劉　敏

試論住宅建設用地使用權到期的法律后果

劉敏

《物權法》第149條就住宅建設用地使用權到期后的問題作出了自動續(xù)期的規(guī)定，但仔細分析自動續(xù)期后會發(fā)現(xiàn)還有很多問題值得我們去思考。比如自動續(xù)期是無償自動續(xù)期還是有償自動續(xù)期，可以續(xù)幾次，每次續(xù)多久，等等。這些問題都需要我們在法律上予以盡快明確。筆者介紹了住宅建設用地使用權續(xù)期制度的由來以及分析了制度所存在的問題，最后針對住宅建設用地使用權期限制度的困境提出完善的建議。

住宅建設用地；使用權；自動續(xù)期

自2007年《物權法》施行以來，人們對于該法第149條關于住宅建設用地使用權到期后“自動續(xù)期”的討論就一直沒有停止過，最近溫州土地到期繳納高額出讓金的事件，又使這個討論變成全民關注的熱點問題。而實際上溫州并非首個出現(xiàn)關于續(xù)期問題的城市，在此之前，深州、青島、克拉瑪依等地都出現(xiàn)過類似問題。

一、住宅建設用地使用權期限制度的由來

建設用地使用權的定義在《物權法》第一百三十五條有所規(guī)定，指依法占有、使用和收益國家所有土地的權利，并且有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施[1]。在改革開放以前，我國的土地歸國家和集體所有，由國家無償劃撥城鎮(zhèn)土地給單位和個人使用，不存在土地出讓的問題。在1987年，借鑒香港的地租制度，深圳經(jīng)濟特區(qū)率先試點推行城市土地使用權有償轉讓制度，將土地使用權從土地所有權中分離出來，將其創(chuàng)設為一種特殊的商品，允許其在市場上轉讓、租賃以及買賣，自此我國城市土地使用制度發(fā)生了根本性的改變，打破了長期以來土地無償、無期限使用的狀況，開始引入土地出讓金制度，住宅建設用地使用權期限制度也在此基礎上發(fā)展起來。隨著土地使用制度試點改革的成功，對于土地使用制度法律規(guī)定的完善被提上日程。

一是1988年《中華人民共和國憲法》修正案第二條規(guī)定，可以依照法律的規(guī)定轉讓土地的使用權，這是首次規(guī)定我國的國有土地可以轉讓，也是第一次在國家的基本法中正式地確立了土地有償使用制度。

二是1998年《土地管理法》修正案，為了規(guī)范和配合1988憲法的修改，在第二條中明確規(guī)定，除了在法律規(guī)定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外，我國依法實行國有土地有償使用制度。在法律上進一步明確了國有土地有償使用的規(guī)定。

三是1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十條明確規(guī)定，如果建設用地土地使用權期限屆滿后，國家將無償取得土地使用權及其地上建筑物。暫行條例的規(guī)定是將房屋所有權作為土地使用權的從權利來對待[2]，購房者投入資金購買的住宅，理應享有該房屋的所有權，這與住宅建設用地使用權到期與否并無直接關系。如果到期后國家可以無償收回這是與憲法中保護公民、法人合法財產(chǎn)權的規(guī)定完全相背離的[3]。

四是1994年《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條取消了有關建設用地使用權期限屆滿后未能獲得續(xù)期，土地上的建筑物、附著物將由國家無償取得的規(guī)定，并明確規(guī)定了土地使用權到期后續(xù)期需要重新繳納出讓金，算是當時立法的一大進步。

五是2007年《物權法》第一百四十九條規(guī)定，住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期。此條規(guī)定意味著人們似乎無需擔心自己花大半輩子積蓄買來的房屋在建設用地使用權期滿期后會被國家無償收回，即只要房屋存在，建設用地使用權就能自動續(xù)期，這在保護民眾住宅權益方面意義十分重大。并且在處理建設用地使用權續(xù)期問題上，首次規(guī)定了非住宅建設用地使用權期限屆滿后適用申請續(xù)期規(guī)則，住宅則適用自動續(xù)期規(guī)則，也即第一次將續(xù)期規(guī)則按照住宅與非住宅嚴格分類?！段餀喾ā返倪@個條文使得住宅建設用地使用權期滿后采用自動續(xù)期制度首次被正式確定，但此規(guī)定只為原則性的規(guī)定，對自動續(xù)期的續(xù)期期限、續(xù)期費用的標準等問題并未作出明確的闡述。

