謝丹

新環(huán)保法實施背景下江西環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀及完善對策研究

謝丹

［提要］新環(huán)保法實施以來，江西結(jié)合地方實際，從開展環(huán)境執(zhí)法專項行動、加強(qiáng)與司法的聯(lián)動、規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為、加強(qiáng)公眾監(jiān)督四方面加強(qiáng)了環(huán)境執(zhí)法工作，為江西環(huán)境資源的保護(hù)和江西生態(tài)文明建設(shè)各項目標(biāo)的順利實現(xiàn)提供了法治保障，但還存在一定不足，需要從構(gòu)建環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法協(xié)同機(jī)制、積極探索省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度、創(chuàng)建省級環(huán)保督政問責(zé)機(jī)制等方面予以完善。

新環(huán)保法；環(huán)境執(zhí)法；現(xiàn)狀；完善對策

2015年是新環(huán)保法實施元年。新環(huán)保法的實施對保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。新環(huán)保法在原有環(huán)保法的基礎(chǔ)上作了大幅修訂，從原有四十七條的內(nèi)容擴(kuò)充到七十條，并賦予環(huán)保部門和其他負(fù)有環(huán)保監(jiān)督管理職責(zé)的部門更多的執(zhí)法權(quán)限，包括查封、扣押強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、按日連續(xù)處罰權(quán)、責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治權(quán)、移送公安機(jī)關(guān)處以行政拘留等權(quán)限，新的執(zhí)法權(quán)限的賦予為嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法提供了強(qiáng)有力的支持，環(huán)保部門執(zhí)法孱弱的形象得到改觀。在新環(huán)保法實施的大背景下，江西結(jié)合地方實際，以空前的力度開展了環(huán)境執(zhí)法行動，形成一定威懾力，為江西環(huán)境資源的保護(hù)和江西生態(tài)文明建設(shè)各項目標(biāo)的順利實現(xiàn)提供了法治保障。

一、江西環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀

新環(huán)保法實施以來，江西環(huán)保部門為加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法采取了諸多有效措施，特別是從開展環(huán)境執(zhí)法專項行動、加強(qiáng)與司法的聯(lián)動、規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為、加強(qiáng)公眾監(jiān)督四方面加強(qiáng)了環(huán)境執(zhí)法工作。

（一）開展環(huán)境執(zhí)法專項行動

2015年全省組織開展了清理阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的“土政策”、環(huán)境保護(hù)大檢查、劃分環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格和清理違法違規(guī)建設(shè)項目四個專項行動。截至2015年12月底，全省清理“土政策”97個；共出動執(zhí)法人員86889人次，排查企業(yè)30797家，排查出問題企業(yè)5997家，占排查企業(yè)的19.5%，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題企業(yè)，采取關(guān)停取締932家、限期治理（整改）3897家、責(zé)令停產(chǎn)1727家、責(zé)令停止建設(shè)556家，其中，立案查處違法案件958起，罰款6120萬元；排查出違法違規(guī)建設(shè)項目3876個，預(yù)計2016年底前可全面完成清理工作；市、縣全部完成環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格劃分，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或工業(yè)園區(qū)為基礎(chǔ)，全省共劃分1928個單元網(wǎng)格，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管全方位、全覆蓋。①

（二）加強(qiáng)與司法的聯(lián)動

為進(jìn)一步加大環(huán)境保護(hù)力度，有效預(yù)防環(huán)境污染和依法懲治污染環(huán)境的違法犯罪行為，有效整合行政和司法資源，形成打擊環(huán)境違法犯罪行為的強(qiáng)大合力，省環(huán)保廳聯(lián)合省高級人民法院、省人民檢察院和省公安廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接配合工作的實施意見》，明確了聯(lián)席會議、常設(shè)聯(lián)絡(luò)員、重大案件會商督辦等三項工作制度，確立了執(zhí)法聯(lián)動、案件移送、緊急案件聯(lián)合調(diào)查、案件信息共享和獎懲等五項工作機(jī)制。截至2015年12月底，全省移送涉嫌污染環(huán)境犯罪案件8起，行政拘留21人，其中已判決4起。查封扣押案55件，限產(chǎn)停產(chǎn)案250件，按日連續(xù)處罰2件。②

