汪韋韋

【摘要】公權力，是指公共組織根據公共意志，組織、協(xié)調和控制社會與個人的力量（社會影響力），或是人類社會和群體組織有序運轉的智慧、決策和管理能力。公權力的擴張勢必會導致對私權的侵蝕與沖突，我國公權與私權矛盾沖突隨社會發(fā)展日漸突出，具有范圍廣、傳播快、處理難、后果嚴重等特征。其根源有眾多方面，只有完善公法制度、規(guī)范權力運行機制、尊重私權、嚴格界定公私利益等，才能逐漸使公權與私權之間的矛盾處于緩和，進而逐步走向和諧。

【關鍵字】公權，私權，沖突，制約，監(jiān)督

柏拉圖認為：“如果一個國家的法律處于從屬地位，沒有權威，我敢說，這個國家一定要覆滅；然而，我們認為一個國家的法律如果在官吏之上，而這些官吏服從法律，這個國家就會獲得諸神的保佑和賜福。

公權與私權的沖突，自國家時代開始便無處不在。如何解決公權與私權之間的沖突，是歷代法學研究所追求的重要目標之一。本文將從我國公權與私權沖突現狀出發(fā)，通過探究公權私權沖突之根源，來試圖探究解決二者之間矛盾和沖突的理論途徑。

一、公權和私權的概念及特征

1.公權力的概念及特征

公權力，是指公共組織根據公共意志，組織、協(xié)調和控制社會與個人的力量（社會影響力），或者說是人類社會和群體組織有序運轉的智慧、決策和管理能力。公權力是人類共同體（國家、社團、國際組織等）為生產、分配和供給公共物品和公共服務（制度、安全、秩序、社會基礎設施等），促進、維護和實現社會公平正義，而對共同體成員進行組織、指揮、管理，對共同體事務進行決策、立法和執(zhí)行的權力。合法的公權力本質上是一定范圍內社會成員的部分權利的讓渡，即一定范圍內社會成員的授權。公權力具有三個明顯的基本特征：

（一）從主體上看，公權力屬于公眾而非某個人。它是公眾的權力，是人民大眾的權力。公共性是公權力的核心內涵。所謂公共性，是指一種公共性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性。

（二）從客體上看，公權力應該指向的是公共事務。純粹私域的事務不應該動用公權力去干涉，否則就侵犯了私權。

（三）從功能上看，公權力的來源和基礎是公共利益。公權力是承擔著公共責任并且為公共利益服務的，否則，公權力就很有可能變成私化和私有。

2.私權的概念及特征

私權，又稱私權利，是指以滿足個人需要為目的的個人權利。私權的范圍極廣，涉及社會公眾生活的各個層面，具體包括公民、企業(yè)以及社會組織甚至國家，在自主、平等的社會生活、經濟生活中所擁有的財產權和人身權。私權是相對于公權而言的，它是社會群體所具有的本源性的權利。相較于公權而言，私權的特征表現為：

