李　鳳　王彥輝

從權(quán)力運行視角透視權(quán)力腐敗成因

李鳳王彥輝

［提要］權(quán)力腐敗是權(quán)力行使濫用權(quán)力或者偏離公共職責(zé)，借職務(wù)之便獲取個人的特殊利益，從而使國家政治生活發(fā)生病態(tài)變化的過程。梳理我國的權(quán)力腐敗特征，從權(quán)力運行過程視角透視腐敗成因問題，對于權(quán)力運行的過程治理有著積極的意義。

權(quán)力運行；權(quán)力腐??；過程治理

不受制約的權(quán)力難免腐敗，絕對不受制約的權(quán)力有可能絕對腐??；如果只擁有權(quán)力而不承擔(dān)責(zé)任，只行使權(quán)力而不接受監(jiān)督，每一個權(quán)力主體都有可能成為潛在的法律破壞者，而每一個公民都有可能成為這種破壞行為的受害者。正如孟德斯鳩在《論法的精神》中所說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方為止?！笨v觀古今中外，腐敗都是權(quán)力運行失控、失衡所致?！案瘮〉母臼菣?quán)力的腐敗”。權(quán)力腐敗是權(quán)力行使主體濫用權(quán)力或者偏離公共職責(zé)，借職務(wù)之便獲取個人的特殊利益，從而使國家政治生活發(fā)生病態(tài)變化的過程.梳理我國的權(quán)力腐敗特征，從權(quán)力運行過程視角透視腐敗根源問題，對于權(quán)力運行的過程治理有著積極的意義。

一、權(quán)力腐敗呈現(xiàn)出系統(tǒng)性、塌方性特征

現(xiàn)有條件下，公共權(quán)力通過公眾的代表來間接集中行使，這就導(dǎo)致了權(quán)力所有者與權(quán)力使用者分離，從而必然產(chǎn)生了權(quán)力腐敗的可能性。同時我國長期以來的政企不分，社會生產(chǎn)關(guān)系在自我調(diào)整和完善中還充滿著矛盾，一些國計民生的重要生產(chǎn)資料要素的配置權(quán)卻仍然被政府部門掌握，這就很容易出現(xiàn)經(jīng)濟利益的尋租活動，尤其是某種特權(quán)與經(jīng)濟利益結(jié)合時進一步導(dǎo)致了權(quán)力腐敗活動的升級和蔓延。［1］權(quán)力運行過程中的權(quán)力行使人，往往自上而下的參與腐敗活動。不少地方和領(lǐng)域的腐敗問題呈現(xiàn)出系統(tǒng)性、塌方式的典型特征：

（一）系統(tǒng)性腐敗

腐敗涉及系統(tǒng)內(nèi)各部門。一是從橫向來看，目前查處的案件中從省到下屬各層級的基層單位。查處的領(lǐng)導(dǎo)干部涉及往往從高級領(lǐng)導(dǎo)干部到普遍工作人員。二是從縱向來看，會涉及工作的各個等環(huán)節(jié)都爆發(fā)了腐敗問題。干部選拔任用方面買官賣官、任人唯利、干部檔案作假，帶病提拔、人資人崗分離等問題突出。

（二）塌方式腐敗

一是窩案現(xiàn)象突顯。一個單位、一個部門為同一項目或被同一行賄人拉下水，互相包庇，互相遮掩，形成窩案、串案、群體作案。行賄人對決策者、主管者、具體承辦者分別行賄，案發(fā)后涉案人員連鍋端，出現(xiàn)辦理一件、查處一窩的現(xiàn)象，使貪污、賄賂等職務(wù)犯罪逐漸向群體方向發(fā)展。

二是系統(tǒng)內(nèi)關(guān)聯(lián)作案現(xiàn)象明顯。腐敗案件，其中較大比重為系統(tǒng)內(nèi)關(guān)聯(lián)作案，從上到下形成了相互交織，利益輸送的鏈條。這些盤根錯節(jié)的人脈關(guān)系，利益關(guān)系，交織成少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部為核心，部分干部為節(jié)點，相互獨立又緊密聯(lián)系的腐敗共同體，相互提攜，相互關(guān)照，牟取私利。

