譚達(dá)宗
摘 要:行政補(bǔ)貼是行政行為的一種類型,具有職能性、給付性、形成性、授益性、可能產(chǎn)生第三人負(fù)擔(dān)效應(yīng)、法律保留相對(duì)示微的特點(diǎn)。
關(guān)鍵詞:行政行為;行政補(bǔ)貼
一、國(guó)家職能的實(shí)現(xiàn)手段
行政補(bǔ)貼作為行政行為的一種,具有將抽象的普遍立法予以實(shí)現(xiàn)的功能。具體到我國(guó)的情況,我國(guó)《憲法》從第14條到第26條規(guī)定一些國(guó)家的任務(wù),如“推廣先進(jìn)科學(xué)技術(shù)、建立健全社會(huì)保障制度、完善宏觀調(diào)控、發(fā)展社會(huì)主義教育事業(yè)、發(fā)展自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)事業(yè)、發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、發(fā)展文化事業(yè)和保護(hù)文化遺產(chǎn)、改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境”等,行政補(bǔ)貼對(duì)于實(shí)現(xiàn)這些國(guó)家任務(wù),無疑是一項(xiàng)重要的執(zhí)行工具。另外,2005年的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》也指出,“國(guó)務(wù)院及各部門要加快政府職能轉(zhuǎn)變,全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)涉及調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)節(jié)對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系”等方面,無一不與行政補(bǔ)貼緊密相關(guān);公共服務(wù)中對(duì)基礎(chǔ)公共設(shè)施的建設(shè),也是行政補(bǔ)貼身影多現(xiàn)的領(lǐng)域。
二、行政給付的一種類型
“日本和我國(guó)部分學(xué)者將行政給付可分為行政物質(zhì)幫助、行政供給和行政補(bǔ)貼三類?!薄靶姓镔|(zhì)幫助,是指行政機(jī)關(guān)在公民在年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力或其他特殊情況下,依照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定,賦予其一定的物質(zhì)權(quán)益或與物質(zhì)有關(guān)的具體行政行為。其外延包括優(yōu)待、撫恤、安置、補(bǔ)助、提供社會(huì)保障和最低生活保障、救災(zāi)扶貧等?!薄靶姓?yīng)是指通過公用物、公共設(shè)施、公共企業(yè)等的設(shè)置和經(jīng)營(yíng)來為公眾提供日常生活中必不可少的公共服務(wù)的行政活動(dòng)?!贝四嗽诠I(yè)化與城鎮(zhèn)化的背景下,個(gè)人生存照顧已不能符合現(xiàn)實(shí)的需要,于是由政府承擔(dān)起此生存照顧的職責(zé),由其投資建設(shè)供水、供電、供氣、供暖、公共交通、郵政等公共事業(yè),但從事這些公共事業(yè)的企業(yè)普遍存在虧損,虧損又可區(qū)分為政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損,政策性虧損是為實(shí)現(xiàn)政府規(guī)定的社會(huì)公益目標(biāo)或生產(chǎn)指令性計(jì)劃產(chǎn)品,由于定價(jià)性原因而形成的虧損,這種虧損需要政府給予補(bǔ)貼才能維持經(jīng)營(yíng),然而實(shí)際上的政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損因?yàn)榇嬖谥畔⒉粚?duì)稱,在實(shí)踐中難于區(qū)分,而公用事業(yè)又關(guān)乎國(guó)家民生,不可以停止供應(yīng),因而不能任其因經(jīng)營(yíng)性虧損而在市場(chǎng)中淘汰,最終也只能由政府承擔(dān)這部分經(jīng)營(yíng)性虧損;第三類行政給付便是行政補(bǔ)貼。[1]行政補(bǔ)貼屬于行政給付的下位概念,但三種類型之間的界限并不分明,行政物質(zhì)幫助和行政供應(yīng)尚可認(rèn)為是給付內(nèi)容的不同,但行政補(bǔ)貼更多的只是一種行政手段,完全可能運(yùn)用于行政物質(zhì)幫助或行政供應(yīng)的領(lǐng)域,如南京市白下、鼓樓、玄武區(qū)政府曾為鼓勵(lì)建設(shè)民營(yíng)養(yǎng)老院而給予每年每張床位1000元到1萬元不等的補(bǔ)貼,就是將行政補(bǔ)貼的手段運(yùn)用于行政物質(zhì)幫助的體現(xiàn)。