（一）從主體上看，私權利屬于個人所有（包含企業(yè)、團體、社會組織及國家等）。每一個社會個體都享有相應的權利，與公權相區(qū)別。

（二）從客體上看，私權利所指向的是純粹私域的事務，涉及社會個體的人身、財產等具體事項。

二、我國公權與私權沖突現狀分析

1.我國公權與私權沖突現狀

就當前來說，我國公權與私權的基本矛盾是人民群眾日益增長的私權訴求與公權保護不力甚至蓄意侵犯之間的矛盾。公權與私權的沖突主要表現為在執(zhí)法過程中公權對私權的侵犯和私權對公權的侵蝕兩個方面。公權對私權的侵犯主要包括對公民人身權的侵犯和對公民財產權的侵犯。在執(zhí)法中，對人身權的侵犯主要集中在對公民身體權、自由權、隱私權和名譽權的侵犯上；對公民財產權的侵犯主要指的是對公民合法擁有的私人財產的不當處置，包括違法扣押、沒收、凍結、征用等。公權對私權的侵犯，有的屬于作為侵權，或稱為積極侵權，即因積極執(zhí)法行為而造成的侵權，大部分執(zhí)法侵權都屬于積極侵權；有的屬于不作為侵權，或稱為消極侵權，指因不履行自己的職責義務造成的侵權，如因執(zhí)法部門玩忽職守導致當事人合法權益受損等。對公民私權的侵犯，嚴重的可能觸犯刑法，構成犯罪。其次是私權對公權的侵蝕，主要表現為一些組織和個人為了謀求私利，向執(zhí)法者行賄，執(zhí)法者借此將權力尋租，牟取不正當利益，造成公權力的異化。公權力的異化的結果必然導致對第三方合法權益的侵犯，第三方可能是國家、集體，也可能是個人或其他組織。

2.現階段公權與私權的沖突的特點

現階段我國公權與私權沖突的特點表現為：第一，事件影響范圍廣、傳播速度快。利用網絡，沖突導致的事件信息會在極短的時間內迅速擴散。第二，處理難度和風險性加大。由于網絡信息張貼發(fā)布的隨意性及事件陳述的情緒化，案件事實在傳播過程中可能被歪曲，導致沖突雙方的對立和矛盾被放大，增加了處理的難度和風險性。第三，社會后果嚴重。由于網絡評判本身的非理性再加上惡意煽動和大多數人對真相的不明，造成沖突后果影響惡劣，極大地破壞政府及執(zhí)法部門的形象，造成嚴重的社會對立，影響社會穩(wěn)定。

3.我國公權私權沖突凸顯的原因

近幾年來，我國公權與私權的矛盾與沖突集中突顯，主要有以下幾個方面的原因：

（一）隨著我國民主與法治建設進程的不斷推進，人民群眾法治意識增強，更多的人敢于拿起法律武器捍衛(wèi)私權。

（二）隨著我國社會經濟的發(fā)展，相對穩(wěn)定的中產階層逐步擴大，形成了以實現個體私有財產權利為宗旨的市民社會組織，壯大了和公權相抗衡的力量，對公權力行使提出了更高要求。

（三）在城市化進程中，一些地方政府和部門為了謀取地方和部門利益，打著公共利益的旗號，違法介入土地征用、房屋拆遷等商業(yè)開發(fā)活動，侵犯公民的合法權益，引發(fā)各類群體性事件。

（四）權力本位意識作祟。由于歷史的慣性，落后的權力本位意識在一些執(zhí)法者思想中仍頑固地存在并產生消極影響。第五，執(zhí)法者法律素養(yǎng)不高，缺少私法自治、私權神圣的觀念，缺乏對私權的尊重，分不清公權和私權的范圍與界限，掌握不住介入私權領域的程度和分寸。

三、公權與私權沖突之根源解析1.公權力屬性決定

（一）公權具有強制性和主動性

公權力是由國家通過法律、法規(guī)以及規(guī)章等法律性文件確認的，由國家強制力保證實施的國家權力。公權力代表的是統(tǒng)治階級為維護階級統(tǒng)治而采取的各種代表國家意志的權力，在屬性上天然的具有強制力。

（二）公權具有侵蝕性和擴張性

由于公權力具有強制性、主動性和單方面性等特征，因此，在權力運行過程中，如果法律未能對公權行使的形式、程序和過程以及手段等進行有效的規(guī)制，就極易產生權力的濫用與恣意擴張。公權力存在于社會生活的各個方面，社會公眾生活的方方面面都有公權力的滲透，而這勢必對造成對公民私權的侵蝕與損害，其具體表現形式有：暴力拆遷、城管暴力執(zhí)法、刑訊逼供、司法程序中的徇私枉法等。

