馬迅

●博士（生）論壇 Doctor Forum

國際體育組織反腐敗若干法律問題的思考
——以FIFA反腐敗案為切入點(diǎn)

馬迅

國際足聯(lián)反腐敗案引發(fā)了大家對國際體育組織腐敗問題的關(guān)注。國際體育組織作為非營利性的非政府國際組織，對其腐敗問題監(jiān)管主要由其注冊成立地國依照其國內(nèi)法來進(jìn)行，如果其活動(dòng)涉及到其他國家，其他國家依據(jù)屬地管轄原則、長臂管轄、效果原則等理論也有權(quán)進(jìn)行管轄。對國際體育組織的監(jiān)管存在一定難點(diǎn)。從國內(nèi)法的角度來看，各國立法的差異、國際體育組織的非營利性以及國際體育組織的強(qiáng)大政治影響力和其復(fù)雜的人員構(gòu)成使得國內(nèi)法對其監(jiān)管存在難度。從國際法的角度來看，對國際體育組織監(jiān)管的難點(diǎn)在于：反腐敗的國際條約對國際腐敗問題只是間接打擊，且沒有規(guī)定各國有引渡腐敗犯罪分子的義務(wù)，而且條約中“公職人員”“國際公共組織”等概念具有模糊性，是否將國際公共組織官員的受賄行為列為犯罪也由各國自行決定。而短期來看，有關(guān)主要國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起責(zé)任通過加強(qiáng)國內(nèi)立法強(qiáng)化對國際體育組織的監(jiān)管，將非營利性組織納入反腐敗法監(jiān)督的范圍，并盡可能多的進(jìn)行國際合作簽訂司法協(xié)助條約；從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)思考非政府組織的國際法律地位以及將國際腐敗作為國際司法機(jī)關(guān)直接審判的國際犯罪的可能性。

國際體育組織；非政府國際組織；腐?。粐H足聯(lián)

2015年5月27日，瑞士警方在美國緊急授意下突襲并逮捕了籌備年會(huì)的數(shù)名國際足聯(lián)（以下簡稱FIFA）官員，他們將被引渡給美國政府接受腐敗指控，關(guān)于國際足聯(lián)的腐敗丑聞就此被擺上臺(tái)面。美國司法部長林奇宣布，起訴包括9名FIFA高官在內(nèi)的14人，指控他們涉嫌逃稅、洗錢、通信詐欺等。而這只是給FIFA數(shù)十年來不斷遭到的腐敗質(zhì)疑畫上的一個(gè)逗號，相信在未來關(guān)于FIFA腐敗案會(huì)有持續(xù)的信息披露，也會(huì)不斷吸引公眾的注意力。然而，F(xiàn)IFA腐敗案在國際體育組織領(lǐng)域絕非個(gè)案，早先國際奧委會(huì)也有爆出美國鹽湖城冬奧會(huì)的貪腐案。鑒于許多國際體育組織在當(dāng)前國際社會(huì)中有著重大的影響力，對其腐敗問題的監(jiān)管，與世界各國的利益都密切相關(guān)，因此有必要對此問題進(jìn)行深入的思考。然而，由于國際體育組織本身的法律地位等問題，使得世界各國對其腐敗問題的監(jiān)管十分困難。需要注意的，雖然此次美國采取的行動(dòng)只是針對FIFA的某些高級官員，而非FIFA這一國際體育組織本身，但是此案對于我們思考國際體育組織的腐敗的監(jiān)管問題仍有一定的借鑒意義，因此筆者擬以此切入點(diǎn)，對此國際體育組織反腐敗若干法律問題進(jìn)行一個(gè)基本的分析。

1 國際體育組織的法律地位

1.1 作為非營利法人的國際體育組織

首先，本文所探討的國際體育組織是指那些從事與體育有關(guān)的、非營利性活動(dòng)的非營利組織。這類組織均是不以營利為目的，而是以從事社會(huì)公益事業(yè)為目的的民間性組織（包括但不限于各種國際性綜合或單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)或聯(lián)合會(huì)、體育志愿者組織、體育基金會(huì)等）。國際奧委會(huì)、FIFA等重要的國際體育組織，都將其自身定性為非營利性組織。比如，F(xiàn)IFA章程第2條“目標(biāo)”，將國際足聯(lián)的目標(biāo)規(guī)定為以下幾點(diǎn)：（1）通過足球運(yùn)動(dòng)的團(tuán)結(jié)、教育、文化和人道主義價(jià)值，特別是各項(xiàng)青少年和發(fā)展計(jì)劃促進(jìn)該運(yùn)動(dòng)在全球的持續(xù)發(fā)展和提高；（2）組織自己的國際比賽；（3）制定足球比賽規(guī)則；（4）采取措施，防止各足球協(xié)會(huì)違反FIFA章程、規(guī)定或比賽規(guī)則；（5）努力使所有人愿意參與足球運(yùn)動(dòng)的人能夠參與并獲得相關(guān)足球比賽資源；（6）提升女性參與足球運(yùn)動(dòng)；（7）反腐敗以及確保公平競爭等[1]。

