遵法·守規(guī)·立制·享利

■ 緊密圍繞資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，以探索集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式為出發(fā)點(diǎn)，以增加農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入為落腳點(diǎn)，形成可復(fù)制、可推廣、利修法的制度藍(lán)本。包括但不止于：精準(zhǔn)確權(quán)，建立股權(quán)配置機(jī)制；充分賦能，建立流轉(zhuǎn)交易機(jī)制；保值增值，建立市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制；正當(dāng)享利，建立收益分配機(jī)制；遵法守規(guī)，建立資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制。

【本文重要信源】

1.陳錫文：土地制度改革底線是農(nóng)村土地集體所有制

2.彭海紅：警惕土地私有化思潮對(duì)農(nóng)村土地集體所有制的沖擊3.張紅宇：關(guān)于深化農(nóng)村改革的四個(gè)問題

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)乎國(guó)家大政，關(guān)乎農(nóng)民利益，絕不能一分了之，更不能讓農(nóng)民吃“散伙飯”。不僅要守住集體所有制的底線，不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了、改小了、改垮了，而且要守住保護(hù)農(nóng)民利益的底線，不能把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了，更要守住于法有據(jù)的底線，不能把農(nóng)村法治改亂了、改丟了、改失了。

★9月8日，成都郫縣不動(dòng)產(chǎn)登記中心頒發(fā)該縣實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后的第一本證書，這是也是四川全省首個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證》。

★今年以來，安徽省持續(xù)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，要求各市確保完成3-5個(gè)村的試點(diǎn)任務(wù)，并爭(zhēng)取年內(nèi)啟動(dòng)省級(jí)整縣推進(jìn)。

★據(jù)有關(guān)方面測(cè)算，如果農(nóng)地確權(quán)和宅基地改革完成，可以撬動(dòng)近248萬億元的市場(chǎng)，或可以支撐中國(guó)未來20年的中高速發(fā)展。

■本刊首席時(shí)政觀察員堅(jiān)守底線，確保農(nóng)村集體所有制地位不動(dòng)搖

堅(jiān)持集體所有制，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的底線。改革農(nóng)村集體所有制，不是要改變農(nóng)村集體所有制性質(zhì)，而是選擇一種更有效率的產(chǎn)權(quán)制度安排，把農(nóng)村集體資產(chǎn)的占有、使用、收益、處分等各項(xiàng)實(shí)際財(cái)產(chǎn)權(quán)利界定清楚，不斷探索更有

1效的農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式。

守底線，謹(jǐn)防集體資產(chǎn)被私分哄搶。首先，必須堅(jiān)持農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)由集體成員按股所有，農(nóng)村資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)股份合作社代表全體股東對(duì)農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利，任何單位和個(gè)人都不得侵占、哄搶、私分、破壞。農(nóng)村資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)股份合作社依法、按章行使所有權(quán)，任何單位和個(gè)人都不得違背所有權(quán)人的意志而強(qiáng)行改變集體所有性質(zhì)，不得非法干涉所有權(quán)人依法行使權(quán)利。其次，必須依法保障農(nóng)民的權(quán)益，正確處理出資人（股民）權(quán)益與合作社經(jīng)營(yíng)方權(quán)益的關(guān)系。特別值得注意的是，要高度重視和做好維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的工作，樹立財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)這個(gè)無涉性別歧視的法治視角，這既是處理好農(nóng)民與土地關(guān)系的重要內(nèi)容，也是保障男女平等權(quán)利，建設(shè)法治中國(guó)的重要內(nèi)容。必須建立健全股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，形成股東代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的董事長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，逐步引入職業(yè)經(jīng)理從事中高級(jí)管理，向現(xiàn)代企業(yè)方向發(fā)展。從政府方面講，應(yīng)盡快制定完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)改革意見及股份合作社示范章程、股份合作社財(cái)會(huì)制度暫行辦法以及股份合作社審計(jì)暫行辦法等政策文件，規(guī)范指導(dǎo)改革實(shí)踐。

