張麗+馬天

摘 要：新疆是少數(shù)民族邊疆地區(qū)，各類資源儲備豐富，經(jīng)濟卻比東部地區(qū)相對落后。2016年7月1日起，資源稅改革將在全國全面推行。從法律的角度關(guān)于資源稅改革對新疆經(jīng)濟發(fā)展的思考提出問題及解決對策。

關(guān)鍵詞：資源稅；新疆；法律

一、資源稅改革的背景

在全球發(fā)展低碳經(jīng)濟的大潮下，我國資源稅改革的推進，對于完善資源產(chǎn)品價格形成機制、更好引導(dǎo)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、緩解中西部地區(qū)財力緊張都具有重大意義。為進一步破除制約經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制機制障礙，切實推動科學(xué)發(fā)展，深化財稅體制改革。2010年6月1日，國家率先在新疆實行原油、天然氣資源稅從價計征，稅率均為5%，但沒有把煤炭納入其中。在新疆先行試點資源稅改革，從宏觀上表明了中央推動新疆加快發(fā)展的堅定決心，被輿論視為推出援疆政策中含金量最高、最持久的一項政策。

我國資源稅開征至今已有30多年，2015年收入1035億元?，F(xiàn)行制度受困于大部分資源品目實行從量定額計征、征收范圍僅限于礦產(chǎn)品和鹽、收費基金項目較多且稅權(quán)集中等，已不適應(yīng)經(jīng)濟體制改革和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)需要，改革迫在眉睫。2016年5月10日，財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)文宣布，2016年7月1日起我國全面推進資源稅改革。對新疆來說，改革重點其一是中央將部分權(quán)限下放地方。礦產(chǎn)品的稅率幅度由中央統(tǒng)一規(guī)定，但授權(quán)省級政府在規(guī)定稅率幅度內(nèi)根據(jù)資源稟賦、企業(yè)承受能力等因素，對主要應(yīng)稅產(chǎn)品提出具體適用稅率建議。其二是逐步將其他自然資源納入征收范圍，政府可以結(jié)合本地實際情況，根據(jù)森林、草場、灘涂等資源開發(fā)利用情況擬定資源開發(fā)利用情況及征收資源稅的具體方案，報國務(wù)院批準后實施。新疆的礦產(chǎn)資源和自然資源都比較豐富，這對于被譽為“油盆”“煤海”“寶地”的新疆來說，對稅收收入的增長無疑是有助動力的。

二、資源稅改革法律制度存在的問題

（一）資源稅立法不夠完善

1、應(yīng)稅資源范圍較窄，稅額標準過低。征收資源稅的稅目主要還是覆蓋了大部分為人知曉的礦產(chǎn)資源。但仍未涵蓋黃金、地?zé)豳Y源、森林資源、海洋資源等，致使資源稅普遍調(diào)節(jié)的作用沒有完全充分發(fā)揮出來?，F(xiàn)行資源稅稅額標準普遍偏低，在經(jīng)濟落后的中西部地區(qū)，新疆過低的資源稅造成利益分配機制不合理，而保護資源、調(diào)節(jié)收入分配的功能沒有得到充分實現(xiàn)，資源富集但財政困難現(xiàn)象突出，因此新疆成為“資源詛咒”地區(qū)。

2、其他稅目依舊以從量納稅為主，放縱資源的節(jié)約。只是對新疆礦產(chǎn)資源采取從價計征的方式，其他稅目仍是從量計征。資源稅從量征收，計算簡單征管便利，只適用于如土地、鹽、草原、森林等資源富饒且開采難度較小、生產(chǎn)成本近似于外部環(huán)境的自然資源。由于對已開采尚未使用或未銷售的資源不計稅，開采者對破壞和浪費掉的資源不納稅，使得開采者缺乏減少浪費資源的動力，降低資源利用效率，不利于資源的節(jié)約和保護。

3、現(xiàn)行資源稅立法缺乏對節(jié)約資源和保護環(huán)境方面的激勵性措施。資源的開采和使用必然危害自然環(huán)境。節(jié)約自然資源和保護環(huán)境在歐洲國家，尤其是西歐，通過法律形式已經(jīng)成為稅收的重大職能。不僅要通過征收資源稅來限制資源的過度開發(fā)，而且要對利用替代資源和綜合利用自然資源生產(chǎn)的企業(yè)給予減稅、免稅的稅收法律優(yōu)惠激勵?，F(xiàn)行資源稅法雖然有這方面的規(guī)定，但是數(shù)量上相對較少且不成體系，還不能成為資源稅立法的主導(dǎo)思想。

（二）執(zhí)法效率不夠

現(xiàn)行資源稅是按照稅目分別制定不同的稅額，實行一礦一稅額標準，主要依據(jù)礦藏儲存狀況、開采條件以及與銷售地距離和交通條件等。礦藏儲存狀況等指標每3年至6年就會發(fā)生變化，因此，標準稅額也應(yīng)該隨之進行調(diào)整。但目前新疆信息網(wǎng)絡(luò)不健全、礦藏變化的有關(guān)原理和數(shù)據(jù)缺乏專業(yè)人士的調(diào)研和集中，不能得到及時有效的更新，有權(quán)執(zhí)法的稅務(wù)部門及其工作人員對此沒法掌握，或者稅務(wù)部門的工作人員缺乏一定的礦業(yè)方面的專業(yè)知識，都會對資源稅的征收執(zhí)法做不到及時、準確，甚至?xí)霈F(xiàn)少征、漏征的現(xiàn)象。而且易受人為因素的影響，違背行政執(zhí)法的效率原則，增加不必要的成本，最終會給國家、社會、公民利益造成損害。