二、權(quán)力制約視角透視腐敗成因

防止權(quán)力失控所引發(fā)的腐敗問題的治本之策是權(quán)力制約，權(quán)力制約的內(nèi)涵包括兩個方面：一是權(quán)力的管理和控制，二是權(quán)力行使的監(jiān)督與約束。［3］綜觀新近發(fā)生的腐敗案件，從發(fā)生腐敗案件的原因來看，既有少數(shù)干部理想信念動搖、法制觀念淡薄等主觀原因，也有體制機制嚴(yán)重落后等客觀原因。但不管是塌方式腐敗還是關(guān)聯(lián)性腐敗，最為核心的問題還是權(quán)力沒有受到有效的制約監(jiān)督；權(quán)力邊界模糊，權(quán)力過于集中且運行透明度不足，權(quán)力沒有被關(guān)在制度的籠子里，以至于出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的權(quán)力失控現(xiàn)象。正如某些領(lǐng)導(dǎo)在懺悔時所說，要想治理腐敗，就要削減領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力，對權(quán)力進行制約監(jiān)督。從權(quán)力運行過程梳理權(quán)力腐敗的成因，對于權(quán)力腐敗的過程治理有著積極的意義。

（一）權(quán)力確定存在隨意性，權(quán)力運行錯位

依法確權(quán)是權(quán)力正確運行的首要前提。遵循“行政合法性原則”和“職責(zé)法定”原則，依照法律法規(guī)，對權(quán)力加以規(guī)范和確認(rèn)。同時明確權(quán)力的邊界，規(guī)范、簡化、細(xì)化、量化自由裁量權(quán)，確保權(quán)力不缺位、不越位、不錯位。而工作實際中一是權(quán)源不清，權(quán)力設(shè)立存在隨意性，一些單位的行政權(quán)力缺乏法律依據(jù)，或僅僅來源于“紅頭文件”；二是權(quán)力內(nèi)容不夠明確，權(quán)力邊界不夠清晰。存在廳機關(guān)處室之間、廳與所屬單位之間職責(zé)交叉的問題；自由裁量權(quán)有待細(xì)化；三是沒有形成明確的權(quán)力清單。沒有通過法定程序?qū)?quán)力進行系統(tǒng)審核并形成可供執(zhí)行的責(zé)任清單。

（二）權(quán)力配置失衡，權(quán)力運行異化

權(quán)力結(jié)構(gòu)合理是預(yù)防權(quán)力濫用的基礎(chǔ)?？茖W(xué)的配置權(quán)力是權(quán)力運行的關(guān)鍵，通過對權(quán)力進行科學(xué)分解和配置，形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離的權(quán)力制衡機制。在交通運輸實際中，一是在權(quán)力配置方面，主要問題集中在權(quán)力配置過分集中，分權(quán)不夠，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)尚未形成有效制衡。如很多部門大多權(quán)力過于集中，特別是黨政“一把手”擁有人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)、審批權(quán)，權(quán)力過分集中一個部門或單位的主要領(lǐng)導(dǎo)。二是在權(quán)力的分級配置中，放權(quán)不夠。

（三）制度結(jié)構(gòu)不均衡，體系不完善，權(quán)力運行失范

權(quán)力的邊界需要制度予以界定，制度是限制權(quán)力的利器。據(jù)哲學(xué)人類學(xué)的研究結(jié)果，人人都有“干壞事的天性”，如果是依靠個人“廉潔自守”的品質(zhì)，而不是依靠制度約束權(quán)力，是根本不可能的。［2］針對權(quán)力運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)建立健全各項規(guī)章制度，用制度規(guī)范權(quán)力，同時形成有效關(guān)聯(lián)和整體閉合的制度體系是制度限權(quán)效能發(fā)揮的根本。一是缺少系統(tǒng)的約束權(quán)力的制度體系，制度內(nèi)部尚未形成無縫銜接、前后關(guān)聯(lián)、無懈可擊的制度約束網(wǎng)絡(luò)。二是制度 “稻草人”、“橡皮泥”、制度空轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍或者只是選擇性執(zhí)行。

（四）權(quán)力行使不夠公開透明，權(quán)力運行封閉

陽光用權(quán)，可以增強政府工作的透明度，便于群眾監(jiān)督，減少暗箱操作。從而規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的從政行為，規(guī)范權(quán)力運行，防止權(quán)力濫用和權(quán)力尋租，從源頭上防止腐敗。實際存在著一是公開范圍不夠。重點領(lǐng)域的公開程度不夠。二是公開形式單一。公開形式有待豐富，信息公開與辦事公開相結(jié)合不足。三是公開缺乏常態(tài)化。對于長期項目的公開，沒有做到定期公開，公開流于形式，廣度和維度有待加強。