其次，這些具有非營利性質(zhì)國際體育組織基本都是依據(jù)一國國內(nèi)法而建立的，具有國內(nèi)法上的法人資格。比如，F(xiàn)IFA章程第一條就明確指出其是是依據(jù)瑞士民法第60條登記成立的協(xié)會(huì)組織。而瑞士民法典第60條規(guī)定的是以政治、宗教、學(xué)術(shù)、藝術(shù)、慈善、社交為目的的及其他非經(jīng)濟(jì)性的社團(tuán)的登記問題。作為國內(nèi)法上的法人，國際體育組織具有自己獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，具有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，并且能夠獨(dú)立的承擔(dān)國內(nèi)法上的義務(wù)和享受國內(nèi)法上的權(quán)利。

1.2 作為非政府國際組織的國際體育組織

國際體育組織雖然是依據(jù)國內(nèi)法成立的非營利性法人，但其成員來自于不同的國家，具有明顯的國際性，屬于廣義的國際組織。廣義的國際組織包括政府間國際組織（如聯(lián)合國、歐盟等）和非政府國際組織（International Nongovernmental Organizations）。政府間國際組織是各主權(quán)國家依據(jù)國際條約建立的，根據(jù)國際條約的授權(quán)，其在國際法上具有獨(dú)立的主體資格，是國際法的主體，可以直接在國際法上享受權(quán)利承擔(dān)義務(wù)。然而，國際體育組織基本上都是民間性組織，是依據(jù)一國國內(nèi)法建立，而不是各主權(quán)國家政府依據(jù)條約建立的。與此相反，許多國際體育組織在其章程中都明確規(guī)定其“自治性”，排斥政府干預(yù)其內(nèi)部事務(wù)的行為，屬于典型的非政府國際組織。

作為非政府國際組織，其具有國內(nèi)法主體資格，但在現(xiàn)行國際法上，非政府國際組織尚沒有明確被承認(rèn)為國際法的主體。如何判斷一個(gè)實(shí)體是否具有法律主體資格，主要是看該實(shí)體是否能夠依據(jù)法律獨(dú)立享受權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)。迄今為止，在國際法上，尚未有任何非政府國際組織可以直接以原告或被告的身份參與國際法院訴訟，也沒有國際條約直接規(guī)定非政府國際組織的權(quán)利和義務(wù)。因此，從實(shí)證上分析，非政府國際組織尚不具有國際法主體資格。

因此，作為非政府國際組織的國際體育組織，目前只是直接享受國內(nèi)法上的權(quán)利、承擔(dān)國內(nèi)法上的義務(wù)，而不直接享受國際法上的權(quán)利，也不直接承擔(dān)國際法上的義務(wù)。但是，由于國際法與國內(nèi)法有一定聯(lián)系性，國際體育組織也可能間接地承擔(dān)國際法上的義務(wù)。

2 國際體育組織監(jiān)管中的法律適用問題

2.1 國際體育組織監(jiān)管中國內(nèi)法的適用

2.1.1 注冊成立地國內(nèi)法的適用 國際體育組織作為國內(nèi)法人，依據(jù)屬地原則，其注冊成立地的國家有權(quán)依照其國內(nèi)法予以監(jiān)管，這一點(diǎn)是沒有疑問的。這是因?yàn)?，該法人的注冊成立是依?jù)該國的法律，其主要組織設(shè)立在該國，其章程的簽署、會(huì)議的召開、決議的作出等重要的活動(dòng)往往也在該國進(jìn)行。另外，依據(jù)現(xiàn)行國際法，法人一般被視為具有注冊成立地國的國籍。依據(jù)屬人原則，注冊成立地國依據(jù)本國國內(nèi)法，對在外國活動(dòng)的本國法人也有權(quán)進(jìn)行監(jiān)管。但是，在行使這種管轄權(quán)時(shí)，為了避免跟其他國家發(fā)生沖突，往往會(huì)自我加以一定限制，尤其是針對犯罪行為時(shí)。

2.1.2 注冊成立地以外國家的國內(nèi)法的適用 該國際體育組織注冊成立地以外的國家是否有權(quán)依據(jù)該國國內(nèi)法對該組織進(jìn)行監(jiān)管？則要依據(jù)情況而定。

