文｜吳厚昆

論PPP在海南省重點項目建設(shè)中的地位與作用

文｜吳厚昆

許多地區(qū)的發(fā)展實踐充分證明：民營經(jīng)濟越發(fā)達(dá)的地區(qū)，市場發(fā)育就越快，綜合實力就越強，經(jīng)濟體制就越成熟，老百姓日子就越好過，社會就越穩(wěn)定；社會資本使用越多，經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和速度就越好；PPP項目越多，重點項目建設(shè)拉動作用就越強，市場經(jīng)濟就越發(fā)達(dá)，地區(qū)經(jīng)濟社會文化就越發(fā)展。

2016年9月5日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署在關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)加大補短板工作力度，擴大合理有效投資，增加有效供給，穩(wěn)增長、增后勁、促就業(yè)、惠民生，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革營造良好環(huán)境。

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是黨中央綜合研判世界經(jīng)濟發(fā)展趨勢和我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)作出的重大決策，是新常態(tài)下穩(wěn)增長的治本良藥。近年來，我省新的發(fā)展動能持續(xù)壯大，新的經(jīng)濟增長點加快形成，國際旅游島國際化水平大幅提升，多層次、高質(zhì)量的供給體系初步形成。今年7月，省委六屆十次全會審議并通過《關(guān)于以創(chuàng)新為引領(lǐng)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實施意見》，提出推動發(fā)展理念創(chuàng)新、規(guī)劃管理創(chuàng)新、體制機制創(chuàng)新、政策設(shè)計創(chuàng)新等，大力營造良好的發(fā)展環(huán)境，為全面建設(shè)國際旅游島、全面建成小康社會提供動力和保障。

今年以來，我省各市縣、各部門繼續(xù)堅持把抓項目、促投資作為經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵，大力推進(jìn)項目投融資，全省固定資產(chǎn)投資平穩(wěn)增長，投資拉動力強，支撐作用明顯。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)項目，需求旺、空間大、責(zé)任重、問題多，我省還有許多短板和歷史欠債，而這些環(huán)節(jié)正是PPP大顯身手的“主戰(zhàn)場”，PPP是為改革供給側(cè)結(jié)構(gòu)提供硬件準(zhǔn)備的實力支撐。

當(dāng)前，在PPP背景下積極組織和鼓勵民營資本參與全省重大基礎(chǔ)設(shè)施投資，具有法規(guī)保護(hù)、政策鼓勵、公平公正、操作性強、經(jīng)濟高效、安全可靠、切合實際、民心所向等重大優(yōu)勢，適逢其時，機不可失，應(yīng)當(dāng)放手放膽、加大力度、抓住時機、因勢利導(dǎo)，務(wù)求實效。

PPP項目越多，地區(qū)經(jīng)濟社會文化就越發(fā)展

PPP是英文“Public-Private Partnership”的簡寫，是指公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。PPP不僅僅是一種融資手段，而是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。這種方式有效促進(jìn)了投資主體的多元化。

PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)可以參與到國家大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項目中，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。

PPP是以市場競爭的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負(fù)責(zé)。

2013年11月中共十八屆三中會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。”2014年10月24日，李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，會議要求，要大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，使社會投資和政府投資相輔相成。優(yōu)化政府投資方向，通過投資補助、基金注資、擔(dān)保補貼、貸款貼息等，優(yōu)先支持引入社會資本的項目。2014年底，財政部印發(fā)了《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》。2015年9月，財政部發(fā)布《財政支持穩(wěn)增長的政策措施》，在下一步財政政策措施建議中明確提出加快推廣PPP模式，抓緊制訂PPP項目財政管理辦法，研究出臺“以獎代補”措施，并且要規(guī)范推進(jìn)PPP項目實施，嚴(yán)格篩選項目，著力推動形成能復(fù)制、可推廣的案例。

許多地區(qū)的發(fā)展實踐充分證明：民營經(jīng)濟越發(fā)達(dá)的地區(qū)，市場發(fā)育就越快，綜合實力就越強，經(jīng)濟體制就越成熟，老百姓日子就越好過，社會就越穩(wěn)定；社會資本使用越多，經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和速度就越好；PPP項目越多，市場經(jīng)濟就越發(fā)達(dá)，地區(qū)經(jīng)濟社會文化就越發(fā)展。

豐富的PPP項目儲備是我省經(jīng)濟社會文化跨越式發(fā)展的重要機遇

支持PPP模式。政府股權(quán)可以不分紅或者少分紅，優(yōu)先保障社會資本收益；通過適當(dāng)?shù)馁Y源配置，提高PPP項目回報水平。充分挖掘PPP項目后續(xù)運營的商業(yè)機制，開創(chuàng)新的商業(yè)模式，把潛在商業(yè)能力發(fā)揮到最大。正確合理選擇項目融資模式，降低融資成本，提高資金使用效率。