（三）沒有專門的司法機關(guān)

專門人民法院是在特定部門或?qū)μ囟ò讣O(shè)立的審判機關(guān)，而不是按行政區(qū)域設(shè)立的審判機關(guān)。我國現(xiàn)有的專門人民法院種類有：軍事法院，鐵路運輸法院，林業(yè)法院，海事法院，沒有專門的稅務(wù)司法機關(guān)。專門人民檢察院有軍事檢察院、鐵路檢察院等，也沒有專門的稅務(wù)人民檢察院。資源稅是地方稅種，是地方財政收入的主要來源之一，征收資源稅明顯提高了資源導(dǎo)向型企業(yè)所在地的財政收入。但是5%-8%這樣的稅率對資源稅改革的最大利益相關(guān)方——資源導(dǎo)向型企業(yè)來說，意味著要從自己的口袋里拿出銷售價格的相當(dāng)一部分給地方政府，也就是說拱手將利潤交給地方政府，企業(yè)從心里是不歡喜的，這就不可避免地會有一些非誠信企業(yè)在最大追求利益的同時想方設(shè)法的偷稅、漏稅、逃稅。嚴重侵害了地方政府合法取得財政收入的權(quán)利，造成了地方財政收入的減少，間接削弱了地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，損害了當(dāng)?shù)厝嗣駥灿闷返南碛脵?quán)。

三、解決問題的法律對策

（一）完善資源稅稅收立法

1、賦予地方選擇權(quán)的稅收立法實踐。自改革開放以來，我國一直強調(diào)稅政統(tǒng)一，不管是中央稅、共享稅還是地方稅，立法權(quán)都集中在中央，地方不享有稅收立法權(quán)。一個稅種之所以能成為地方稅，本身就已經(jīng)考慮地方性因素，尤其是稅源的不可流動性，當(dāng)然也包括地方特殊的財政需要。作為地方稅的資源稅，其稅源不可流動性更為突顯。地方稅在地方財政收入結(jié)構(gòu)中地位顯赫。但是至少在稅收立法權(quán)方面，受狹義的稅收法定原則（僅指最高立法機關(guān)制定的法律）所影響，地方的財政自主權(quán)非常有限。地方政府只能尋求在法定前提下如何獲得機動空間。賦予地方選擇權(quán)的稅收立法實踐，比目前中央統(tǒng)一立法、地方強制實施的模式，無疑更有利于照顧地方實際情況，尊重地方財政自主權(quán)，也更有利于防止制度浪費。

2、增加資源稅對節(jié)約資源和保護環(huán)境方面的法律激勵性措施。新疆礦產(chǎn)資源和自然資源富饒，但是過去的資源不合理定價使得開采方式粗放，造成資源浪費及周邊環(huán)境的破壞，資源的利用方式呈非可持續(xù)趨勢。通過資源稅改革，從立法上增加資源稅對節(jié)約資源和保護環(huán)境方面的激勵性措施，迫使企業(yè)重視提高資源回采率，改善環(huán)境狀況，實現(xiàn)新疆經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（二）提高征稅執(zhí)行效率

信息化管稅既包括稅務(wù)機關(guān)對征稅數(shù)據(jù)信息的大量收集和有效充分利用，又包括對信息化手段的科學(xué)應(yīng)用。稅務(wù)機關(guān)向行政管理部門以及其它企事業(yè)單位收集必要信息資料，是西方發(fā)達國家普遍適用且已證實為科學(xué)處理稅務(wù)信息的做法。在稅源管控方式上，傳統(tǒng)的“以票控稅”“查賬征收”等手段已無法適應(yīng)，稅收管理的難度和成本都大幅度提高。我國稅務(wù)機關(guān)也應(yīng)當(dāng)利用信息化手段，建立與相關(guān)部門和單位之間的信息共享平臺。只有通過跨單位、跨部門的信息共享，才能準確實現(xiàn)對相關(guān)稅收的有效管控，才能節(jié)約成本和降低難度。各執(zhí)法主體要相互配合、相互協(xié)調(diào)，遵循效率原則，提高征稅執(zhí)行效率。

（三）設(shè)置專門的稅務(wù)司法機關(guān)

為了保障地方政府取得財政收入的權(quán)利，避免地方財政收入的減少，保證地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，保護當(dāng)?shù)厝嗣駥灿闷返南碛脵?quán)。加大對資源導(dǎo)向型企業(yè)的監(jiān)督力度，提高及時、準確處理涉稅案件的能力，增強涉稅案件的專業(yè)性，有效降低時間成本和人力資源成本，有必要設(shè)置專門的稅務(wù)司法機關(guān)。

（五）加大和普及稅收法律教育宣傳

加大稅收法律宣傳力度，普及教育資源導(dǎo)向型企業(yè)要依法積極履行納稅義務(wù)，引導(dǎo)、鼓勵資源導(dǎo)向型企業(yè)爭創(chuàng)誠信企業(yè)，良好的信譽是企業(yè)的無形資產(chǎn)，切不可為了眼前利益而放棄無形資產(chǎn)的潛在長遠利益和環(huán)境效益。這不僅是愛國守法的表現(xiàn)，而且是承擔(dān)企業(yè)社會責(zé)任的義務(wù)，對企業(yè)文化的建設(shè)發(fā)展具有重要意義。

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