（1）依據(jù)國際法上的屬地原則，一國有權(quán)對其境內(nèi)的人、物、行為進(jìn)行管轄。這就意味著，即使某國際體育組織不是在該國成立，但是其在該國境內(nèi)有活動(dòng)或行為，那么對于這些活動(dòng)或行為，該國就具有管轄權(quán)。比如，此次美國對一部分國際足聯(lián)高級官員所采取的反腐敗行動(dòng)，其依據(jù)美國國內(nèi)法采取行動(dòng)的理由就在于，美國主管當(dāng)局認(rèn)為相關(guān)的犯罪行為的協(xié)商和準(zhǔn)備都發(fā)生在美國，而交易現(xiàn)金也都是通過美國的銀行發(fā)生，諸多交易也是通過美國銀行來轉(zhuǎn)賬完成的（其中一部分國際足聯(lián)官員還是中北美與加勒比海足聯(lián)的官員，中北美與加勒比海足聯(lián)的總部在美國的邁阿密）[2]。這樣，根據(jù)屬地原則，此案在技術(shù)上美國就有權(quán)管轄并適用國內(nèi)法。

（2）依據(jù)某些國家國內(nèi)法上的長臂管轄原則和效果原則，一國也可以依據(jù)該國國內(nèi)法監(jiān)管境外的國際體育組織。所謂長臂管轄權(quán)，就是對根據(jù)普通法管轄規(guī)則無管轄權(quán)的人和公司行使管轄權(quán)。長臂管轄的主要理論基礎(chǔ)就是最低限度的接觸。美國的長臂管轄法原來是國內(nèi)法，后來美國法學(xué)會(huì)對最低限度接觸和長臂管轄作了擴(kuò)大解釋，適用到美國同其他國家的相關(guān)案件中。所謂“最低限度的接觸標(biāo)準(zhǔn)”，是指只要被告經(jīng)常直接地或通過代理人在該州境內(nèi)從事商業(yè)活動(dòng)，或因其行為或不行為在該州境內(nèi)造成了損害，法院即取得對被告的管轄權(quán)。在本次案件中，美國聲稱其對本案具有管轄權(quán)，恰恰就體現(xiàn)了所謂的“最低限度的接觸標(biāo)準(zhǔn)”的長臂管轄權(quán)[3]，因?yàn)槊绹嘘P(guān)部門認(rèn)為相關(guān)犯罪行為利用了美國的銀行系統(tǒng)、通過美國的通信系統(tǒng)打電話進(jìn)行合謀等等，這構(gòu)成了美國執(zhí)法部門管轄的依據(jù)。

而效果原則雖然當(dāng)前主要是指反壟斷法中的一項(xiàng)原則，即一國反壟斷法應(yīng)適用于發(fā)生在本國境外，但是對本國產(chǎn)生影響的壟斷行為。但廣義上理解，效果原則也可以泛指對于在境外發(fā)生的行為，只要在境內(nèi)產(chǎn)生后效果，境內(nèi)的主管當(dāng)局就可以管轄或者適用國內(nèi)法。這一原則具有相應(yīng)的國際法基礎(chǔ)。比如《奧本海國際法》就認(rèn)為屬地性也是主張認(rèn)為一個(gè)國家對在國外發(fā)生的行為有管轄權(quán)的依據(jù)，如果該行為在國家內(nèi)是有影響的[4]。我們也可以將此稱為“效果原則”（王鐵崖先生稱為“以效果為基礎(chǔ)的屬地管轄”）[5]。因此，這里的效果原則實(shí)際上就是前述國際法上屬地原則在國內(nèi)法中的體現(xiàn)之一。

（3）如果某國際體育組織的在某國以外行為構(gòu)成犯罪，而這種犯罪行為是針對該國國家或該國公民，那么許多國家依據(jù)國際法上的保護(hù)性管轄原則，規(guī)定這種犯罪行為本國可以依據(jù)本國刑法行使管轄權(quán)。當(dāng)然對于這種情況許多國家也規(guī)定有一定限制。比如，我國刑法第八條就規(guī)定：“外國人在中華人民共和國領(lǐng)域外對中華人民共和國國家或者公民犯罪，而按本法規(guī)定的最低刑為三年以上有期徒刑的，可以適用本法，但是按照犯罪地的法律不受處罰的除外?！痹诒敬伟讣?，上述被指控的官員被認(rèn)為從美國公司收錢，因此也有可能會(huì)被認(rèn)為其犯罪行為損害到美國的利益，進(jìn)而構(gòu)成美國適用其國內(nèi)法進(jìn)行管轄的理由。