參與PPP項目的各方，要設(shè)計好多元化的退出機制。除了正常的退出機制外，要發(fā)展依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，鼓勵通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式，來豐富PPP項目中社會資本方的退出渠道，提高PPP項目股權(quán)投資的流動性。參與PPP項目的各方，都應(yīng)該誠實守信、履行承諾，推進(jìn)社會守信機制的建立。

當(dāng)前PPP領(lǐng)域民營資本參與并不多。有些政府部門對引進(jìn)民資有顧慮或擔(dān)憂，甚至刻意回避民營資本。

要全面充分地發(fā)揮PPP模式作用，鼓勵民間投資。我國民營經(jīng)濟經(jīng)過30多年的發(fā)展，已成為國民經(jīng)濟中最具活力的一部分。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，民營經(jīng)濟貢獻(xiàn)的GDP總量已超過60%，稅收超過50%，就業(yè)超過80%，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會文化發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。

政府要采取多種方式吸引民間資本。要在PPP項目中推動混合所有制，鼓勵國企、民企、外企共同成立項目公司，共同推動項目建設(shè)、運營。要鼓勵民營企業(yè)之間加強聯(lián)合合作，通過組建聯(lián)合體等方式共同參與PPP項目。

PPP項目合理的投資回報，方式很多。積極采用股權(quán)合作等方式

PPP項目融資要堅持利益共享、風(fēng)險共擔(dān)

PPP項目具有三大特征：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，它的主要內(nèi)涵在于公私合營和債務(wù)隔離，在具體操作中，也有多種方式。

1.股本融資的風(fēng)險最大收益也最大。作為PPP項目公司的股東，獲得項目運營收益是必須的。通過參與或掌握公司的整體運營而掌控其收益大小。如果股東同時成為項目公司的服務(wù)提供商或貨物供應(yīng)商，還能獲得更有利的商業(yè)機會。利用股權(quán)投資，風(fēng)險最大的同時收益也最大。常見的股東是項目參與方、當(dāng)?shù)赝顿Y者、政府、特許權(quán)獲得方、機構(gòu)投資者、雙邊或者多邊組織等。

2.債務(wù)融資的利益優(yōu)先分配而收益有限。與股權(quán)出資相比，借款人的優(yōu)勢重點體現(xiàn)在利益的優(yōu)先分配早于股東獲得受償，而劣勢在于收益有限。一般來看，債務(wù)償還往往以固定或者浮動利率為基準(zhǔn)，由債務(wù)人按周期支付。

3.夾層融資，利弊兼得。夾層融資是指在風(fēng)險和回報方面介于上述股本融資和債務(wù)融資之間的一種融資形式。一般采取次級貸款的形式，但也可以采用可轉(zhuǎn)換票據(jù)或優(yōu)先股的形式。對于公司和股票推薦人而言，夾層投資通常提供形式非常靈活的較長期融資，這種融資的稀釋程度要小于股市，并能根據(jù)特殊需求作出調(diào)整。

4.設(shè)備提供、融資租賃出租等增加外圍輔助力量。為了獲得商業(yè)機會、對銷售其產(chǎn)品更為有利，有些項目的設(shè)備或服務(wù)提供商也會同意提供借款；融資租賃出租人與設(shè)備提供商在這一點上類似，即為了對出租其產(chǎn)品更有利而愿意提供更有競爭力的融資條件。

5.銀行信用證、保函等提高資金流動性。銀行信用證、保函等本質(zhì)上都是降低項目公司的資金占有率，提高資金流動性，類型多是單證一致、見票即付，部分情況下也可能需要拿法院判決或者仲裁裁決以證明有關(guān)違約行為后才能拿到付款。

6.債券或資本市場融資直接解決投資需求。債券或資本市場融資可以使借款人直接從個人和機構(gòu)處獲得借款，而無需通過銀行這一中間方。其優(yōu)點包括利率低、還款期長、流動性強，缺點在于牽扯到背書、承銷、信托、債券評級等多個環(huán)節(jié)及資質(zhì)要求等，導(dǎo)致審批多、耗時長、程序復(fù)雜、靈活性差、風(fēng)險高。一般來情況下，項目經(jīng)過建設(shè)期而風(fēng)險已經(jīng)大幅度降低之后，項目可以采取直接融資方式。

7.債權(quán)人協(xié)議確?？茖W(xué)分配利益。為了確定不同債權(quán)人之間的利益分配，債權(quán)人之間可就與影響受償相關(guān)的問題達(dá)成一些協(xié)議，包括確立資金支取次序、到期債務(wù)安排、債權(quán)分配方式、擔(dān)保性權(quán)利安排、支付管理、決議方式、保險基金管理、技術(shù)顧問管理等，其對協(xié)調(diào)PPP項目融資管理有著核心作用。

