朱紅宏 王子艷

歐盟成員國(guó)對(duì)歐洲政策制定的影響

朱紅宏 王子艷

歐盟作為一個(gè)超國(guó)家組織受到學(xué)者的關(guān)注，許多學(xué)者已經(jīng)對(duì)歐盟如何發(fā)展成這一超國(guó)家組織進(jìn)行了研究。本文基于歐盟已經(jīng)發(fā)展成一個(gè)超國(guó)家組織，成員國(guó)也已經(jīng)適應(yīng)了這一狀況之后，在政策制定的過(guò)程中，成員國(guó)對(duì)歐盟的政策有什么樣的影響。

歐盟政策制定

已有大半個(gè)世紀(jì)，從最初的幾個(gè)國(guó)家的聯(lián)盟到今天的超國(guó)家組織，歐盟的成就在很多方面超越了以往國(guó)際關(guān)系理論能夠解釋的范疇，這也導(dǎo)致了對(duì)歐盟解讀的不同。歐盟既具有國(guó)際組織的特點(diǎn)也具有一個(gè)主權(quán)國(guó)家的特點(diǎn)，拿歐盟的政策制定來(lái)說(shuō)，制定的過(guò)程是歐盟全部成員國(guó)進(jìn)行參與，這具有國(guó)際組織的特點(diǎn)，但結(jié)果確是所有成員國(guó)必須執(zhí)行這與國(guó)際組織又不同。也就是說(shuō)，政策一旦通過(guò)，那么成員國(guó)沒有對(duì)單一政策不執(zhí)行的選項(xiàng)，只能選擇執(zhí)行。這一現(xiàn)象發(fā)展至今的原因，路徑依賴?yán)碚搶?duì)此有比較清楚的解釋：成員國(guó)在某一時(shí)刻基于短期國(guó)家利益讓渡了部分權(quán)力給歐盟。然而隨著時(shí)間推移，成員國(guó)的國(guó)家利益取向有可能會(huì)改變，而成員國(guó)已經(jīng)很難扭轉(zhuǎn)這一缺乏控制權(quán)的局面—比如政策制定的投票過(guò)程有其他參與者有否決權(quán)等。而歐盟作為已經(jīng)建立起來(lái)的組織，在之前收到的權(quán)力過(guò)程中已經(jīng)成立了相關(guān)部門，這些部門已經(jīng)自成一體要繼續(xù)發(fā)展，作為既得利益者，不會(huì)從政策制定這個(gè)環(huán)節(jié)中退出來(lái)，反而會(huì)利用已經(jīng)擁有的資源更大限度的為自身發(fā)展謀求利益。于是成員國(guó)被困在這一路徑中，最終適應(yīng)了這一新的局面。當(dāng)然這對(duì)成員國(guó)來(lái)說(shuō)并不完全是壞事，成員國(guó)在制定國(guó)內(nèi)政策時(shí)有時(shí)候也會(huì)選擇在歐盟層面進(jìn)行，以避開國(guó)內(nèi)的限制。比如環(huán)境政策在國(guó)內(nèi)制定常常會(huì)受到財(cái)政部門的限制，而在歐盟層面制定相關(guān)政策只有其他國(guó)家的環(huán)境部門的負(fù)責(zé)人，于是可能更容易推行他們想推行的政策，繞開國(guó)內(nèi)限制。

既然歐盟已經(jīng)取得了政策制定上的優(yōu)勢(shì)地位，成員國(guó)將會(huì)試圖去影響這一超國(guó)家立法。在接下來(lái)的部分本文會(huì)分析成員國(guó)如何對(duì)政策制定產(chǎn)生影響。首先我會(huì)介紹歐盟政策制定的參與者，繼而我會(huì)介紹歐盟政策的制定程序，成員國(guó)如何影響歐盟政策制定需要首先了解他們需要影響誰(shuí)，及可以在那些程序上進(jìn)行影響。在文章的第三部分我會(huì)分析歐盟成員國(guó)如何影響歐盟的政策制定。