三、社會(huì)塑造的形成手段
德國(guó)行政法鼻祖奧托·邁耶在消極行政盛行的時(shí)代,將行政行為視為司法行為的對(duì)應(yīng)物,但他并沒有預(yù)測(cè)到行政權(quán)的另一個(gè)相當(dāng)重要的方面,即在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和塑造社會(huì)生活中的形成性。在社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜化和行政權(quán)不斷擴(kuò)張的當(dāng)代,行政權(quán)具有了鮮明的形成性特點(diǎn)。而在行政機(jī)關(guān)發(fā)揮其引導(dǎo)和塑造功能的工具欄中,行政計(jì)劃、行政指導(dǎo)和行政補(bǔ)貼最能體現(xiàn)出其形成性的特點(diǎn),尤其是行政補(bǔ)貼的激勵(lì)機(jī)制,對(duì)于引導(dǎo)公眾共同促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)具有非常突出的作用。如對(duì)粉煤灰綜合利用項(xiàng)目的補(bǔ)貼、對(duì)低污染排放小汽車減征消費(fèi)稅的補(bǔ)貼,正是在引導(dǎo)社會(huì)走向可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。
四、對(duì)私人授益的行政行為
遍覽我國(guó)《SCM協(xié)議》與《反補(bǔ)貼條例》中所歸納的“贈(zèng)款,貸款,投股,貸款擔(dān)保,稅收減免,提供一般基礎(chǔ)設(shè)施外的貨物或服務(wù),購(gòu)買貨物“等補(bǔ)貼方式,無一不具有授益的特點(diǎn)。而行政補(bǔ)貼作用于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與社會(huì)行政兩大領(lǐng)域,又表明這是一種國(guó)家作用于社會(huì)的外部行為,具體對(duì)象是對(duì)地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)或個(gè)人,最終都可以歸結(jié)為受體為私人。
明確行政補(bǔ)貼是行政主體對(duì)私人授益的行政行為,有助于與行政補(bǔ)貼類似的相鄰概念進(jìn)行區(qū)分。如補(bǔ)助,津貼,現(xiàn)實(shí)中往往容易將其與補(bǔ)貼相混淆,事實(shí)上,即使是政府部門的一些規(guī)章中也常常出現(xiàn)補(bǔ)助、津貼與補(bǔ)貼不加區(qū)分使用的現(xiàn)象,如《中央財(cái)政人工影響天氣補(bǔ)助資金管理暫行辦法》,《違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為處分規(guī)定》。我國(guó)法治建構(gòu)與法學(xué)理論多因襲于大陸法系,大陸法系特別注重成文法的規(guī)范化和理論的體系化,因而不注重法律語言的規(guī)范性和統(tǒng)一性,將不能承繼其優(yōu)勢(shì),故應(yīng)強(qiáng)調(diào)行政補(bǔ)貼的主體特定性和外部性特征以區(qū)別于補(bǔ)助、津貼。就現(xiàn)實(shí)的情況而言,補(bǔ)助的主體未必是行政主體,因而可以考慮將行政主體以外的主體的類似授益行為界定為補(bǔ)助,而津貼則與職務(wù)性有關(guān),常常表現(xiàn)為機(jī)關(guān)事業(yè)單位發(fā)放給公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)福利,故與行政補(bǔ)貼的外部性可以進(jìn)行區(qū)分。
五、可能產(chǎn)生第三人負(fù)擔(dān)效應(yīng)的行政行為