（三）規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為

一是規(guī)范執(zhí)法程序，出臺《江西省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)境行政處罰案件辦理程序暫行規(guī)定》，對環(huán)境行政處罰案件辦理作了全面的規(guī)范，明確了辦案的程序、執(zhí)法人員的權(quán)限、辦案的具體要求等，將環(huán)境行政處罰案件的辦理納入了規(guī)范化管理軌道。同時，嚴(yán)格實行查審分離、集體審理制度。③二是規(guī)范自由裁量權(quán)，修改完善了《江西省環(huán)境保護(hù)行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)》，依法對32件法律法規(guī)中的132條罰則規(guī)定的自由裁量權(quán)進(jìn)行了具體細(xì)化，相對縮短了自由裁量的上下空間，確保了在實施處罰過程中能在法定的大框架內(nèi)，根據(jù)違法行為人的具體違法行為的情節(jié)，遵循公平公正、過罰相當(dāng)、處罰和教育相結(jié)合、程序正當(dāng)、綜合裁量的原則，對當(dāng)事人實施處罰。④

（四）加強(qiáng)公眾監(jiān)督

為鼓勵公眾積極參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理，嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為，省環(huán)保廳、省財政廳聯(lián)合制定了《江西省舉報環(huán)境違法行為有功人員獎勵辦法》，對舉報本省轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的環(huán)境違法行為的有功人員給予獎勵。同時，借助新媒體手段，在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一開通“12369環(huán)保舉報”微信平臺，公眾可以通過本微信平臺，對企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，在生產(chǎn)建設(shè)或其他活動中產(chǎn)生的環(huán)境污染行為進(jìn)行舉報。

二、江西環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀的評析

總體來說，在貫徹落實新環(huán)保法的有力推動下，江西采取了積極有效的措施開展了環(huán)境執(zhí)法行動，取得了一定成績，但同時江西環(huán)境執(zhí)法由于體制機(jī)制等諸多因素的影響還存在一定的不足之處，需要予以完善。

（一）江西環(huán)境執(zhí)法取得的主要成績

江西環(huán)境執(zhí)法充分利用新環(huán)保法及4個配套辦法賦予的按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留等執(zhí)法新手段，通過開展環(huán)境保護(hù)大檢查，加強(qiáng)與司法的聯(lián)動，重拳打擊違法排污，形成強(qiáng)大威懾力。并通過規(guī)范執(zhí)法程序，規(guī)范自由裁量權(quán)進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為。同時借助多種手段鼓勵公眾積極參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理。

（二）江西環(huán)境執(zhí)法的不足之處

江西環(huán)境執(zhí)法雖然借助新環(huán)保法的實施，集中開展環(huán)境保護(hù)大檢查，取得一定成效，但日常監(jiān)管仍然較薄弱，特別是基層環(huán)保部門執(zhí)法能力不強(qiáng)。環(huán)境資源領(lǐng)域“統(tǒng)管”和“分管”結(jié)合的監(jiān)管模式使得環(huán)保部門作為“統(tǒng)管”部門與土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等“分管”部門存在職能交叉，客觀上影響執(zhí)法效率。地方政府重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕環(huán)境保護(hù)的的理念仍未根本轉(zhuǎn)變，一定程度上阻礙環(huán)境執(zhí)法的有效開展，江西目前落實追究地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的措施還不到位，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法主要依賴于地方財政，受地方政府制約較大。環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接仍存在一定困難，環(huán)境行政執(zhí)法的規(guī)范性不強(qiáng)，尤其是基層環(huán)保部門調(diào)查取證的能力弱，導(dǎo)致證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)低于刑事立案要求，影響案件的移送。