（4）最后一種情況是，如果該組織的行為，構(gòu)成國際法上某種危害國際和平與安全以及全人類共同利益的特定的犯罪行為，如戰(zhàn)爭犯罪、海盜、種族滅絕、販賣奴隸和毒品等等，那么任何國家都有權(quán)依據(jù)本國國內(nèi)法予以打擊并追究刑事責(zé)任。這被稱為普遍管轄原則。

當(dāng)然，如前所述，國際體育組織注冊成立地以外的國家如有某些依據(jù)，是可以依據(jù)本國國內(nèi)法對該組織的腐敗行為進(jìn)行打擊的，但是，此次美國執(zhí)法部門對于FIFA高級官員采取行動(dòng)仍然是有一定爭議的。因?yàn)榇舜蚊绹痉ú科鹪V這些高級官員的法律依據(jù)主要是《詐騙影響和腐敗組織法》（racketeer influenced and corrupt organizations act，RICO）[2]，雖然依據(jù)前述的屬地管轄、“最低限度的接觸標(biāo)準(zhǔn)”等理論，美國執(zhí)法部門主張了管轄，但如果訴至法院，法院是否支持該部法律域外適用仍具有不確定性。在涉及到該法律域外適用的European Community訴RJR Nabisco案中，法庭雖然承認(rèn)當(dāng)所謂的域外犯罪與美國利益有一定“聯(lián)系”時(shí)可以適用，但表態(tài)也比較保守[6]，而且該案也有不少法官發(fā)表了反對意見。

2.2 國際體育組織監(jiān)管中國際法的適用

首先，這涉及國家能否在國內(nèi)適用國際法來監(jiān)管國際體育組織的問題。就國際法能否在國內(nèi)直接適用的問題，有些國家采用“轉(zhuǎn)化”原則，在這種情況下，國家在國內(nèi)不能直接適用國際法，因此這類國家不存在直接適用國際法監(jiān)管國際體育組織的可能性；而有些國家把國際法看做國內(nèi)法的一部分，把國際法“并入”國內(nèi)法，在國內(nèi)可以直接適用國際法，在這種情況下，如果國際法對于國際體育組織的腐敗問題有直接的規(guī)定，那么國家就可以依據(jù)相關(guān)規(guī)定適用國際法進(jìn)行監(jiān)管。

其次，這涉及相關(guān)國際機(jī)構(gòu)是否可以適用國際法監(jiān)管國際體育組織的問題。這取決于相關(guān)國際機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍和國際法本身是否有相應(yīng)規(guī)定。比如，某個(gè)國際法庭如果具有審理有關(guān)國際體育組織腐敗問題的職權(quán)，而相關(guān)國際法又直接規(guī)定國際體育組織在腐敗方面的義務(wù)與責(zé)任，則該國際法庭就有可能適用國際法審理相關(guān)案件以達(dá)到對國際體育組織監(jiān)管的目的。

3 國際體育組織腐敗問題監(jiān)管的難點(diǎn)

3.1 國內(nèi)法的不足給國際體育組織腐敗監(jiān)管帶來的困難

從國內(nèi)法的角度來看，筆者認(rèn)為至少存在以下一些問題，導(dǎo)致對國際體育組織的腐敗問題進(jìn)行監(jiān)管具有較大難度。

（1）各國立法的差異，使有關(guān)組織可以逃避監(jiān)管。從前面的分析可以看出，國際體育組織雖具有一定的國際性，但對其監(jiān)管的權(quán)力主要在其注冊成立地所在的國家。而社會(huì)組織的內(nèi)部事務(wù)，只要不違反注冊成立地法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，往往由該組織的章程自行規(guī)定。因而注冊成立地法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，就成為該國對社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)管的最重要依據(jù)?；诖耍恍﹪H體育組織在成立之初就考慮到其內(nèi)部自治性的問題，因此盡量選擇對社會(huì)組織干預(yù)較少的國家成立，以逃避國家政府的過多干涉。這客觀上造成了相關(guān)國家對其腐敗問題的監(jiān)管也很可能權(quán)力不足。

（2）國際體育組織往往標(biāo)榜其非營利性，這也給相關(guān)國家對其腐敗問題的監(jiān)管帶來一定障礙。這一點(diǎn)，在FIFA總部瑞士最為典型。長期以來，瑞士的反腐敗法對非營利性組織不能適用（在2010年瑞士也曾考慮修改反腐敗法，增加其對FIFA這樣非營利組織的監(jiān)管）。這種立法模式的出發(fā)點(diǎn)有一定的合理性。首先，這有利于鼓勵(lì)更多的人投入社會(huì)公益活動(dòng)，有利于發(fā)揮非營利組織的公益作用和社會(huì)效益[7]；其次，非營利組織一般不從事營利性活動(dòng)，發(fā)生腐敗的可能性也比較小。但實(shí)際上，如國際奧委會(huì)、FIFA等國際體育組織主辦的賽事，具有巨大的商業(yè)利益，其本身雖非以營利為目的，但其不可避免會(huì)開展一定的營利性活動(dòng)。而這種營利性活動(dòng)，則存在著巨大的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，像瑞士這樣的反腐敗法不適用的情形，就會(huì)帶來嚴(yán)重的后果。