按照行政行為對(duì)關(guān)系人所產(chǎn)生的法律效果進(jìn)行分類,可分為負(fù)擔(dān)行政行為、授益行政行為和混效行政行為以及具有第三人效力的行政行為。[2]行政補(bǔ)貼構(gòu)成授益行政行為已沒有疑問,在附負(fù)擔(dān)義務(wù)的情況下,可能構(gòu)成混效行政行為,至于是否會(huì)對(duì)第三方造成負(fù)擔(dān),則需要進(jìn)行更具體的分析。就國(guó)際貿(mào)易反補(bǔ)貼中對(duì)這一問題的爭(zhēng)論而言,形成了兩派的觀點(diǎn),一方認(rèn)為出口國(guó)的行政補(bǔ)貼將對(duì)進(jìn)口國(guó)的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)帶來損害,因而具有負(fù)面的外部效應(yīng);另一方則認(rèn)為出口國(guó)的行政補(bǔ)貼會(huì)使進(jìn)口國(guó)的消費(fèi)者直接受益,此等經(jīng)濟(jì)福利遠(yuǎn)超過對(duì)其國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害。[3]從《SCM協(xié)議》的問世,已經(jīng)說明前者的觀點(diǎn)占據(jù)了上風(fēng),但這種觀點(diǎn)并沒有深入到何種行政補(bǔ)貼更可能產(chǎn)生負(fù)面外部效應(yīng)。行政補(bǔ)貼的負(fù)外部效應(yīng)可以從《SCM》中有關(guān)“專向性”的規(guī)定中探個(gè)究竟?!皩O蛐浴钡母拍钚纬捎诿绹?guó),其制定的1979年制定的《反補(bǔ)貼稅法》中提及政府補(bǔ)貼提供給特定企業(yè)、特定企業(yè)群體、特定行業(yè)者,這為行政補(bǔ)貼的分類提供了思路,進(jìn)而形成了“專向性”的概念,即政府補(bǔ)貼在法律上或事實(shí)上有差別地給予某些企業(yè)或者產(chǎn)業(yè),就構(gòu)成了“專向性”的補(bǔ)貼。而非專向性補(bǔ)貼,就是將補(bǔ)貼均等地給予所有的企業(yè)或產(chǎn)業(yè),從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看,只要生產(chǎn)部門普遍地得到補(bǔ)貼,就不會(huì)產(chǎn)生扭曲效應(yīng)。在專向性的補(bǔ)貼當(dāng)中,又可以分為對(duì)特定企業(yè)、特定產(chǎn)業(yè)、特定區(qū)域的補(bǔ)貼,在是否具有負(fù)外部效應(yīng)方面又有不同程度的差異,對(duì)特定企業(yè)的補(bǔ)貼,顯然會(huì)給同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者帶來負(fù)擔(dān)效果;而對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼,則因?yàn)椴煌a(chǎn)業(yè)之間一般不存在直接的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,可以認(rèn)為不具有對(duì)第三方的負(fù)擔(dān)效果;至于對(duì)特定區(qū)域的補(bǔ)貼,因?yàn)檫@種類型的補(bǔ)貼實(shí)際上是對(duì)貧困落后地區(qū)的補(bǔ)貼,這種補(bǔ)貼本就是為了糾正經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域不平衡問題所采取的對(duì)策,故而也不被認(rèn)為具有對(duì)第三方的負(fù)擔(dān)效果。除此之外,出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼,即禁止性補(bǔ)貼,則不需要像可申訴補(bǔ)貼那樣進(jìn)行實(shí)質(zhì)損害的證明,直接被客觀化的判定為具有第三方負(fù)擔(dān)效應(yīng)的行政補(bǔ)貼。[2]
六、法律保留相對(duì)式微的行政行為
法律保留原則,又被稱為積極的依法行政原則,指行政權(quán)的行使,只要在法律有授權(quán)的情形下才能準(zhǔn)許實(shí)施。然而,行政具有多樣性和形成性特征,若完全不區(qū)分行政活動(dòng)的類型而固守此原則,那么就等同于將行政機(jī)關(guān)當(dāng)作了機(jī)械的傳輸帶,放眼今日之世界,需要充分調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)性,完全的法律保留將不符現(xiàn)實(shí)。時(shí)代的遷移也會(huì)影響理論的演變。因此,法律保留在保留的事項(xiàng)范圍上有了不一樣的學(xué)說,而保留的程度上也有了的進(jìn)一步區(qū)分。就保留的事項(xiàng)范圍上而言,有“侵害保留說”、“全部保留說”、“重要事項(xiàng)說”以及“機(jī)關(guān)功能說”。