一、歐盟政策制定的參與者

歐盟的政策制定主要有三方參與者：歐盟委員會(huì)，部長(zhǎng)理事會(huì)，歐洲議會(huì)。

歐盟委員會(huì)由一個(gè)28人組成的委員組構(gòu)成，每一個(gè)成員國(guó)一名。委員會(huì)五年一屆，一旦組成委員會(huì)，委員會(huì)主席會(huì)給每一個(gè)委員分派其負(fù)責(zé)政策范圍。也就是說(shuō)，每個(gè)委員將會(huì)負(fù)責(zé)該政策領(lǐng)域的所有歐盟委員會(huì)工作。舉例來(lái)說(shuō)，在2014-2019這一屆歐盟委員會(huì)中，Vytenis Andriukaitis負(fù)責(zé)健康和食品安全，Johannes Hahn負(fù)責(zé)歐洲鄰國(guó)政策和擴(kuò)張協(xié)商歐盟委員會(huì)的主要職責(zé)是：提議新法律，分配歐盟財(cái)政撥款（與理事會(huì)和議會(huì)一起），執(zhí)行歐盟法律（與歐洲法院一起），在國(guó)際上代表歐盟。歐盟委員會(huì)在歐盟的立法過(guò)程中有極高的地位，它的直接立法權(quán)雖然很有限，但是它的議程設(shè)置權(quán)力很大。每年它決定立法計(jì)劃并且在絕大多數(shù)政策領(lǐng)域獨(dú)享立法提議權(quán)。

歐盟理事會(huì)中的部長(zhǎng)理事會(huì)是歐盟立法的重要角色。它由每個(gè)國(guó)家的各個(gè)部長(zhǎng)組成，就說(shuō)說(shuō)成員國(guó)農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)在歐盟農(nóng)業(yè)理事會(huì)中，他們由國(guó)家授權(quán)在該事物上代表成員國(guó)政府。部長(zhǎng)理事會(huì)的主要立法職責(zé)是：要求歐盟委員會(huì)研究或者提交某立法提案，以及采納權(quán)。批準(zhǔn)權(quán)與歐盟議會(huì)共享。由于部長(zhǎng)理事會(huì)人員流動(dòng)大，所以在部長(zhǎng)理事會(huì)中主要采取有效多數(shù)投票（Qualified Majority Voting）［1］的投票方式。在有效多數(shù)投票規(guī)則下，成員國(guó)依據(jù)人口數(shù)量的多少享有不等的票數(shù)。例如其中德國(guó)，英國(guó)，法國(guó)和意大利都享有29票，是票數(shù)最多的幾個(gè)國(guó)家，馬耳他是票數(shù)最少的國(guó)家，只有3票。這種投票方式是目前歐盟理事會(huì)中應(yīng)用最廣泛的投票規(guī)則。除此之外還有簡(jiǎn)單多數(shù)投票法。要求在28個(gè)國(guó)家中有15個(gè)國(guó)家投票。此項(xiàng)投票法只適用于少數(shù)領(lǐng)域，主要是因?yàn)檫@種投票方法給予小國(guó)過(guò)度的權(quán)力，目前基本上只在修正歐洲聯(lián)盟條約上。最后一種投票方式是全體一致通過(guò)的規(guī)則，也就是每一個(gè)成員國(guó)都有否決權(quán)。這種規(guī)則適用也非常少，主要適用在政治敏感的領(lǐng)域上。

歐洲議會(huì)在是歐盟立法的第三個(gè)參與者。目前，歐洲議會(huì)的議員是通過(guò)5年一次的歐洲直接選舉而來(lái)，歐洲議會(huì)代表了歐洲公民。值得注意的是議會(huì)雖然是全歐洲選舉但是每一個(gè)議員的競(jìng)選是在其國(guó)內(nèi)進(jìn)行的。能否連任與國(guó)內(nèi)的關(guān)系更大，與在歐盟的表現(xiàn)不大。并且在歐洲范圍內(nèi)只有非常少的一部分人清楚地知道歐洲議會(huì)具體是做什么的。歐洲議會(huì)的席位不像部長(zhǎng)理事會(huì)那樣依據(jù)國(guó)家人口來(lái)定，小國(guó)家在這里被更好的代表。通常一個(gè)國(guó)家的議會(huì)在立法上享有非常大的權(quán)力，許多學(xué)者將歐洲議會(huì)的權(quán)力和一些聯(lián)邦制國(guó)家的議會(huì)進(jìn)行對(duì)比，從而得出歐洲議會(huì)的立法權(quán)相對(duì)來(lái)說(shuō)非常弱小。主要是因?yàn)闄?quán)力大的議會(huì)負(fù)責(zé)制定法律和政策，而歐洲議會(huì)卻在很大程度上只能影響政法律和政策的制定，并沒有獨(dú)自享有立法的批準(zhǔn)權(quán)，也沒有立法的提議權(quán)。