（3）某些國際體育組織甚至具有超越一國的強(qiáng)大政治影響力，使得相關(guān)國家無力對其單獨(dú)展開反腐敗調(diào)查。1997年，時(shí)任FIFA主席阿維蘭熱，對巴西發(fā)出了令人震驚的最后通牒：如果巴西政府要追究巴西足協(xié)的腐敗問題，F(xiàn)IFA將開除巴西的會(huì)員資格[8]。國際奧委會(huì)與FIFA等國際組織，一方面強(qiáng)調(diào)其民間組織的屬性，另一方面又要求相關(guān)國家不能干涉其會(huì)員的自治性，在這種背景下，如果其會(huì)員遭受相關(guān)國家的反腐敗調(diào)查，國際奧委會(huì)與FIFA等就有很大的可能認(rèn)為該國干涉了其會(huì)員的自治性，進(jìn)而可以動(dòng)用其巨大的政治影響力，迫使有關(guān)國家終止調(diào)查。

（4）國際體育組織人員構(gòu)成復(fù)雜，而一國反腐敗國內(nèi)法的制定，往往是依據(jù)其本國的民風(fēng)和社會(huì)現(xiàn)狀，其間差別造成本國國內(nèi)法適用于國際體育組織的監(jiān)管往往不能發(fā)揮太好的效果。比如，眾所周知，瑞士作為全球最為清廉的國家之一，民風(fēng)淳樸，少有嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象，因此其反腐敗立法也主要是據(jù)此社會(huì)現(xiàn)狀而制定的。然而世界各國的情況并不相同，一些國家存在嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象甚至腐敗風(fēng)氣。比如在ICSID仲裁的World Duty Free訴肯尼亞案中就出現(xiàn)了這種情況：在該案中，被告認(rèn)為原告涉嫌賄賂其前任總統(tǒng)而訂立合同，但其前任總統(tǒng)提供的一份證詞卻認(rèn)為，其所接受原告支付的金錢根本不是賄賂，而只是當(dāng)?shù)氐囊环N政治慣例[9]?？梢娫谟幸恍﹪矣捎谄渖鐣?huì)風(fēng)氣不同，一些人在收受賄賂時(shí)根本沒有將其視為一種犯罪行為。FIFA的工作人員、各國代表來自世界各國，這些工作人員的清廉程度未必就能夠達(dá)到瑞士當(dāng)?shù)孛癖姷乃健Ｔ谶@種情況下，瑞士的反腐敗立法很可能無法適應(yīng)相應(yīng)的需要，而需要更加嚴(yán)格的反腐敗立法。

3.2 國際法規(guī)定的缺失給國際體育組織腐敗監(jiān)管帶來的困難

在國際法層面，對國際體育組織腐敗問題的監(jiān)管也缺乏有效的、直接的規(guī)制。即使是目前全球影響力最大、締約國數(shù)量最多的《聯(lián)合國反腐敗國際公約》（以下簡稱公約），也存在一些問題，對國際體育組織腐敗的打擊存疑。

（1）雖然公約第十六條第一款明確規(guī)定各國應(yīng)當(dāng)將向國際公共組織官員行賄列為犯罪，但是其第二款卻并未要求各國必須將國際公共組織官員的受賄行為列為犯罪，而只是要求應(yīng)當(dāng)“考慮”將此類行為列為犯罪。在這種情況下，許多國家出于行使管轄權(quán)是否便利的角度考慮，往往就不將此類行為列為犯罪。這就大大削弱了對國際體育組織中相關(guān)人員貪腐行為的打擊力度。比如，我國的《刑法》第一百六十四條第二款，就規(guī)定了對外國公職人員、國際公共組織官員行賄罪，但是對于相應(yīng)的國際公共組織官員受賄問題，則沒有任何規(guī)定。

（2）對于國際體育組織這種非政府國際組織，是否屬于“國際公共組織”缺乏明確的界定。在公約中只是界定“國際公共組織官員”系指國際公務(wù)員或者經(jīng)此種組織授權(quán)代表該組織行事的任何人員。但是，“這種組織”到底是什么組織，卻沒有一個(gè)明確的答案。雖然我國法學(xué)界的普遍理解是，判斷國際公共組織的標(biāo)準(zhǔn)是該組織是否承擔(dān)了國際公共職能而不取決于其名稱、組織形式或權(quán)限[10]，這種理解也可以將承擔(dān)國際公共職能的非政府組織包括在內(nèi)，但是，這畢竟不是國際條約本身的明確規(guī)定，很可能不同的國家對此問題會(huì)有不同理解，這也會(huì)削弱對國際體育組織中相關(guān)人員貪腐行為的打擊力度。

