胡燕佼

提升基層干部法治能力途徑探究——以海南省為視角

胡燕佼

法治是人類政治文明的重要成果，是治國(guó)理政的根本方式?！皩?shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”是憲法確定的治國(guó)方略。基層干部在法治國(guó)家建設(shè)中角色地位特殊，帶頭學(xué)法守法、嚴(yán)格依法辦事是決定基層干部行為的重要因素，也是推進(jìn)我國(guó)依法治國(guó)的關(guān)鍵。提升基層干部法治能力對(duì)于進(jìn)一步有效地實(shí)施憲法，全面推進(jìn)依法治國(guó)基本方略，形成穩(wěn)定有序的法治文化氛圍具有非常重要的意義。

基層干部；法治能力；提升途徑

在依法治國(guó)被確立為我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略、法治成為治國(guó)理政基本方式的大背景下，基層干部依法決策，依法行政的能力和自覺性得到不斷增強(qiáng)?；鶎痈刹恳话闶侵缚h以下機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、農(nóng)村基層組織等機(jī)構(gòu)中，直接與人民群眾接觸聯(lián)系，從事基層基礎(chǔ)工作的黨政干部。在改革攻堅(jiān)期、發(fā)展機(jī)遇期、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)期疊加的今天，如何提升基層干部的法治能力是全黨全社會(huì)的共同期待。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的基本內(nèi)涵

干部法治能力是從事基層基礎(chǔ)工作的黨政干部必備的一種工作能力，干部法治能力是黨政干部運(yùn)用法治思維和法治方式開展公務(wù)活動(dòng)的能力。

（一） 法治思維是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在思想觀念和認(rèn)識(shí)層面提出的要求

領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維具體包括以下幾個(gè)方面：其一，法律意識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)持有法治理念，行事理政要堅(jiān)持以合法性為起點(diǎn)，在決策或行動(dòng)時(shí)，應(yīng)從目的、權(quán)限、內(nèi)容、手段、程序等方面，不斷審視其所思所行是否符合憲法和法律的規(guī)定要求。其二，權(quán)力制約思維。法治即意味著對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，使權(quán)力行使限定在制度籠子里，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)具備嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力行使的思想意識(shí)，使接受制約和監(jiān)督成為一種思維方式和行為模式。其三，平等公正意識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)干部在決策或行動(dòng)時(shí)，要摒棄“人治”的思維慣性，以“公平正義”為核心價(jià)值取向，充分反映和體現(xiàn)公眾權(quán)益和各方意見，讓法治效力真正惠及公眾，讓法制成為社會(huì)公眾的保護(hù)傘。

（二）法治方式是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在具體行為層面提出的要求

在當(dāng)代中國(guó)，運(yùn)用法治方式，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在具體行為層面提出的要求?！胺ㄖ畏绞健钡暮诵膬?nèi)涵就是“依憲治國(guó)”。這里強(qiáng)調(diào)的是，運(yùn)用法治方式，領(lǐng)導(dǎo)干部必須通過制定和執(zhí)行法律，并運(yùn)用法律所創(chuàng)設(shè)的各種制度和程序嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，從而解決各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題、化解各種社會(huì)矛盾。在實(shí)踐中，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用“法治思維”和“法治方式”的能力，體現(xiàn)黨更加注重和改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化；同時(shí)要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、推動(dòng)工作和事業(yè)發(fā)展時(shí)，要通過不斷的學(xué)習(xí)和實(shí)踐，逐漸養(yǎng)成并強(qiáng)化“法治思維”。

二、當(dāng)前基層干部法治“能力不足”的主要表現(xiàn)剖析

近年來，但由于各種原因，基層干部法治“能力不足”現(xiàn)象大量存在，具體表現(xiàn)在：

第一，有些基層干部“不學(xué)法不懂法”。不學(xué)法的人肯定不懂法，現(xiàn)實(shí)中有一些基層干部，認(rèn)為國(guó)家法律法規(guī)數(shù)量太多，新的法律法規(guī)又不斷出臺(tái)，加上機(jī)關(guān)工作忙、時(shí)間緊，顧不上學(xué)，也學(xué)不過來，只重“紅頭文件”，不帶頭學(xué)法。也有的基層干部學(xué)法不夠扎實(shí)有效，存在搞形式主義、走過場(chǎng)的現(xiàn)象。如在舉辦基層干部法制講座時(shí)，個(gè)別干部參加學(xué)法活動(dòng)的積極性、自覺性提不上來，人數(shù)到不齊，即便來到法制講座現(xiàn)場(chǎng)，也是無心聽課，遲到早退。