三、完善江西環(huán)境執(zhí)法的對策建議

（一）構(gòu)建環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法協(xié)同機(jī)制

環(huán)境資源領(lǐng)域“統(tǒng)分”結(jié)合的監(jiān)管模式導(dǎo)致實踐中部門保護(hù)主義、條條主義盛行，是影響江西地方環(huán)境執(zhí)法效率的現(xiàn)實困境。環(huán)境資源“統(tǒng)分”結(jié)合的監(jiān)管模式由1989年《環(huán)境保護(hù)法》予以確定，該法第七條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對全國環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護(hù)部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對環(huán)境污染防治實施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源的保護(hù)實施監(jiān)督管理?！边@就將環(huán)境資源的監(jiān)管割裂為政府環(huán)保部門的“統(tǒng)管”和公安、交通、鐵道、民航、土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等多部門的“分管”兩部分。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第十條對1989年《環(huán)境保護(hù)法》第七條有所調(diào)整，規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門，對全國環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級以上人民政府有關(guān)部門和軍隊環(huán)境保護(hù)部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實施監(jiān)督管理?！彪m然表面上對具體政府部門作了模糊化處理，但未根本改變環(huán)境資源領(lǐng)域“統(tǒng)分”結(jié)合的監(jiān)管模式。

國家層面“統(tǒng)分”結(jié)合的監(jiān)管模式江西作為地方省份也難以突破，切實可行的是探索環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的有效機(jī)制，破解環(huán)境執(zhí)法效率低下的困境。“分管”部門與“統(tǒng)管”的環(huán)保部門執(zhí)法地位平等，不存在行政隸屬關(guān)系，環(huán)境執(zhí)法主要依賴于各部門之間的協(xié)調(diào)和合作，構(gòu)建環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法協(xié)同機(jī)制是解決環(huán)境執(zhí)法效率低下的合理有效途徑。通過規(guī)范環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的程序，構(gòu)建大環(huán)保體制格局，以政府主導(dǎo)、環(huán)保部門牽頭、相關(guān)部門配合的模式，實現(xiàn)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各司其職的執(zhí)法格局，確保環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的權(quán)威性、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。

（二）積極探索省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度

實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，是十八屆五中全會確定的改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度的重要部署，關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的說明明確解釋省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要指省級環(huán)保部門直接管理市（地）縣的監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費，市（地）級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)。實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，主要是為了解決現(xiàn)行環(huán)保體制存在的四個突出問題：一是難以落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，二是難以解決地方保護(hù)主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求，四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)。近期，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組已審議通過《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，目前尚未公開宣布試點省份。實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度是國家明確要在十三五規(guī)劃內(nèi)完成的一項重要改革。此項改革不只是機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系的調(diào)整，也將涉及地方政府層級間事權(quán)、政府相關(guān)工作部門間職能、環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部職責(zé)運行關(guān)系等的調(diào)整，實際運作過程中可能存在一定的問題，需要地方實踐開展提供經(jīng)驗。江西作為首批入選國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)及國家生態(tài)文明試驗區(qū)的省份，應(yīng)積極探索環(huán)保垂直管理制度改革，一方面為國家環(huán)保垂直管理制度改革提供地方實踐，另一方面也為地方環(huán)保垂直管理制度改革做好前期準(zhǔn)備。

（三）創(chuàng)建省級環(huán)保督政問責(zé)機(jī)制

長期以來，地方環(huán)保部門執(zhí)法不力的一個重要原因是地方政府的干預(yù)。原有唯GDP政績觀下地方政府形成的重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)保的思維即使在環(huán)保高壓態(tài)勢下也難以根本改變。雖然《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但一直以來，這條規(guī)定只是虛置，鮮有追究地方政府的環(huán)保責(zé)任。要真正達(dá)到治理污染，改善環(huán)境的成效，地方政府必須確實承擔(dān)起責(zé)任。創(chuàng)建省級環(huán)保督政問責(zé)機(jī)制是解決這一問題的有效途徑。目前國家環(huán)保部已明確提出環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法從單純的監(jiān)督企業(yè)轉(zhuǎn)向監(jiān)督企業(yè)和監(jiān)督政府并重，并發(fā)布《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》，規(guī)定對未履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)或履行職責(zé)不到位的地方人民政府及其相關(guān)職能部門依法進(jìn)行告誡談話、指出存在問題、提出整改要求，并督促整改到位?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》也首次以中央文件形式強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)職責(zé)。