通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，我國住宅建設用地使用權續(xù)期制度，伴隨著我國土地制度的改革，經(jīng)歷了一個從沒有到有、從程序繁瑣到方便簡單、由有償續(xù)期到自動續(xù)期的發(fā)展歷程。而這一系列的轉變是隨著我國土地制度的改革以及城鎮(zhèn)化的進程而形成的，在不久的將來越來越多的住宅將要面臨期限屆滿這一問題，如果法律還不盡快作出明確的規(guī)定，民眾的擔憂就不會消除，這對于我國經(jīng)濟的發(fā)展以及社會的穩(wěn)定都會造成影響。故對于住宅建設用地使用權期限屆滿后如何自動續(xù)期的問題，相關部門應該加快步伐，盡快完善我國的住房建設用地使用權續(xù)期制度。

二、住宅建設用地使用權期限制度存在的問題

通過前文可知，《物權法》頒布以后，自動續(xù)期代替了原先的申請續(xù)期。物權法關于住宅建設用地使用權自動續(xù)期的規(guī)定對于我國百姓安居樂業(yè)有十分重大的意義，百姓們似乎不用擔心自己花一輩子心血買的房屋，在70年以后就會被國家無償收回，只要房屋存在，建設用地使用權就能自動續(xù)期。但是，由于我國的土地制度以及受市場環(huán)境、百姓接受度等多種主客觀因素的影響，住宅建設用地使用權期限屆滿后用地人到底是有償續(xù)期還是無償續(xù)期[5]，以及該如何續(xù)期等問題該條文只字未提，而這幾方面問題確是至關重要又關乎民生的問題。法律上的空白給實際操作留下了很大的難題。下文具體闡述當前我國住宅建設用地使用權制度所存在的一些問題。

（一）自動續(xù)期是否有償規(guī)定不明

住宅建設用地使用權續(xù)期的問題之所以如此引起關注，是因為住宅的問題是關系到政府、業(yè)主、企業(yè)等多方利益，并且在媒體不斷曝光千億地王，寸土寸金的今天,房價的增長速度已經(jīng)遠遠超過普通居民的工資收入，但中國成家立業(yè)、居者有其屋的傳統(tǒng)思想，讓幾乎所有的中國人都在為房產(chǎn)而奔波[4]。在中國普通老百姓所購買的住房很多情況下花了他們大半輩子的積蓄，而如果在建設用地使用權到期后，法條里所謂的“自動續(xù)期”，究竟是如何自動續(xù)期，是無償免費地續(xù)期還是需要再次繳納土地出讓金？是一次續(xù)期還是需多次續(xù)期？續(xù)期的期限是多久？又是70年還是國家再作規(guī)定？類似的問題還有很多，由于住房關系到所有人安生立命的問題，必然引起人們的廣泛關注。最典型的是2013年10月4日新華社發(fā)問“70年后我們的房子怎么辦？”[5]但是針對所謂的自動續(xù)期是否需要重新繳納土地出讓金，這一民眾最為關心的問題，現(xiàn)有法律實質上并沒有作出明確的規(guī)定。時至今日，在深州、青島、克拉瑪依、溫州等地相繼出現(xiàn)住宅建設用地使用權到期而不知該如何續(xù)期的情況下，各地政府針對當?shù)厍闆r各執(zhí)一詞，而沒發(fā)生一次到期事件，就引發(fā)一次全民討論，但至今這一問題仍未被解決。對于自動續(xù)期到底應該有償還是無償這一問題，在民眾與政府之間、社會與學界之間爭議不斷，主要包括以下幾種觀點：