（3）公約對各國“公職人員”的界定，有賴于各國國內(nèi)法的自行規(guī)定，這使得對國際體育組織有關(guān)人員貪污等行為打擊不力。對于“國際公共組織官員”的貪污、挪用、侵占財(cái)產(chǎn)、影響力交易、濫用職權(quán)、非法財(cái)產(chǎn)增加等行為，公約并未規(guī)定，針對這些行為，公約只規(guī)定了“公職人員”作為行為主體。然而，正如本文之前分析的，對于非營利社會(huì)組織，一些國家的國內(nèi)反腐敗法并不適用，也并沒有將這類組織中的“官員”視為“公職人員”。因此公約的上述規(guī)定很難對其有約束力。

（4）公約對于腐敗行為只是間接打擊，即要求各國通過立法確認(rèn)其是犯罪行為，而并非直接將其規(guī)定為犯罪，也沒有一個(gè)直接的國際司法機(jī)構(gòu)直接對腐敗行為進(jìn)行定罪量刑。公約中除了第四章“國際合作”部分是直接規(guī)定締約國打擊腐敗的國際合作義務(wù)之外，其余部分都是要求締約國通過其自行規(guī)定國內(nèi)法去實(shí)現(xiàn)對腐敗問題的打擊。換言之，在國內(nèi)如何打擊腐敗行為，仍是由各國自行決定。

（5）雖然公約第四部分規(guī)定腐敗犯罪的引渡問題，但并未規(guī)定締約國有依照公約進(jìn)行引渡的義務(wù)。公約只是規(guī)定，公約規(guī)定各項(xiàng)犯罪均應(yīng)當(dāng)視為締約國之間現(xiàn)行任何引渡條約中的“可以”引渡的犯罪，而且對于以訂有條約為引渡條件的締約國，“可以”將本公約視為對本條所適用的任何犯罪予以引渡的法律依據(jù)。換言之，有關(guān)締約國可以不同意以公約為基礎(chǔ)進(jìn)行引渡，而要求必須兩國之間訂有引渡條約才能引渡。在此次FIFA反腐敗案中，美國能夠從瑞士引渡相關(guān)嫌疑人，正是由于美國和瑞士之間有雙邊引渡條約。而且，引渡仍然受到“雙重犯罪”原則等制度的制約，如某個(gè)國際體育組織的官員具有受賄行為，但其如果停留在某個(gè)不將其行為視為犯罪的國家，那么即使其他國家根據(jù)公約第十六條第二款將國際公共組織官員受賄規(guī)定為犯罪行為并請求引渡，該官員的所在國仍然可以拒絕將其引渡。這就使犯罪分子可以繼續(xù)逍遙法外。

4 國際體育組織腐敗問題的法律對策

國際體育組織的腐敗問題是世界各國面臨的新問題，從前述分析可以看出，雖然各國可以通過國內(nèi)法和國際法的適用對其進(jìn)行一定的監(jiān)管，但是仍然面臨許多巨大的困難。筆者認(rèn)為，從現(xiàn)行國際社會(huì)的結(jié)構(gòu)來看，國家仍然是國際社會(huì)的主要主體，國際法還不成熟不完善，因此從現(xiàn)實(shí)的角度分析，對國際體育組織腐敗問題監(jiān)管，還只能主要從國內(nèi)法入手；但考慮到國際體育組織強(qiáng)大的國際影響力和國際社會(huì)未來的發(fā)展趨勢，長遠(yuǎn)的目標(biāo)是各國通過國際法對該問題從國際層面予以解決。以下筆者就從這兩個(gè)方面初步分析一些可使用的措施。

4.1 控制國際體育組織腐敗問題的現(xiàn)實(shí)法律對策

4.1.1 進(jìn)一步完善主要國家國內(nèi)的反腐敗立法 從前述分析可以看出，國際體育組織將會(huì)受到其注冊成立地的全面監(jiān)管，而其活動(dòng)如果涉及到其他國家，其他國家也可以就其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。因此，世界各國，尤其是那些國際體育組織成立較多的國家以及國際體育組織有較多活動(dòng)的大國，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任，順應(yīng)時(shí)代的需求，完善自己的反腐敗立法，把國際體育組織的腐敗行為納入反腐敗法的適用范圍，加強(qiáng)對國際體育組織的監(jiān)管。