江西目前已開展環(huán)保督政問責(zé)的實踐。2015年4月，省環(huán)保廳針對永修縣星火工業(yè)園存在的突出環(huán)保問題，約談永修縣人民政府，要求其切實負(fù)起環(huán)保責(zé)任來，采取措施，認(rèn)真整改，解決問題，這是省環(huán)保廳首次就區(qū)域環(huán)境問題約談地方政府領(lǐng)導(dǎo)?！督魇嵤昂娱L制”工作方案》確定省、市、縣（市、區(qū)）黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“河長”，全面履行河湖保護(hù)管理責(zé)任，也是黨委和政府承擔(dān)環(huán)保責(zé)任的一種實踐形式。創(chuàng)建省級環(huán)保督政問責(zé)機(jī)制，應(yīng)明確問責(zé)形式、問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)情形和責(zé)任承擔(dān)方式。省級環(huán)保督政問責(zé)主要以約談形式進(jìn)行，問責(zé)主體是省環(huán)保廳，問責(zé)對象是市、縣（市、區(qū)）人民政府及其相關(guān)職能部門，問責(zé)情形主要包括：1.未落實國家地方環(huán)保法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃，或未完成環(huán)保目標(biāo)任務(wù)，行政區(qū)內(nèi)發(fā)生或可能發(fā)生嚴(yán)重生態(tài)和環(huán)境問題的；2.區(qū)域或流域環(huán)境質(zhì)量明顯惡化，或存在嚴(yán)重環(huán)境污染隱患，威脅公眾健康、生態(tài)環(huán)境安全或引起環(huán)境糾紛、群眾反復(fù)集體上訪的；3.行政區(qū)內(nèi)存在公眾反映強(qiáng)烈、影響社會穩(wěn)定或?qū)也閷曳浮?yán)重環(huán)境違法行為長期未糾正的；4.未完成或難以完成污染物總量減排、大氣、水、土壤污染防治和危險廢物管理等目標(biāo)任務(wù)的；5.觸犯生態(tài)保護(hù)紅線，對生態(tài)造成嚴(yán)重威脅和破壞的；6.其他需要問責(zé)的情形。責(zé)任承擔(dān)方式主要是提出整改方案，并予以落實，落實不力則以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：江西省環(huán)境保護(hù)廳公布的《2015年江西省環(huán)境狀況公報》，2016年5月30日發(fā)布。

②數(shù)據(jù)來源：《江西省人民政府關(guān)于落實2015年環(huán)保贛江行活動情況報告及省人大常委會審議意見情況的報告》，2016年6月13日發(fā)布。

③④資料來源：江西省環(huán)保廳貫徹實施新《環(huán)保法》情況新聞發(fā)布會通稿，江西省環(huán)保廳政策法規(guī)處提供。

［1］王樹義，鄭則文.論綠色發(fā)展理念下環(huán)境執(zhí)法垂直管理體制的改革與構(gòu)建［J］.環(huán)境保護(hù)，2015，（2-3）.

［2］趙驚濤，李延坤.我國環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法體制改革博弈分析［J］.環(huán)境保護(hù)，2014，（16）.

［3］葛蔡忠等.環(huán)保督政約談機(jī)制分析：以安陽市為例［J］.中國環(huán)境管理，2015，（4）.

謝丹（1978—），女，江西省社會科學(xué)院法學(xué)所助理研究員，研究方向為環(huán)境法研究。（江西南昌330077）

江西省社會科學(xué)院2016年理論創(chuàng)新工程課題“江西推行新環(huán)保法的現(xiàn)狀與對策建議”

［責(zé)任編輯：劉忠林］