1.無償續(xù)期理論。

根據(jù)今日話題網(wǎng)的一份調查報告顯示：在所接受的調查網(wǎng)友中，有接近79%網(wǎng)友都支持無償續(xù)期，即不繳納續(xù)期費用[6]。那到底何為無償續(xù)期？無償續(xù)期主要是指居民購買住宅后對其住宅即享有完全獨立的所有權，按照房地一體的觀念去理解，那么針對在房屋之下的土地，即使在其土地期限屆滿后，自然應無償續(xù)期，這一觀點自然是眾多普通百姓的心聲。學界也有很多學者贊成自動續(xù)期應無償續(xù)期，理由大致可歸納為以下兩點：首先，自動續(xù)期中的“自動”在中文語意里面，本應意指用地人在續(xù)期時無需做任何行為，當然也即表明用地人無需支付土地出讓金，住宅建設用地使用權也應自動順利續(xù)期，否則何謂“自動續(xù)期”呢[7]？其次，《物權法》的立法宗旨在于切實保障居民的財產(chǎn)權利，當然也包括基本的居住權利，實現(xiàn)“居者有其屋”的理想，而《物權法》關于住宅建設用地使用權續(xù)期的條款作為保障居民居住權利的重要條文，更應該秉持這一立法宗旨。就此而言，無償續(xù)期是保障百姓安居樂業(yè)，符合物權法立法目的的重要體現(xiàn)。

2.有償續(xù)期理論。

有償續(xù)期理論主要是指在自動續(xù)期時應該重新繳納土地出讓金，也即自動續(xù)期不等于無償續(xù)期，其支撐理由主要在于國家無償收回房屋將會影響業(yè)主權益、社會公平以及社會穩(wěn)定。

首先，直接影響的為業(yè)主權益，由于土地的所有權與使用權分離，地上建筑物（即房屋）的所有權歸屬于房屋購買人所有，是不可侵犯的。但由于我國為有期限的住房建設用地使用權，那么建設用地使用權期滿時，國家作為土地的所有人的確有權收回土地，但國家不能也不應該強制無償收回屬于他人的建筑物（即房屋）。由于我國的城市住宅是購房人有償購買取得，并且我國房價居高不下，住房是普通老百姓最大的支出也是其最重要的財富，甚至大部分人都是“房奴”，電視劇《蝸居》很真實地反映了當下我國的住房現(xiàn)狀，所以若建設用地使用權期限屆滿后國家無償收回房屋，自然會嚴重地影響購房者作為業(yè)主的權益。其次，當今社會土地資源的價值已變得越來越凸顯，尤其在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的不斷深入，城市的現(xiàn)代化建設如火如荼地在每個城市進行。再加上土地由于其自身的稀缺性以及不可再生性，本身就具有保值增值的功能，土地出讓已經(jīng)成為當?shù)卣闹匾獎?chuàng)收來源，關于續(xù)期續(xù)費的問題，用地人質疑的原因為：自己在其購買房屋時所繳納的購房款中應當已經(jīng)包含了土地出讓金，為何還需要二次繳納？但其實購房者的購房款只包含了建設用地使用權一定期限的出讓金。換一個角度思考，如果期限屆滿后實行無償自動續(xù)期，即等于變相剝奪了其他人使用該土地的權利，從長遠來看勢必會加快土地資源向社會少數(shù)階層集中，對于社會公平的實現(xiàn)是極其不利的[8]。再次，住宅對人而言，特別是中國人而言有著極其重要的意義，它除了實現(xiàn)他的基本功能——使人們的生活得以穩(wěn)定，也即“安居樂業(yè)”中的安居，住房同時也是人們所擁有的一項最為重要的財富，如果建設用地使用權期限屆滿，國家無償收回房屋，勢必會導致廣大人民群眾的不滿，激化社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。

（二）建設用地使用權期滿自動續(xù)期的操作性不強

《物權法》第149條的“自動續(xù)期”，通過字面上的理解，就是在土地使用權出讓合同項下的住宅建設用地使用權期間屆滿之后，原建設用地使用權出讓合同約定的使用期間再自動往后順延，但該條文對續(xù)期的幾個關鍵性問題并未作出規(guī)定，即對住宅建設用地使用權屆滿后可以續(xù)期多長時間，自動續(xù)期是否需要收費，若收費如何收費等問題，法律上至今仍未作任何規(guī)定。也正是由于這個原因，每當發(fā)生一起××小區(qū)的土地使用權到期事件，便會引起全國轟動，成為當時的熱點。所以當務之急應盡快將此提上立法議程，否則長久下去，很有可能導致行政行為的恣意性[9]。

