn)定審核責(zé)任追查機制，最大限度保障認(rèn)定結(jié)果的公正性

實踐中，貧困生生源地的居委會（村委會）、基層民政部門最了解貧困生家庭經(jīng)濟情況，有責(zé)任調(diào)查核實貧困生提供貧困證明的真實性。國家現(xiàn)行政策沒有對生源地居委會、基層民政部門審核貧困證明做出程序規(guī)定和責(zé)任追究機制，導(dǎo)致出具貧困證明的形式不規(guī)范，甚至過于隨意，真實性可靠性較差。因此，政府要規(guī)范貧困生證明的辦理程序。居委會（村委會）對于申請學(xué)生的家庭要做細(xì)致的調(diào)查與核實；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政部門要對居委會（村委會）的調(diào)查情況進一步核實后上報縣級民政部門；縣級民政部門在接到申請后，應(yīng)該根據(jù)申請者情況分別找低保、醫(yī)療、低收入家庭認(rèn)定中心、優(yōu)撫、慈善等相關(guān)部門核對，并將“證明”的使用范圍進一步審查，簽署意見并加蓋公章。各級審核單位要落實審核責(zé)任，實行“誰蓋章誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任機制，對于不履行審核責(zé)任的單位和個人要進行責(zé)任追究；對于弄虛作假的學(xué)生和家庭，也要視情況采取限制生源地貸款等措施進行懲罰，確保貧困生證明的權(quán)威性和真實性。

（三）重塑認(rèn)定公信力，完善認(rèn)定監(jiān)督機制

學(xué)校要建立年級、學(xué)院和校級三級認(rèn)定監(jiān)督機制，明確異議提出、復(fù)核和答復(fù)的限定時間和責(zé)任主體，從程序和實體上充分保障申訴者的合法權(quán)益，重塑認(rèn)定結(jié)果的公信力。

1.年級同學(xué)對認(rèn)定小組的監(jiān)督

年級同學(xué)對于認(rèn)定小組的評議過程和評議結(jié)果有監(jiān)督的權(quán)利，一旦發(fā)現(xiàn)問題并有充足理由和事實依據(jù)的，可以向認(rèn)定小組提出，與輔導(dǎo)員進行交涉。若得不到滿意答復(fù)，可以向?qū)W院分管領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)校資助中心工作人員反映情況，必要時可以直接越級反映情況。

2.學(xué)院對認(rèn)定小組的監(jiān)督

在評議小組認(rèn)定過程中，學(xué)院須派人參與評議過程，并且通過隨機抽查、訪談部分貧困生和認(rèn)定小組成員等形式核實認(rèn)定程序的合規(guī)性，減少出現(xiàn)人情認(rèn)定情形，盡量避免認(rèn)定成員的主觀性。

3.年級對獲得認(rèn)定資格并享受國家助學(xué)金同學(xué)的動態(tài)監(jiān)督機制

年級和學(xué)院可以通過電話、走訪等形式進一步核實受助學(xué)生的家庭經(jīng)濟情況，通過平日地觀察了解受助者的助學(xué)金的使用情況。一旦發(fā)現(xiàn)并查實受助者有偽造貧困證明，肆意揮霍助學(xué)金的情況，年級要及時向?qū)W院和學(xué)校資助管理中心上報情況，收回所發(fā)放全部或者部分助學(xué)金，并對受助者予以嚴(yán)肅處理。年級和學(xué)院要給予舉報者必要的精神和物質(zhì)獎勵，并保障其隱私權(quán)，構(gòu)建更加完善的認(rèn)定監(jiān)督機制。

參考文獻：

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作者單位：西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院

責(zé)任編輯：張 波