比如，此次FIFA腐敗案，就揭示了FIFA總部所在地瑞士的《反腐敗法》對非營利組織沒有約束力而帶來的惡果，因此筆者建議瑞士應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況修改本國的法律。瑞士作為諸多國際組織的所在地和管理主體，在對自己負(fù)責(zé)的同時(shí)，理應(yīng)在相關(guān)組織及其官員有違社會(huì)公德且影響惡劣成為國際話題時(shí)有所作為[7]。除瑞士以外，其他的一些經(jīng)濟(jì)大國，由于其經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大、國際金融體系發(fā)達(dá)，一些國際體育組織往往在其境內(nèi)舉辦相應(yīng)的賽事，或其腐敗行為也往往通過這些國家的金融機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，因此這些大國也尤其要承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，通過其國內(nèi)立法的完善積極打擊在其境內(nèi)的國際體育組織及其官員的腐敗行為。

4.1.2 進(jìn)一步完善和增加國內(nèi)的引渡法和各國間的刑事司法協(xié)助條約 打擊國際體育組織腐敗的國際合作是一個(gè)長期的過程，不能夠一蹴而就。從短期來看，完善各國國內(nèi)的引渡法和盡可能多的簽訂引渡條約、刑事司法協(xié)助條約是較為可行的措施。

就各國的引渡法而言，這是各國跨國打擊犯罪行為在程序法上不可或缺的法律，其完善有利于各國消除相互的疑慮和分歧。因此，一些沒有引渡法的國家應(yīng)盡快制定相應(yīng)的法律。就各國之間的刑事司法協(xié)助條約來看，目前還有很大的完善空間。首先是締約國的數(shù)量，比如在雙邊引渡條約方面，一些發(fā)達(dá)國家出于人權(quán)、政治等因素的考慮，與發(fā)展中國家之間訂立雙邊引渡條約時(shí)往往疑慮重重，但這對于打擊國際腐敗問題確實(shí)是弊大于利。比如，截至2014年11月中國目前僅締結(jié)39項(xiàng)引渡條約、52項(xiàng)刑事司法協(xié)助條約，其中29項(xiàng)引渡條約和46項(xiàng)協(xié)助條約已生效[11]。這顯然不利于打擊國際體育組織的腐敗。其次條約的內(nèi)容可以進(jìn)一步豐富，不應(yīng)僅局限于引渡問題，可以在更多的刑事程序上進(jìn)行合作，當(dāng)然這種完善可能面臨較多的障礙，只能逐步推進(jìn)。

4.2 控制國際體育組織腐敗問題的遠(yuǎn)期法律對策

4.2.1 簽訂相應(yīng)的國際條約明確國際體育組織自身的反腐敗權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任 本文的第一部分已經(jīng)分析，作為非政府國際組織的國際體育組織，目前尚不具有國際法主體資格。但是，從國際社會(huì)現(xiàn)實(shí)來看，國際體育組織的實(shí)際影響力日漸擴(kuò)大，甚至擁有某些超越一個(gè)國家的力量。在這種背景下，如果僅憑有關(guān)國家單獨(dú)的力量來打擊其內(nèi)部的腐敗行為難度極大，這就是我們思考是否應(yīng)該通過國際法直接賦予有關(guān)國際體育組織國際法上的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，也就是是否承認(rèn)其國際法上的主體資格。雖然國際法的主體資格是由國家意志決定的，但是這種國家意志也不能脫離國際社會(huì)的實(shí)際：當(dāng)有關(guān)組織在國際關(guān)系中的作用日益重要，國家就不得不承認(rèn)其國際法的主體資格。

筆者認(rèn)為，從現(xiàn)階段來看，世界各國普遍力圖將國際社會(huì)的治理掌握在自己手中，因此，在短期內(nèi)可能不會(huì)直接賦予國際體育組織等非政府國際組織在國際法上的直接權(quán)利與義務(wù)。但是，全球治理的理論也在日漸興起，在未來不排除國際體育組織等非政府國際組織也作為國際社會(huì)的主體直接參與國際社會(huì)的治理中來。這樣將極大有利國際體育組織調(diào)動(dòng)自身積極性打擊腐敗行為。而要達(dá)成這一目標(biāo)，需要世界各國之間簽訂國際條約，甚至有關(guān)國家與有關(guān)國際體育組織直接簽訂國際條約來實(shí)現(xiàn)。