1.無續(xù)期費用的相關規(guī)定。

上文已分析建設用地使用權期限屆滿是有償續(xù)期還是無償續(xù)期，當前法律并沒有作出明確的規(guī)定。筆者贊同有償續(xù)期，若實行無償續(xù)期將會嚴重影響業(yè)主權益、社會公平以及社會穩(wěn)定，并且實行有償續(xù)期可以有利于抑制我國高房價的持續(xù)增長。自動續(xù)期如果是有償續(xù)期，進一步思考就是關于所需繳納費用多少的問題，關于有償續(xù)期的續(xù)期費用學界也同樣存在多種觀點：（1）續(xù)期時應按同類地塊的基準地價下浮一定比例繳納；（2）續(xù)期費用應該以當時的標定地價來確定。（3）續(xù)期費用應參照香港的批租制度，以收到一定比例的房屋租金進行繳納。

2.無續(xù)期期限的相關規(guī)定。

《物權法》對住宅建設用地使用權期限屆滿后續(xù)期期限未作規(guī)定，學界對這一問題見仁見智，目前主要有以下幾種觀點：（1）住宅建設用地續(xù)期期限應為70年，即法律對建設用地使用權規(guī)定的最長使用期限；（2）認為續(xù)期期限應采用建筑專家對建筑物安全使用的評估年限為準；（3）續(xù)期期限應該規(guī)定在一個較短的時間范圍內。由于我國的高房價主要原因來源于高地價，若續(xù)期期限較短，政府可出讓的土地數(shù)量增加，將十分有利于抑制房價的持續(xù)增長。

3.無續(xù)期手續(xù)的相關規(guī)定。

首先，依目前我國法律的規(guī)定，建設用地使用權期限屆滿后的續(xù)期規(guī)則有兩種，針對非住宅性建設用地，建設用地使用權人需要依法依申請進行續(xù)期，而住宅建設用地的續(xù)期方式則沒有作出明確的說明，只原則性地說明為自動續(xù)期，至于續(xù)期的具體手續(xù)，是否需要住宅建設用地使用權人依法向國家相關主管部門提出續(xù)期申請，就像非住宅建設用地使用權續(xù)期一樣，并未提及。如果需要申請，將以何種方式受理？期限屆滿后建設用地使用權人到底該采取什么樣的方式來續(xù)期？這是一個不應也不可回避的問題。

三、住宅建設用地使用權期限制度困境的破解之道

一次次的全民討論，一次次的政府回應，都沒有從根源上解決住宅建設用地使用權續(xù)期的相關問題，這樣更加深了普通居民對自己未來住房的擔憂，更使得相關部門在實踐中處理此類問題無法可依無據(jù)可查。為此，筆者針對完善我國住宅建設用地使用權續(xù)期制度提出以下幾點建議，主要包括幾個方面：

（一）明確建設用地使用權到期后，房屋仍歸業(yè)主所有

在現(xiàn)行的法律框架內，住宅建設用地使用權到期后房屋的歸屬，若土地使用權期滿后由國家無償取得，實質上是嚴重損害了建設用地使用權人的權益，這明顯有欠妥當。所以，筆者建議將現(xiàn)行規(guī)定修改，明確房屋作為購房者的私人財產(chǎn)，理所應當歸購房者所擁有，土地使用權與房屋所有權是完全獨立的，即使建設用地使用權到期也不應該對房屋的所有權造成影響。并且明確土地使用權到期后，國家若要取得房屋的所有權需經(jīng)過房屋業(yè)主的同意，并給予業(yè)主合理的補償，這樣才能更好地保護公民的私人財產(chǎn)，才能讓民眾懸著的心放下，現(xiàn)在普通百姓最擔憂的就是怕自己的房子在70年以后沒了著落，所以首先最為重要的就是明確建設用地使用權到期后，房屋仍歸業(yè)主所有。

（二）建設用地使用權續(xù)期需交費,保障民生收費需低價

在討論續(xù)期規(guī)則的問題中，費用問題是最重要的也是關注程度最高的。以什么樣的標準收費才是最合適的？對于普通百姓而言，當然是希望續(xù)期能夠低收費，但是對于依靠土地創(chuàng)收的地方政府而言當然是希望收取費用的，政府同時需要考慮若收費較高，則會加大廣大民眾的負擔，不利于政策的執(zhí)行，甚至有可能影響社會穩(wěn)定。筆者認為，我國城市住宅建設用地使用權續(xù)期若實行有償續(xù)期的，確定土地使用費時可以學習借鑒我國香港地區(qū)的做法，繳費的標準應當考慮民眾的接受程度，不能過多地給普通百姓帶來明顯的經(jīng)濟負擔，也即繳費的標準應該較低，香港續(xù)期的費用為房產(chǎn)年租金的1.5%，這個標準已實行很多年，到目前為止效果良好。