概括的說,“侵害保留說”是底線,具體到某些行政補(bǔ)貼,若具有對(duì)第三人的負(fù)擔(dān)效應(yīng),那么對(duì)這些類型的行政補(bǔ)貼當(dāng)然應(yīng)當(dāng)適用法律保留的原則;而“全部保留說”,盡管民主與法治國(guó)家的理念有其理論基礎(chǔ),但通常認(rèn)為,給付行政在法律保留上明顯不如干預(yù)行政那么嚴(yán)格;就“重要事項(xiàng)說”而言,因?yàn)樾姓a(bǔ)貼是一種授益行為,通常不涉及到對(duì)基本權(quán)利的侵害,故而適用空間極為有限,但若對(duì)于基本生活保障的補(bǔ)貼,則應(yīng)當(dāng)納入保留的范圍;而“機(jī)關(guān)功能說”,自然更加支持行政補(bǔ)貼在法律保留原則上的松化,因?yàn)樾姓a(bǔ)貼具有一些政策性的特點(diǎn),這也就意味著將非常注重與變動(dòng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的調(diào)整,而行政機(jī)關(guān)是整個(gè)權(quán)力系統(tǒng)中最接近社會(huì)現(xiàn)實(shí)的部分,故而更適于承擔(dān)行政補(bǔ)貼的設(shè)定與實(shí)施。更何況,就普遍的情況而言,行政機(jī)關(guān)常常招募更專業(yè)的委員會(huì)和輔助機(jī)構(gòu),美國(guó)白宮的機(jī)構(gòu)和人員配備就是一個(gè)很好的例證,我國(guó)的情況雖有所不同,但大體上說來,行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性和實(shí)務(wù)性也比立法機(jī)關(guān)有優(yōu)勢(shì)。法律保留原則在行政補(bǔ)貼領(lǐng)域式微,但在具有第三人負(fù)擔(dān)效應(yīng)的事項(xiàng)上仍應(yīng)適用法律保留原則,特別是具有企業(yè)專向性和涉及禁止性補(bǔ)貼的事項(xiàng),必須嚴(yán)格受制于法律保留原則。
至于法律保留的程度,則須采取階層化的法律保留體系,分為“憲法保留”、“國(guó)會(huì)保留”、相對(duì)的法律保留以及非屬法律保留事項(xiàng)。[1]最典型的憲法保留是德國(guó)《基本法》中被稱為“永遠(yuǎn)條款”的第1條至第20條所規(guī)定的基本原則,“永遠(yuǎn)條款”意味著立法機(jī)關(guān)也不能作出修改。[4]“國(guó)會(huì)保留”則可見于我國(guó)《立法法》第8條和第9條規(guī)定的法律保留中,有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng),即只能由立法機(jī)關(guān)的法律進(jìn)行規(guī)定而不能授權(quán)委任于行政權(quán)制定;相對(duì)法律保留,則正是《立法法》中除了嚴(yán)格的法律保留外的那些可以進(jìn)行授權(quán)委任立法的事項(xiàng);非屬法律保留的事項(xiàng)僅限于與執(zhí)行法律細(xì)節(jié)性、技術(shù)性次要事項(xiàng)或關(guān)于不涉及重大公益之給付行政措施。進(jìn)一步而言,我國(guó)規(guī)定的相對(duì)保留的事項(xiàng)中包括基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度,而行政補(bǔ)貼往往正是通過財(cái)政、稅收、金融和外貿(mào)的方式出現(xiàn),因此主要屬于相對(duì)法律保留的事項(xiàng),需要由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律或被授權(quán)的國(guó)務(wù)院行政法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范,至于對(duì)行政補(bǔ)貼的具體組織實(shí)施進(jìn)行的規(guī)范,由規(guī)章進(jìn)行規(guī)范則更為合適。
參考文獻(xiàn):
[1]裘堅(jiān)建:《行政補(bǔ)貼概念辨析——WTO和行政法的兩維視野》[J],載于《行政法學(xué)研究》2005年第1期,第4~5頁。
[2]翁岳生主編《行政法》上冊(cè)[M],中國(guó)法制出版社2002年7月版,第82~89頁。
[3]楊解君:《行政補(bǔ)貼特性探析》[J],載于《法治論叢》2005年9月第20卷第5期,第62頁。
[4]劉飛著:《德國(guó)公法權(quán)利救濟(jì)制度》[M],北京大學(xué)出版社,2009年11月版,第8頁。