以PPP方式加快投融資速度，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

近年來，國家政策支持，各地推出的眾多PPP項目。但也有一些地方政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志表示，搞不清楚什么是PPP，不知道該如何做。

2014年9月23日財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》明確要求：“拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財政投入及管理方式，盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會資本合作模式（PPP）?！薄案骷壺斦块T要重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等?！卑l(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗表明，基礎(chǔ)設(shè)施是適用PPP最適合的領(lǐng)域之一，近年來，從最初主要應(yīng)用在硬經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施（如高速公路、電力等），逐步向軟社會基礎(chǔ)設(shè)施（如社會保障、市政公用、社區(qū)服務(wù)）等。

我省建設(shè)國際旅游島，實施全域旅游戰(zhàn)略，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，重大建設(shè)項目多，投資任務(wù)重。僅靠政府財政資金顯然不能滿足需求。大力推進(jìn)政府和社會資本合作模式，勢在必行。為加快啟動，穩(wěn)健發(fā)展，建議如下：

1.根據(jù)國家政策要求，“政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主”。政府方發(fā)起程序為財政部門向行業(yè)主管部門征集。行業(yè)主管部門從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中遴選潛在項目。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位，要代表政府積極發(fā)起，態(tài)度熱情，目標(biāo)明確，在機構(gòu)建設(shè)、能力建設(shè)、配套制度建設(shè)等方面要加大力度，提高速度。

2.建議省里組建專門機構(gòu)。很多省市設(shè)立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組等臨時機構(gòu)，但PPP項目責(zé)任大、時間長、專業(yè)精，涉及部門眾多，沒有專門機構(gòu)難以保障可持續(xù)發(fā)展。建議由財政部門負(fù)責(zé)，下設(shè)PPP工作辦公室，負(fù)責(zé)政策制定和實施的具體職能。

3.與金融機構(gòu)密切合作，建立PPP項目基金或產(chǎn)業(yè)基金，綜合運用并靈活搭配銀行貸款、企業(yè)債券、融資租賃、股權(quán)私募、信托融資等多種方式，科學(xué)設(shè)計投融資風(fēng)險控制、收益平衡、結(jié)構(gòu)安排合理的融資方案，在引資金、引資源的基礎(chǔ)上，引人才、引智慧。

4.省委黨校和行政學(xué)院組織相關(guān)知識和政策的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)營管理意識和項目執(zhí)行能力。有懂經(jīng)營、會管理的金融業(yè)務(wù)干部代表政府參與項目，明確責(zé)任，落實任務(wù)。

5.科學(xué)選擇需求長期穩(wěn)定的公共產(chǎn)品（含公共服務(wù)）項目。長期、持續(xù)、連貫的大量需求是PPP應(yīng)用的基本前提。城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，是適用PPP的最佳領(lǐng)域。簡單、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)度低的普通服務(wù)外包不適合采用PPP模式。

6.選擇熱心地方經(jīng)濟發(fā)展和公益事業(yè)大型民營企業(yè)（集團），作為社會資本代表，各方應(yīng)建立長期合作關(guān)系。社會資本承擔(dān)起設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等全生命周期的責(zé)任，特別是運營環(huán)節(jié)。PPP項目合作期限往往會持續(xù)十?dāng)?shù)年、數(shù)十年，合作伙伴的忠誠、實力、熱情與誠信不可或缺。

7.由于PPP項目一般有較高的交易成本，如果投資額過小，交易成本占比過高。一般規(guī)模應(yīng)在1億元以上，因而最好是選擇規(guī)模性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營類項目。

8.PPP項目對所提供的服務(wù)有專業(yè)性要求。要注意發(fā)揮社會資本在技術(shù)、融資、管理等方面的優(yōu)勢，充分尊重社會資本一方的意見。

規(guī)范、扎實、熱情而有序地推進(jìn)PPP項目，不僅是全省城鎮(zhèn)基本建設(shè)領(lǐng)域投融資體制的重大改革，而且事關(guān)全省供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，事關(guān)全省經(jīng)濟社會文化發(fā)展。在省委、省政府以創(chuàng)新為引領(lǐng)的有效指揮下，充分利用PPP模式，加快全省重大基礎(chǔ)建設(shè)項目投資速度，提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益，就能為全面建設(shè)國際旅游島、全面建成小康社會提供更強的動力和更好的保障。

（作者系省政協(xié)經(jīng)濟委員會顧問、省民營企業(yè)家協(xié)會會長）

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