（三）公權易滋生腐敗

由于公權力具有天然的優(yōu)越性，代表的是統(tǒng)治階級的意志，在國家統(tǒng)治上占據著理論的制高點，公權力的擴張與膨脹成為必然。公權力的行使主體是國家機關，但是國家機關又是由自然人來具體組成的，人類的自然屬性決定了人的欲望的無限制性，因此，在由自然人組成的國家機關行使公權力時，就必然會導致公權力的濫用、妄用及腐敗。公權的運行一旦滋生腐敗，就會產生公權向個別私權轉化、私意在一定程度上替代公意的現象，從而導致公權私權界限部分，公權成為個別人或個別組織及團體的牟利工具。

2.公共權力運行中存在的缺陷

（一）權力運行雙軌制導致權力的過分集中

一條是原有的、傳統(tǒng)的黨的一元化領導的權力運行軌道，一條是人民代表大會制的權力運行軌道。由于權力運行雙軌制的存在，就不可避免地產生一系列的問題。我國實行的是中國共產黨領導下的，各民主黨派參政議政的政治協(xié)商制度，在這種制度下，真正具有決斷力和主導力的仍然是中國共產黨。在這種情況下，國家的不同層級的權力仍然是集中在黨的身上，而在黨內又會逐步縮限到黨委甚至是黨委書記身上，最終往往就變成了個人的領導。在當前政治經濟飛速發(fā)展的形勢下，權力配置和結構雖已有較大改善，但權力過分集中現象仍然存在，其原因在于：第一，黨內集權傳統(tǒng)仍然在一定程度上保存著，加之封建專制主義影響，集權現象難以一時根治；第二，現行的“議行合一”領導體制導致決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三位一體，權力高度集中；第三，法律、法規(guī)以及黨紀黨規(guī)仍然有待完善，只有在法律上以及黨紀黨規(guī)上對領導權力行使的程序、方式以及途徑等進行嚴格的規(guī)制，才能逐漸消除權力過分集中的現象。

（二）權力運行的規(guī)范性、透明度較低

受當前中國經濟、政治以及文化發(fā)展水平的限制，中國的法律、法規(guī)雖然體系較為完整，但是在立法內容上仍然有較大的缺陷和漏洞。

（三）公職人員激勵機制不健全

中國現代公務員管理體制的建立只有短短的幾十年時間，而隨著政府職能的細化增加，公務員人數急劇膨脹，而與之相應的權利運行激勵保障機制卻遠未跟上公務員人數的發(fā)展速度，激勵機制不健全、公職人員能動性較差、辦事效率、工作效率較低。而公民對公權力的運行要求則是：公平、公正、公開、有序以及穩(wěn)定，而要實現公權力運行的公平、公正和公開等則需要有良好的公務員隊伍的支撐。要保證公職人員工作的積極性、連接性以及公平公正性，就應當建立良好的公務員職級、工資、福利保障系統(tǒng)，確保公務員執(zhí)行公務能夠無“后顧之憂”，盡心盡力在權力運行的職責崗位上發(fā)揮應有之力。

3.公權力制約監(jiān)督機制存在缺陷

社會契約論和人民主權論認為，公權來源于公眾權力的轉讓與委托，是處理社會公共事務不可缺少的強制力量，獲得公權的同時就應該承擔相應義務。但是，公權力的必不可少并不意味著公權力的無限制性和無邊界性。

（一）監(jiān)督的層級結構失衡

在我國的監(jiān)督層級中存在自上而下的監(jiān)督、同級監(jiān)督、自下而上的監(jiān)督等監(jiān)督形式，但是，在我國權力實際運行過程中，同級監(jiān)督主體的權限大多受制于監(jiān)督客體。如因憲法沒有賦予人大監(jiān)督同級黨委的權力，在地方人大行使監(jiān)督權時，通常受制于地方黨委的領導權，而不能達到實際的監(jiān)督效果。下級對上級的監(jiān)督往往更是受制于上級的領導權限而不能真正實現。