(三）做好安全評估限制續(xù)期年限，搭建網(wǎng)絡平臺自主申請續(xù)期

關于續(xù)期的年限問題。首先，續(xù)期前提為地上建筑物仍在耐用年限之內具有使用價值。按照《民用建筑設計通則》規(guī)定，混凝土、磚混結構的住宅設計使用年限一般為50年，而建筑學家分析，這個數(shù)值的規(guī)定并不意味著城市住宅只能使用50年，而是國家針對此種類型的建筑給出的一個建議性的合理使用年限。若真的達到50年的使用年限之后，到底還能否再繼續(xù)安全使用，還是需要進行相應檢測、鑒定之后才能確定。其次，政府應關注住宅安全做好安全評估。實際生活中，普通民眾對住宅安全進行評估是十分困難的，設想一下你作為一名住戶對自己的房屋質量鑒定存在疑慮，希望申請鑒定之時該怎么辦，這區(qū)別于買房時的驗房，對于整棟房屋的質量安全，住戶去單獨申請自己房屋所在建筑物的安全鑒定一般有兩種途徑：一是通過自己房屋所在小區(qū)的業(yè)主委員會，以該幢建筑所有產(chǎn)權人的名義向安全質量鑒定中心提出房屋安全鑒定申請；二是在小區(qū)未成立業(yè)主委員會或者沒有業(yè)主委員會之時，業(yè)主則需要聯(lián)合該房屋所在建筑物的所有其他業(yè)主提出房屋鑒定申請。很顯然，這是一件困難、操作性很低的事情。所以，針對續(xù)期而進行的城市住宅安全評估必須由政府部門統(tǒng)一組織實施，否則由單個的業(yè)主是很難操作成功的。

關于續(xù)期的方式，物權法并沒有明確規(guī)定城市住宅建設用地使用權續(xù)期的方式，依《城市房地產(chǎn)管理法》的相關規(guī)定，建設用地使用權到期后如果使用人想要續(xù)期，需要在使用年限屆滿前一年，提前向政府申請續(xù)期。以我國城市住宅的現(xiàn)實情況，使用人單個分別向政府申請續(xù)期將會產(chǎn)生十分高昂的成本，效率十分低下，而且并不方便。筆者認為當今網(wǎng)絡科技發(fā)達，政府應當創(chuàng)新管理方式，充分利用現(xiàn)代計算機網(wǎng)絡信息技術，搭建一個統(tǒng)一的續(xù)期網(wǎng)絡平臺系統(tǒng)，以便于使用人能夠自主申請續(xù)期，這樣既可以提高對建設用地使用權、房屋所有權等的管理水平，也可以有效降低管理成本，而且使續(xù)期的操作會變得更加簡單便捷。

[1]張玉敏.民法[M].北京:高等教育出版社，2008:259.

[2]何漢權.土地使用權期滿的后續(xù)問題研究[J].中國房地產(chǎn)，2004（11）.

[3]梁慧星.中國物權法研究[M].北京：法律出版社，1998：688.

[4]周介銘.城市土地管理[M].北京:科學出版社，2010:5

[5]張慧.新華社發(fā)問:房子70年后怎么辦? [EB/OL].(2013-10-05)[2016-07-11]. http://news.xinhuanet.com/yuqing/2013-10/05/c_125484974.htm.

[6]今日話題.大多數(shù)人都不認為房屋70年產(chǎn)權到期后應有償續(xù)期[EB/OL].(2016-02-02) [2016-07-11].http://www.aiweibang.com/ m/detail/85901414.html.

[7]朱廣新.論住宅建設用地使用權自動續(xù)期及其體系效應[J].法商研究，2012（2）：6.

[8]宋炳華，蔡衛(wèi)華.住宅建設用地使應有償續(xù)期[J].中國土地，2011（7）.

[9]劉連凱.建設用地使用期限法律問題研究[D].河南大學碩士論文，2010（4）.

（作者單位：海南師范大學）

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1004-700X（2016）05-0056-05