劃紅線，謹(jǐn)防“小官巨腐”。目前，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理還存在著管理制度不夠健全、監(jiān)督力度不夠到位、人員隊(duì)伍不夠穩(wěn)定、運(yùn)行效果不夠理想，以及集體資產(chǎn)被貪污、挪用、侵占等問題。中央巡視組曾向北京市反饋巡視情況指出，鄉(xiāng)村干部腐敗問題凸顯，“小官巨腐”問題嚴(yán)重。必須做到用制度管權(quán)、管事、管人”，形成管理民主、監(jiān)督到位的管理體制機(jī)制。一是加快體制改革，建立高層次、有權(quán)威的改革協(xié)調(diào)機(jī)制和工作機(jī)構(gòu)，包括專門的“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。二是加強(qiáng)資產(chǎn)監(jiān)管，有條件的省、市、縣要探索設(shè)立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“農(nóng)資委”）。農(nóng)資委主要職責(zé)是制定集體資產(chǎn)管理的實(shí)施辦法和政策意見；指導(dǎo)和監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算、會(huì)計(jì)人員管理和會(huì)計(jì)電算化，組織清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)交易，開展農(nóng)村審計(jì)、財(cái)務(wù)公開、民主管理；擬訂集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)、規(guī)章草案和政策。同時(shí)，參照國(guó)資委的運(yùn)作機(jī)制，對(duì)集體資產(chǎn)規(guī)范管理、規(guī)范運(yùn)行、保值增值、產(chǎn)業(yè)定位進(jìn)行指導(dǎo)，指導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革和重組。三是完善管理平臺(tái)，打造“數(shù)據(jù)鐵籠”。探索“互聯(lián)網(wǎng)+管理”新模式，運(yùn)用大數(shù)據(jù)方式創(chuàng)新村集體組織權(quán)力運(yùn)行方式，讓違紀(jì)違法行為無處遁形，權(quán)力運(yùn)行處處留痕，通過大數(shù)據(jù)的方式管住人、管住事、管住權(quán)，建立村集體經(jīng)濟(jì)組織管理者“不敢腐”“不能腐”的新機(jī)制。

【決策看點(diǎn)】

●今年8月，河南省長(zhǎng)垣縣首次以掛牌方式出讓52.27畝農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，成交額691.49萬元，這標(biāo)志著河南農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)取得重要進(jìn)展，為國(guó)家土地制度改革提供了一個(gè)成功的實(shí)踐案例。

●今年7月，浙江海鹽在全省首創(chuàng)“三權(quán)”基金推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革?！叭龣?quán)”基金配套開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)質(zhì)押貸款、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)試點(diǎn)，基金原始金額為人民幣3000萬元。

【鏈 接】

20年后廣東修訂農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例

廣東早先頒布的《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》（1996）已施行20年。今年7月1日，新修訂的《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》正式施行，重在賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體資產(chǎn)自主經(jīng)營(yíng)管理的法律主體地位，側(cè)重于完善民主管理、民主決策和民主監(jiān)督制度機(jī)制，規(guī)定更為明確和具體。同時(shí)，新條例尊重長(zhǎng)期以來形成的農(nóng)村集體資產(chǎn)現(xiàn)有的組織形式和管理模式，尊重被農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員普遍接受和認(rèn)同的經(jīng)營(yíng)實(shí)際，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)放權(quán)、撤限，將政府的監(jiān)督管理定位在強(qiáng)化服務(wù)上，更加符合農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的實(shí)際需要。

資料來源：根據(jù)媒體公開報(bào)道整理

2強(qiáng)化立法，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)法治化

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策性強(qiáng)、涉及面廣，迫切需要更好地發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，確保在法治軌道上推進(jìn)改革，使改革生機(jī)勃勃又井然有序，既不突破法律紅線，也不簡(jiǎn)單以現(xiàn)行法律沒有依據(jù)為由遲滯改革。繼《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》今年5月施行后，《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理》7月1日正式施行，開啟了地方農(nóng)村集體資產(chǎn)管理有法可依的新時(shí)代。