第二，有些基層干部“不把法律當(dāng)回事”， 有法不依，輕視法律。如果說“不學(xué)法不懂法”只是表面現(xiàn)象的話，那么“不把法律當(dāng)回事”才是他們心靈深處最真實(shí)的想法。“不學(xué)法不懂法”的根子，在于他們“不敬法”。有的干部把解放思想與依法辦事對(duì)立起來，認(rèn)為法律不是一成不變的，要根據(jù)需要靈活掌握，為特權(quán)開綠燈。這樣，就極大地?fù)p害了法律的權(quán)威，削弱了法律的作用，在一定程度上影響了群眾對(duì)法律的崇尚和遵從，產(chǎn)生了一定的負(fù)面效應(yīng)。

第三，濫用職權(quán)，執(zhí)法亂作為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。當(dāng)前，客觀地講，絕大部分的基層干部已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了法治的作用，但仍有個(gè)別沒有理解“法治”的真正內(nèi)涵，在面對(duì)是人民群眾關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，如土地征用、房屋拆遷、國(guó)企改制、社會(huì)保障等方面，法律的強(qiáng)制性反而成為了他們?yōu)E用公共權(quán)力的保障和借口。他們習(xí)慣于拍腦袋決策，而不愿依法辦事，想干什么就干什么，不管法律規(guī)定，想咋干就咋干，而不顧法定程序。一些基層干部仍習(xí)慣于“以言代法、以權(quán)壓法”。基層干部濫用職權(quán)不僅造成了國(guó)家財(cái)產(chǎn)流失，還嚴(yán)重?fù)p害了黨政機(jī)關(guān)的形象，在社會(huì)上造成了不良影響。濫用職權(quán)既是對(duì)法律尊嚴(yán)的無視，也是對(duì)公民權(quán)益的侵犯，公民成為官員濫用職權(quán)的“替罪羊”。

第四，知法犯法，卻以“法律”正義的名義。有的基層干部還沒有完全樹立依法辦法的觀念，一些基層干部常暗箱執(zhí)法，暴力執(zhí)法和以罰代管，以法律之名行違法之實(shí)，借法律的威嚴(yán)來打壓群眾的合法訴求。近年來少數(shù)基層干部得了社會(huì)維穩(wěn)過敏反應(yīng)癥，總以為基層社會(huì)矛盾很多、很嚴(yán)重，基層社會(huì)穩(wěn)定岌岌可危，不能以平常心看待群眾上訪，對(duì)群眾上訪采取的“非常措施”，以“寧緊勿松”的思維，將穩(wěn)定問題泛化和擴(kuò)大化。這種“飲鴆止渴”的行政行為，往往扼殺了正常的民意表達(dá)，不但會(huì)毀掉法律的尊嚴(yán)，還會(huì)毀掉人們對(duì)法律的信仰。

三、推進(jìn)基層干部法治能力提升的途徑

基層干部法治能力提升既是一個(gè)復(fù)雜的過程，也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。提升基層干部法治能力，除要求基層干部必須樹立依法行政觀念、加強(qiáng)法律法規(guī)學(xué)習(xí)外，最重要的是不斷拓寬提高法治能力渠道，從體制上強(qiáng)化提高基層干部法治能力。

第一，加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高基層干部依法行政能力。

打鐵還需自身硬，學(xué)法、懂法，才能守法、用法。提高基層干部法治能力，要繼續(xù)堅(jiān)持和完善黨委（組）中心組集體學(xué)法制度、基層干部法制講座制度、法律知識(shí)考試考核制度。逐步建立基層干部任職前實(shí)行法律知識(shí)考試的制度。建立和健全基層干部學(xué)法用法的長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)從事執(zhí)法的基層干部，要實(shí)行上崗前法律知識(shí)培訓(xùn)和考試制度，未經(jīng)培訓(xùn)并考試合格的，不得從事執(zhí)法活動(dòng)。同時(shí)要完善人事考核制度。人事考核制度是提高基層干部能力素質(zhì)，保證基層干部正確行使權(quán)力的重要保障。建立和完善人事考核制度應(yīng)把基層干部依法行政能力作為考評(píng)重點(diǎn)，考核其對(duì)行政法基本知識(shí)及本部門法律知識(shí)的把握情況，將法律知識(shí)運(yùn)用于實(shí)踐的能力，并作為平時(shí)考核的關(guān)鍵要素，分級(jí)建立基層干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)檔案。根據(jù)不同培訓(xùn)形式，建立培訓(xùn)考試考核制度。把基層干部的培訓(xùn)經(jīng)歷、學(xué)習(xí)表現(xiàn)和培訓(xùn)考試考核結(jié)果作為基層干部考核、任職、定級(jí)、晉升職務(wù)的重要依據(jù)。通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)、考核，不斷增強(qiáng)基層干部的法律知識(shí)水平、法治觀念和建設(shè)法治政府的使命感、責(zé)任感，提高依法行政能力。