二、歐盟立法程序

與大多數(shù)國(guó)家不同，成員國(guó)或者歐洲議會(huì)都沒有新法律的提議權(quán)，在歐盟只有歐盟委員會(huì)可以提議新法律。這些新的法律提議并不是由歐盟委員會(huì)隨意提出的。歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)聆聽來(lái)自歐洲各個(gè)地方的聲音希望某方面立法或者反對(duì)某方面立法，在這一環(huán)節(jié)中，往往會(huì)出現(xiàn)歐洲議會(huì)議員的聲音，他們提出建議。2012年起，歐洲的公民同樣也可以直接要求立法，要求至少100萬(wàn)歐洲人來(lái)自至少7個(gè)成員國(guó)簽署請(qǐng)?jiān)笗?。在聽取了各方聲音之后歐盟委員會(huì)最終起草新法案提議。草案接下來(lái)會(huì)到歐洲理事會(huì)和歐洲議會(huì)。

歐洲理事會(huì)和歐洲議會(huì)的立法權(quán)力大小一直受到學(xué)者的關(guān)注。絕大多數(shù)政策是在咨詢程序下通過(guò)的。

在常規(guī)立法程序下，也稱作共同決策程序這兩者權(quán)力一樣大。歐盟可以在環(huán)境，農(nóng)業(yè)，交通方面等等方面進(jìn)行立法，并還在像新的領(lǐng)域擴(kuò)張。成員國(guó)在社會(huì)安全，稅收或者外交事務(wù)和防務(wù)等方面有否決權(quán)。立法過(guò)程中，歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)根據(jù)自身利益，以多數(shù)意見為準(zhǔn)修訂草案。由于歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)很少會(huì)在第一次修訂時(shí)意見一致，他們必須進(jìn)行協(xié)商。接下來(lái)有兩種可能，一是雙方達(dá)成共識(shí)，在議會(huì)投票通過(guò)之后草案成為法律；二是無(wú)法達(dá)成共識(shí)，協(xié)商必須繼續(xù)進(jìn)入雙方的第二次修訂過(guò)程，并且必須在特定的截止日期前達(dá)成新共識(shí)。如果達(dá)成共識(shí)，那么該草案成為歐洲法律，并且在所有成員國(guó)必須執(zhí)行，絕大多數(shù)草案在這個(gè)階段成為法律。如果繼續(xù)無(wú)法達(dá)成共識(shí)，如果還無(wú)法達(dá)成共識(shí)則草案接下來(lái)進(jìn)入一個(gè)調(diào)解委員會(huì)，由數(shù)量相等的歐洲議員和歐盟理事會(huì)代表參與，繼續(xù)看是否能夠達(dá)成共識(shí)。如果通過(guò)一個(gè)新的草案的話，接下來(lái)會(huì)進(jìn)行第三次閱讀過(guò)程，此時(shí)歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)都不能夠給該調(diào)解出的草案進(jìn)行任何修正，通過(guò)則成為法律，否則該草案就作廢，所有的程序必須從頭來(lái)過(guò)。有時(shí)候成員國(guó)會(huì)抗拒執(zhí)行，如果他們不遵守執(zhí)行，那么歐盟委員會(huì)將再次采取行動(dòng)，要求該成員國(guó)執(zhí)行。如果這一舉動(dòng)失敗，則歐洲法院接管，最壞的情況是成員國(guó)將被罰款。

三、成員國(guó)如何影響歐盟的政策制定

從歐盟政策制定的規(guī)則來(lái)看，需要從歐盟委員會(huì)，歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)三方面討論。這其中，理論上說(shuō)只有歐盟理事會(huì)中成員國(guó)才能夠?qū)φ咧贫óa(chǎn)生影響，因?yàn)闅W盟委員會(huì)在進(jìn)行起草法案的時(shí)候是不應(yīng)該參考成員國(guó)意見的。而實(shí)際上成員國(guó)會(huì)通過(guò)各種非正式途徑試圖對(duì)歐盟委員會(huì)進(jìn)行影響，在這一部分將主要討論非正式途徑中成員國(guó)對(duì)歐盟里委員會(huì)的影響，正式途徑中，將討論成員國(guó)如何形成多數(shù)以通過(guò)某一政策。

而歐洲議會(huì)中成員大多來(lái)自歐洲黨派，參與政策制定時(shí)所起到的作用比較小，大多數(shù)情況下是作為一個(gè)整體出現(xiàn)在立法過(guò)程中。在立法采納這一階段，歐盟理事會(huì)的權(quán)力要更大一些，也就是說(shuō)成員國(guó)需要影響政策制定的結(jié)果是不需要再單獨(dú)對(duì)歐洲議會(huì)進(jìn)行影響，所以在本部分將不討論成員國(guó)對(duì)歐洲議會(huì)的影響。