加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法。地位不清、概念模糊、功能混亂等立法缺陷,是導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在發(fā)展過程中缺乏有效法律支撐和保障的主要原因。2014年1月出臺(tái)的中央“一號(hào)文件”,明確提出“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”，然而,何為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”?目前,我國(guó)有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律規(guī)定主要集中于憲法、土地承包法、土地管理法、民法通則、物權(quán)法等法律法規(guī),而這些條文并沒有對(duì)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”這個(gè)名詞的概念、涵義進(jìn)行法律上的明確。雖然經(jīng)過改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在客觀上具備法人資格，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中承擔(dān)著法人角色，但涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律并未形成完善的框架體系。2014年農(nóng)業(yè)部將《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)重大理論問題和法律制度研究》列入農(nóng)業(yè)部重大課題調(diào)研，2015年中央一號(hào)文件要求“抓緊研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例”。目前，農(nóng)業(yè)部正在積極開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法課題研究，重點(diǎn)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位、內(nèi)部治理機(jī)制，以及與村民自治組織的關(guān)系等內(nèi)容進(jìn)行研究。對(duì)于地方而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的省級(jí)立法以及迫在眉睫，應(yīng)圍繞《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》或《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》等加快立法進(jìn)程，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)、設(shè)立、職能、任務(wù)、權(quán)利、義務(wù)、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、分配體制、法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、成員管理、資產(chǎn)管理、合同管理、財(cái)務(wù)管理等內(nèi)容，均以法律條文的形式做出明文規(guī)定。法律的制定要突出成員自治，突出民主決策，突出程序管理，突出內(nèi)外監(jiān)督；要解決組織的身份證明問題；要解決組織成員資格界定問題；要解決不同性質(zhì)的資產(chǎn)的分類管理和分類經(jīng)營(yíng)問題，以明確其財(cái)產(chǎn)關(guān)系和責(zé)任形式。

加快農(nóng)村集體資產(chǎn)管理立法。目前，大多數(shù)省份已制定了農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦法、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)和農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理?xiàng)l例，浙江和廣東則已經(jīng)頒發(fā)了農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例。但這些農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度基本是政策層面的，權(quán)威性還不夠。因此，接下來的地方農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例就要突出重點(diǎn)，抓住難點(diǎn)，明確農(nóng)村集體資產(chǎn)管理范圍，包括村集體所有的資源性、經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；明確農(nóng)村集體資產(chǎn)實(shí)行民有、民管、民受益的基本原則，禁止任何組織和個(gè)人侵占、平調(diào)、破壞；明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法代表全體成員行使農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利；明確集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)建立和完善農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理、責(zé)任考核和風(fēng)險(xiǎn)控制等制度，實(shí)現(xiàn)保值增值；明確對(duì)違反集體資產(chǎn)管理法律法規(guī)的，要進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)。

【決策看點(diǎn)】

●近年來，貴州省安順市在深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、賦權(quán)、易權(quán)“三權(quán)”改革，初步探索出了一條具有山區(qū)特色的農(nóng)村改革發(fā)展新路。目前，該市共有3.15萬畝集體土地、5.61萬畝集體林地、300余處小型水利工程使用權(quán)入股到企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體，通過股權(quán)收益，2015年新增村集體經(jīng)濟(jì)收入2.03億元，村集體經(jīng)濟(jì)積累在50萬元以上的行政村達(dá)135個(gè)，預(yù)計(jì)無集體積累的“空殼村”今年將全部消除。