第二，加強(qiáng)思想引領(lǐng)，幫助基層干部樹立正確的政績(jī)觀、權(quán)力觀。樹立正確的政績(jī)觀、權(quán)力觀，是基層干部的必備素質(zhì)。各級(jí)政府及其部門要把維護(hù)人民群眾的根本利益作為依法行政的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)基層干部的思想道德和法律知識(shí)教育，幫助他們進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，解決好為誰掌權(quán)，為誰執(zhí)法，為誰服務(wù)的問題。

第三，建立健全行政執(zhí)法制度，嚴(yán)格規(guī)范基層干部行政執(zhí)法行為。對(duì)基層干部而言，依法行政并不是簡(jiǎn)單地要求在工作生活中遵紀(jì)守法，更重要的是要求在行使權(quán)力的過程中依法辦事。嚴(yán)格依照法律辦事。在宏觀決策上，要增強(qiáng)法律意識(shí)，從法律的角度去分析、思考、解決問題，從而強(qiáng)化法紀(jì)觀念。

第四，完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)依法行政水平不斷提高?；鶎痈刹恳獢[正自己的位置，掌權(quán)思源，用權(quán)為民，置自己的一言一行、一舉一動(dòng)于廣大群眾的監(jiān)督之下，要自覺接受全方位、全天候、全過程的監(jiān)督。應(yīng)從以下方面推動(dòng)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的完善，嚴(yán)格實(shí)行規(guī)范性文件備案審查制度，做到有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾。要廣泛開展“開門評(píng)議”活動(dòng)，通過設(shè)置舉報(bào)電話、意見箱、發(fā)放征求意見稿，開展問卷調(diào)查等方式，聽取人民群眾的意見。評(píng)議結(jié)果要向社會(huì)公開，并作為考核基層干部的重要條件。

第五，完善行政責(zé)任追究制度，加大錯(cuò)案責(zé)任追究的力度。建立和完善基層干部不履行法定職責(zé)或者違法行使職權(quán)行為的行政責(zé)任追究制度，界定過錯(cuò)責(zé)任追究范圍，規(guī)范過錯(cuò)責(zé)任追究程序。對(duì)確認(rèn)為錯(cuò)案的，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定追究錯(cuò)案責(zé)任人的行政責(zé)任。并合理確定追償條件和追償標(biāo)準(zhǔn)。只要是行政執(zhí)法中出現(xiàn)的錯(cuò)案，不管涉及到哪一級(jí)，哪個(gè)人，都要依法追究、嚴(yán)肅查辦，從而起到“懲處一個(gè)人，教育一大片”的警示作用。對(duì)因行政機(jī)關(guān)的違法行為給公民、法人和其他組織造成損失的，必須依法給予行政賠償。

第六，建立健全行政執(zhí)法證件管理制度，嚴(yán)格行政執(zhí)法證件的審辦程序。只有參加過專業(yè)法律知識(shí)培訓(xùn)，經(jīng)考試及格的人員，才能領(lǐng)取行政執(zhí)法證件。離開執(zhí)法崗位的人員，必須將執(zhí)法證件交回本級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)注銷。

基層干部法治能力提升是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，在這個(gè)過程中，我們都需要經(jīng)過認(rèn)真的工作實(shí)踐，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，將成型的內(nèi)容和規(guī)則逐步深化，最后形成制度，并不斷走向更加合理和完善，為全面深化改革、提高國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化、全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中國(guó)民族的偉大復(fù)興奠定基礎(chǔ)。

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（作者單位：海南省政法職業(yè)學(xué)院）

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