（五）合力監(jiān)督整體功能弱化，權(quán)力運行失控

監(jiān)督是保證權(quán)力健康運行的有力屏障，多種監(jiān)督主體有機協(xié)同，形成監(jiān)督合力是監(jiān)督效能發(fā)揮的前提。當(dāng)前，存在的主要問題有：一是合力效應(yīng)不凸顯。一些監(jiān)督主體監(jiān)督弱化乃至“空白”，監(jiān)督力量缺乏有機整合，人大政協(xié)監(jiān)督相對弱化，甚至呈現(xiàn)“空白”狀態(tài)，行政、紀(jì)檢、審計等監(jiān)督的結(jié)合不夠；二是各種監(jiān)督力量之間的協(xié)同關(guān)系尚未理順,監(jiān)督主體如何分工不甚明確、不甚合理,造成監(jiān)督盲區(qū)，沒有形成對權(quán)力運行全方位的監(jiān)督；三是監(jiān)督方法和監(jiān)督措施滯后。偏重于事后的追懲性監(jiān)督,忽視了事前預(yù)防性監(jiān)督及事中的過程性監(jiān)督，基本是“馬后炮”式的監(jiān)督，沒有形成對權(quán)力運行的全過程監(jiān)督；四是紀(jì)檢監(jiān)察體制仍未理順、紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)不完備，沒有形成有力監(jiān)督隊伍。

（六）懲治機制滯后，力度不夠，權(quán)力運行缺乏威懾

對于濫用權(quán)力的嚴(yán)厲懲戒是防控腐敗工作重要的治標(biāo)舉措，為治本工作贏得時間，營造氛圍。建立健全懲罰體系并得以有效實施，并形成強大震懾效應(yīng)，對于防控腐敗具有重要的意義。當(dāng)前，存在的主要問題有：一是懲治體系還不夠完善。責(zé)任追究制度，糾錯問責(zé)機制有待完善。權(quán)力運作痕跡管理制度、快速發(fā)現(xiàn)啟動處理問題機制有待探索。二是懲戒力度有待進一步加強。還有一定腐敗存量有待依紀(jì)依法嚴(yán)肅查處；系統(tǒng)部分部門和單位對一些違紀(jì)行為制止和查處的力度還不夠嚴(yán)厲，主要領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)心查處會損壞單位形象、丟了領(lǐng)導(dǎo)面子，仍存在大事化小，小事化了的錯誤意識，在查處中“失之于寬,失之于松,失之于軟”的現(xiàn)象仍然存在。而一些紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)在處理違規(guī)違紀(jì)干部時，仍在一定程度上受制于主要領(lǐng)導(dǎo)影響。

探究腐敗問題的原因，主觀上是一些領(lǐng)導(dǎo)干部放松世界觀改造，背棄黨的理想和宗旨，私欲極度膨脹的必然結(jié)果；客觀上主要有管理體制、機制不健全，給一些人謀取私利，搞權(quán)錢交易提供了可乘之機。遏制腐敗核心問題是要對公權(quán)力進行制約監(jiān)督和管控，從源頭上把制度的“籠子”織密、編牢、扎緊，努力形成不敢腐和不能腐敗的長效機制。加強權(quán)力腐敗的過程治理，從權(quán)力確定、權(quán)力配置、權(quán)力使用、權(quán)利約束、權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力懲戒等環(huán)節(jié)對權(quán)力運行全過程進行進規(guī)范和管理約束。

［1］黃建軍.轉(zhuǎn)型期我國權(quán)力腐敗制約機制的構(gòu)建［J］.延安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012，（4）.

［2］竹立家.用制度遏制權(quán)力腐?。跩］.理論學(xué)報,2013, (3).

［3］吳紅.權(quán)力制約：預(yù)防權(quán)力腐敗的路徑選擇［J］.社科縱橫,2012,(11).

［責(zé)任編輯：劉忠林］

李鳳（1981—），女，中共交通運輸部黨校教學(xué)部第一教研室助理研究員，研究方向為黨的建設(shè)及干部教育培訓(xùn)研究；王彥輝 （1979—），男，交通運輸部管理干部學(xué)院人事處，經(jīng)濟師，研究方向為人力資源。（北京101601）