（一）歐盟委員會(huì)中

雖然歐洲委員會(huì)壟斷了立法的起草權(quán)，但這并不意味著這些委員自己思考應(yīng)該起草什么樣的法律。歐盟作為一個(gè)多國(guó)組成的超國(guó)家國(guó)際組織，這樣的一個(gè)組織在政策制定程序設(shè)置上就有意識(shí)地考慮到如何適應(yīng)這么多國(guó)家的不同的文化，不同的政治體系，不同的經(jīng)濟(jì)狀況，不同的人口數(shù)量，不同的國(guó)情等等。在大的目標(biāo)上，歐盟委員會(huì)試圖在立法起草階段盡可能的代表絕盡可能多的成員國(guó)的利益。

在實(shí)際運(yùn)作中，歐盟委員會(huì)會(huì)聽取各方意見，包括成員國(guó)意見。在歐盟委員會(huì)的委員之下，有許多來(lái)自成員國(guó)的代表組成工作組，稱為常規(guī)理事會(huì)協(xié)助委員們工作。這些代表通常是公務(wù)員，并且他們?nèi)菀资艿阶约簢?guó)家利益集團(tuán)的影響。此外由于歐盟委員會(huì)高度人手不足，舉例來(lái)說(shuō)，1993年的歐盟委員會(huì)的員工數(shù)量還不如同年愛丁堡市政府的員工多。很大程度上委員們依賴成員國(guó)選區(qū)的代表以及一些專業(yè)團(tuán)體以補(bǔ)充他們對(duì)于成員國(guó)政權(quán)和利益上知識(shí)的不足。并且歐盟委員會(huì)本身就是個(gè)“聯(lián)合國(guó)”式的組織，這些委員很多自身也與成員國(guó)利益集團(tuán)有千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。

歐盟委員會(huì)需要咨詢專家意見以求更好的提出立法草案。然而歐盟委員會(huì)面臨嚴(yán)重的人手不足，委員們無(wú)法從自己所在部門雇傭的專職人員中獲取足夠的信息去起草高質(zhì)量的草案。他們?cè)诤艽蟪潭壬弦蕾囃獠抠Y源，比如國(guó)家的行政部門或者一些私營(yíng)團(tuán)體。成員國(guó)通常會(huì)派之后要在歐盟理事會(huì)中進(jìn)行協(xié)商的同樣的人員去給歐盟委員會(huì)的委員們做咨詢。雖然歐盟委員會(huì)的宗旨是獨(dú)立提案，但是在實(shí)際操作層面卻很難分清這些人去是影響委員們的獨(dú)立性還是真誠(chéng)的提前協(xié)商以及準(zhǔn)備。

此外在常規(guī)理事會(huì)中的工作人員也被成員國(guó)用作與歐盟委員會(huì)的委員們溝通的橋梁。這些工作人員通常來(lái)自該委員的祖國(guó)，成員國(guó)經(jīng)常利用這些人作為與歐盟委員會(huì)的委員溝通，傳達(dá)國(guó)家的立法意愿。

（二）歐洲理事會(huì)

立法決策中歐洲理事會(huì)是重要的立法決策機(jī)關(guān)，在這一環(huán)節(jié)中，由于絕大多數(shù)的政策是按照有效多數(shù)投票的規(guī)則來(lái)決定的，這里首先想要討論的是成員國(guó)投票的動(dòng)因。當(dāng)然，因?yàn)檫@個(gè)政策就是目前該國(guó)所需要的因此而投票是不言而喻的。需要討論的是投了看起來(lái)不是理性選擇的那一票的原因。

從宏觀的投票規(guī)則上來(lái)講，全體一致投票規(guī)則與有效多數(shù)投票規(guī)則會(huì)導(dǎo)致成員國(guó)有不同的投票態(tài)度。全體一致投票規(guī)則意味著每一個(gè)成員國(guó)都有否決權(quán)，而每一個(gè)成員國(guó)在知曉自己有否決權(quán)的情況下，會(huì)傾向于提高自己的自身利益的意識(shí)并尋找相應(yīng)的讓步。而在有效多數(shù)投票規(guī)則下，單個(gè)成員國(guó)并沒有否決權(quán)，一種解決問題的環(huán)境會(huì)更加明顯，他們會(huì)更傾向于尋找一種解決的辦法并不那么保護(hù)自己最初的立場(chǎng)。