【鏈 接】

中山市“四個(gè)一”規(guī)范農(nóng)村資產(chǎn)管理

中山市按照“一個(gè)平臺(tái)、一套系統(tǒng)、一級(jí)交易、一級(jí)監(jiān)管”的“四個(gè)一”思路，規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管和交易行為。2015年全市已建有鎮(zhèn)級(jí)交易平臺(tái)24個(gè)、村級(jí)交易工作站289個(gè)，實(shí)現(xiàn)全覆蓋。一套系統(tǒng)：按照“市級(jí)抓聯(lián)動(dòng)、鎮(zhèn)區(qū)抓機(jī)構(gòu)、村級(jí)抓人員”建設(shè)監(jiān)督交易平臺(tái)；一個(gè)交易平臺(tái)：開發(fā)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺(tái)軟件系統(tǒng)，構(gòu)建覆蓋市鎮(zhèn)村（社區(qū)）三級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易專用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)；一級(jí)透明交易：交易由村民代表、村務(wù)監(jiān)督成員等現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督見證；鎮(zhèn)一級(jí)聯(lián)審監(jiān)管：鎮(zhèn)經(jīng)管站對(duì)每項(xiàng)交易從立項(xiàng)到交易進(jìn)行全程的跟蹤。

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3共享紅利，讓廣大農(nóng)民有更多改革獲得感

“獲得感”是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的出發(fā)點(diǎn)，也是落腳點(diǎn)。把農(nóng)村集體資產(chǎn)的增值蛋糕分好，讓集體成員對(duì)改革有更多紅利，關(guān)鍵是要建立健全收益分配更加和諧的利益關(guān)系，堅(jiān)持效益決定分配的原則，實(shí)行按股分紅制度。

分類操作，按照組織章程規(guī)定分配。針對(duì)不同的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織類型，要試行分類操作的方式。一是對(duì)已完成改制的村，按照新型集體經(jīng)濟(jì)組織的章程規(guī)定進(jìn)行收益分配；對(duì)尚不具備改制條件的村，要按照保障農(nóng)民受益、尊重農(nóng)民意愿的原則，加強(qiáng)其分配行為的規(guī)范管理。二是對(duì)尚不具備設(shè)立農(nóng)村股份合作社條件的村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其收益分配的管理，可在當(dāng)年集體成員范圍內(nèi)按農(nóng)齡或人頭，或者兩者兼顧的方式進(jìn)行現(xiàn)金或福利方式的分配。三是對(duì)特殊對(duì)象進(jìn)行分配的，如困難戶補(bǔ)助、老年人補(bǔ)助等，要做到公開、公平、公正。

加強(qiáng)監(jiān)管，防止出現(xiàn)“希臘村”。杜絕“分光吃凈”的思想，依據(jù)當(dāng)年的各項(xiàng)收入扣除生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理服務(wù)成本、彌補(bǔ)虧損后，按章程規(guī)定提取公積公益金，再剩余部分可按股份對(duì)成員進(jìn)行分配。提取公積公益金要根據(jù)實(shí)際情況確定比例，收益多時(shí)應(yīng)當(dāng)控制分配額度，可以結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，實(shí)行以豐補(bǔ)歉，使成員的分配水平可持續(xù)提高。同時(shí)，未經(jīng)審計(jì)的村，收益一律不得進(jìn)行分配；經(jīng)審計(jì)不屬于收益分配范圍的資金或不符合相關(guān)規(guī)定的收益，一律不得進(jìn)行分配，不允許搞“賬外賬”。特別是要提倡節(jié)約，嚴(yán)禁負(fù)債。必須堅(jiān)持勤儉節(jié)約，反對(duì)鋪張浪費(fèi)的原則，嚴(yán)格控制非生產(chǎn)性開支，嚴(yán)禁負(fù)債分配，防止出現(xiàn)“希臘村”福利悲劇。嚴(yán)禁年收益低的村列支村干部獎(jiǎng)勵(lì)資金；嚴(yán)禁擅自用收益搞“形象工程”“政績(jī)工程”等不當(dāng)支出；嚴(yán)禁違規(guī)使用收益抵押擔(dān)保；嚴(yán)禁使用收益進(jìn)行應(yīng)酬招待以及其他奢侈浪費(fèi)支出。