4.2.2 將國際腐敗行為納入可以由有關(guān)國際機(jī)構(gòu)直接追究刑事責(zé)任的國際罪行 從目前國際實(shí)踐來看，可以由相關(guān)國際刑事法庭直接追究刑事責(zé)任的國際犯罪的種類還十分有限，只限于滅種罪、反人類罪、戰(zhàn)爭罪等少數(shù)罪行。但是隨著人類社會(huì)共同利益的不斷擴(kuò)大，相信在未來會(huì)有更多損害全人類共同利益的犯罪被納入其中。當(dāng)然，對于國際腐敗行為，是否能構(gòu)成所謂“損害全人類共同利益”在現(xiàn)階段行為尚存疑問。但是，如果未來民主體制和價(jià)值觀、道德觀和正義以及可持續(xù)發(fā)展和法治能夠成為全人類社會(huì)的普世價(jià)值，那么我們也可以思考，國際腐敗行為是否可以作為一種國際罪行由相應(yīng)的國際機(jī)構(gòu)直接追究其刑事責(zé)任。當(dāng)然，要達(dá)到這一目標(biāo)是一個(gè)更為長期過程。

[1]FIFA STATUTES（April 2016 edition）[EB/OL].（2016-04-30）[2016-10-15].http：//resources.fifa.com/mm/document/affederation/generic/02/ 78/29/07/fifastatutsweben_neutral.pdf.

[2]The United States Department of Justice，Office of Public Affairs.Nine FIFA Officials and Five Corporate Executives Indicted for Racketeering Conspiracy and Corruption[EB/OL].（2015-05-27）[2016-9-12]. https：//www.justice.gov/opa/pr/nine-fifa-officials-and-five-corporateexecutives-indicted-racketeering-conspiracy-and.

[3]呂偉.從國際足聯(lián)受賄案看司法長臂管轄權(quán)[N].檢察日報(bào)，2015-06-09（3）.

[4]詹寧斯·瓦茨.奧本海國際法第一卷第一分冊[M].王鐵崖，陳公綽，湯宗舜，等.北京：中國大百科全書出版，1995：330.

[5]王鐵崖.國際法[M].北京：法律出版社，1995：91.

[6]European Community v.RJR Nabisco[DB/OL].（2014-04-23）[2017-02-05].http：//caselaw.findlaw.com/us-2nd-circuit/1664121.html.

[7]樊靜.國際非營利體育組織的公信力弱化及其治理——因國際足聯(lián)腐敗事件引發(fā)的思考[J].南京體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，29（5），38.

[8]王剛.FIFA，真的是“非法”組織[N].錢江晚報(bào)，2011-05-12（C0014）.

[9]World Duty Free Company Limited v.Republic of Kenya（ARB/00/7）[DB/OL].（2006-10-04）[2013-02-05].http：//www.italaw.com/docu?ments/WDFv.KenyaAward.pdf.

[10]趙秉志，杜邈.論賄賂外國公職人員、國際公共組織官員罪[J].中國刑事法雜志，2007（1）：5.

[11]搜狐新聞.中國已締結(jié)39項(xiàng)引渡條約一些國家態(tài)度消極[EB/OL].（2014-11-27）[2016-09-10].http：//news.sohu.com/20141127/n4064 23096.shtml.

A Preliminary Thinking on Several Anti-corruption Legal Issues in the International Sports Organiza?tion：the FIFA Anti-corruption Case as a Breakthrough Point

MA Xun
（School of Law，Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400067，China）

The FIFA's anti-corruption case focus people’s attention on the corruption issues in international sports organizations.As non-profit NGOs，the regulation on the corruption issues in international sports organizations is mainly subject to their registration countries’domestic law.If their activities involve other country，the involving country also has the jurisdiction，based on some doctrines such as territorial jurisdiction，long-arm jurisdiction and effect princi?ple.However，it is still difficult for supervision on them.From the perspective of national law，some factors such as the differences among national legisla?tions，the international sports organizations’non-profit nature，the strong political power and complexity of their personnel make it difficult for supervision by national law.From the perspective of international law，there are also some difficulties.Firstly，the international law fights against corruption indirectly and the anti-corruption treaties did not stipulate the compulsory obligation of extradition.Secondly，the terms such as“public official”and“public international organization”in the convention are not clear enough and whether accepting bribes of a official of a public international organization constitutes a crime decides by each country.In the short term，the relevant countries should take responsibility by strengthening domestic legislation and expanding anti-corruption laws’applicable object to non-profit organizations and should enhance international cooperation to sign more judicial assistance treaties.In the long run，we should think about the international legal status of NGOs and the possibility of making the international corruption as an international crime which can be directly tried by international judicial courts.

international sports organization;international non-governmental organization;corruption;FIFA

G 80-05

A

1005-0000（2016）06-496-05

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2016.06.007

2016-09-26；

2016-11-06；錄用日期：2016-11-07

重慶廉政研究中心開放課題（項(xiàng)目編號：16LZYJB01）

馬 迅（1977-），男，河北河間人，博士，副教授，研究方向?yàn)閲H法。

重慶工商大學(xué)法學(xué)院，重慶400067。