在此規(guī)則下，如何讓別的國(guó)家加入自己投票就是讓該國(guó)家需要的政策通過(guò)的重要方式。有許多學(xué)者在這里做出了大量的研究關(guān)于理事會(huì)中的“同盟”是如何形成的。其一，投票交換通過(guò)與自己需要拉攏的潛在同盟交換投票，在對(duì)方所重視的政策上，可能不一定是目前要討論的，可能是將來(lái)的某一次，支持對(duì)方以換取對(duì)方對(duì)自己重視的政策上加以支持。因?yàn)闅W盟將繼續(xù)存在很長(zhǎng)時(shí)間，成員國(guó)相信他們與別國(guó)還將繼續(xù)保持聯(lián)系并在未來(lái)的某次政策之中還將有關(guān)系，那么對(duì)于未來(lái)的可能票交換也就很可能存在了。這種理論以成員國(guó)都是理性的為本國(guó)爭(zhēng)取最大利益為前提，也因此通過(guò)“最小取勝同盟”來(lái)選擇誰(shuí)來(lái)成為自己的同盟。最小取勝同盟指的是聯(lián)合需要取得足夠票數(shù)的最少成員國(guó)，這樣做的原因是為了要取勝所做出的付出將會(huì)最小化。而這種投票交換，就是投出不像是理性選擇的票的原因之一。這種假設(shè)雖然是看似不理性，而實(shí)際上是有更好的條件，所以依然是一種理性的選擇。

其二是以身份認(rèn)同為根據(jù)。理事會(huì)中的部長(zhǎng)們會(huì)因?yàn)樽约菏钦l(shuí)而投出恰當(dāng)?shù)钠?。如果該部長(zhǎng)有強(qiáng)烈的國(guó)家身份，也就是強(qiáng)烈的認(rèn)為自己是，比如波蘭人，那么他就會(huì)投出為了波蘭好的票。由于歐洲一體化至今已經(jīng)取得了巨大成就，不可否認(rèn)的是有一些人的身份認(rèn)同已經(jīng)傾向于自己是“歐洲人”而不是某一國(guó)人因而他們會(huì)為了整個(gè)歐洲的美好前景而投票，而歐盟層面的立法是以為了整個(gè)歐盟的“美好明天”為準(zhǔn)則的。所以有一些成員國(guó)的部長(zhǎng)會(huì)因?yàn)樽陨硪呀?jīng)非常認(rèn)同歐洲人這一身份而投出可能犧牲小我的票。

理論研究大多以歐盟如何形成取勝多數(shù)或者投票動(dòng)機(jī)為切入點(diǎn)。而現(xiàn)實(shí)中歐盟理事會(huì)實(shí)際上是以一種“認(rèn)可”的運(yùn)行機(jī)制在進(jìn)行政策制定。也就是盡可能的少投票。這是因?yàn)橥镀睍?huì)出現(xiàn)在公開記錄中，成員國(guó)會(huì)避免這種投票是因?yàn)槿绻约撼蔀樯贁?shù)派，會(huì)在國(guó)內(nèi)遇到政策執(zhí)行的阻力，甚至?xí)缶芙^執(zhí)行。

四、結(jié)論

本文從介紹歐盟政策制定的參與者和歐盟政策制定的程序入手，然后分析了歐盟成員國(guó)如何對(duì)歐盟政策制定進(jìn)行影響。歐盟成員國(guó)對(duì)歐洲理事會(huì)立法提議的權(quán)力的影響主要是通過(guò)非正式政治進(jìn)行影響，即是人際關(guān)系上的一種私下交流產(chǎn)生的影響。在歐洲理事會(huì)層面的影響則主要是對(duì)“票”的操作，如何拉攏其他國(guó)家給自己投票這一方面進(jìn)行的。也就是成員國(guó)能夠采取的影響歐盟政策制定的方式：對(duì)立法提案的影響，以及政策制定規(guī)則中投票的影響。

從這些分析中可以看出歐盟雖然在理論層面上是不應(yīng)該受到成員國(guó)的影響的，但是成員國(guó)是可以通過(guò)一些途徑對(duì)歐盟政策的制定，從提案到最終的結(jié)果上都產(chǎn)生一些影響，每個(gè)成員國(guó)也試圖最大范圍的使政策結(jié)果傾向于自己國(guó)家。

注釋：

① 一個(gè)有效多數(shù)需要55%的成員國(guó)，代表至少65%的歐盟人口。

［1］Article 241 TFEU.

［2］ F.Scharpf，1988， “The Joint Decision Trap： Lessons from German Federalism and European Integration' Public Administration.

［3］ Damian Chalmers， Gareth Davies and Giorgio Monti， 2010，The European Union Law： Cases and Materials， Cambridge University Press.

朱紅宏（1987-），女，西安人，西安外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院助教，研究方向：歐盟政治與政府研究；王子艷（1984-），女，重慶人，博士在讀，倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院傳媒系，研究方向：城市發(fā)展、身份認(rèn)同、社會(huì)抗?fàn)帯?/p>