（二）監(jiān)督機構缺乏獨立性和權威性

我國現階段權力監(jiān)督機構不僅受同級黨委或政府領導，又受上級監(jiān)督機構的領導，權力來源和經濟來源等在很大程度上都受到較大的制約。這一現象知識監(jiān)督結構名義上具有監(jiān)督權能，實質上去是同級黨委和政府的依附機關，缺乏實質上的獨立性和權威性，監(jiān)督制約能力較弱，在行使監(jiān)督制約權能時處處受到限制。因此，要擺脫這一狀況，就必須建立具有財政、職權、管理等方面具有獨立性的監(jiān)督機構，這樣才能提升監(jiān)督的效果和制約力。

（三）各監(jiān)督系統(tǒng)職能交叉，統(tǒng)一性不足

我國目前已經建立了一個全方位、多層次的較為完善的權利監(jiān)督體系，但是，在權力監(jiān)督過程中，顯現出職能交叉或重復、責任不清、職權不明以及管理混亂等弊病。權力監(jiān)督體系是一個完整的系統(tǒng)，其職能的發(fā)揮不僅需要明確的職責分配，更需要各部分的協(xié)調配合。

（四）現有權力制約與監(jiān)督法律法規(guī)存在缺陷

國家政治經濟的發(fā)展，使得公權力的范圍在數十年時間內得到了極大擴張，幾乎滲透社會生活的方方面面。隨著國家依法治國基本方面的確立與實施，黨和國家對權力制約監(jiān)督法律的法律制度建設步伐明顯加快，形成了國家監(jiān)督和社會監(jiān)督較為完整的權力制約與監(jiān)督體制，但是，受制于經濟發(fā)展水平與政治發(fā)展水平以及國家法治化水平等因素，我國的權力制約與監(jiān)督法律法規(guī)體系仍有較大的缺漏，需要進一步的完善和修整。

四、公權與私權沖突解決的途徑

1.完善公法制度，強化對公權力的制約與監(jiān)督

私權利的享有需要公權力提供法制保障，但應同時加強對公權力的制約和監(jiān)督，其重點在于明確公權力的行使范圍和行使程序，通過立法和法律解釋等手段明確界定公權力的權力界限，防止公權對私權的侵蝕和損害。

（一）要明確權力的界限，防止公權力越界行使對私權造成侵犯

當前中國的公權與私權在很多方面界限模糊，這一現象的后果就導致了公權與私權混淆，公權濫用，私權介入公權，從而損害公共利益和公民的利益。因此，要通過改革，按照市場經濟的要求，重新配置公權力，如把政府職能分解為決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能，三者既相輔相成，又適當相互制約。

（二）規(guī)范公權力行使的方式和程序

公權力只有按法定的方式和程序行使，才不會對私權構成威脅。中國當前的法制建設偏向于刑法和民法等實體法的建設，而對于程序法的建設則相對落后。因此，應當加強規(guī)范公權力的行使方式：以保障公民私權為前提，以符合法定程序為保證，以確保公共利益為目的，通過立法、法律解釋等，同現有法律規(guī)定相結合，構建出更加完善的公權力行使規(guī)制體制。遵循依法治權的原則，對權力執(zhí)行進行嚴格的監(jiān)管和控制。建立依法行使權力的規(guī)章和管理制度，規(guī)范權力行使，如行政審批制度，財政管理制度，國有資產管理制度，干部人事管理制度等，使一切權力行為納入法治化的軌道。強調公權力執(zhí)行的程序性，按照規(guī)定程序、步驟、方式行使權力，保證權力行使者在規(guī)則范圍內活動，盡可能堵住在執(zhí)行過程濫用權力的漏洞。通過行政處罰、民事處罰、國家賠償等形式來打擊公權力濫用、亂用行為，將公權力的行使的形式和程序嚴格納入法制的軌道。

（三）對權力運行結果進行制約與監(jiān)督

對權力運行結果的制約，是整個權力制約體系中不可缺少的重要一環(huán)。主要表現為應實行嚴格的考核制、獎懲制和責任追究制。在權力運行過程中，對依法行使權力，對人民事業(yè)做出貢獻和成績者應給予獎勵，對違法濫用權力造成惡劣結果的，必須追究責任、進行查處。尤其應加大對濫用權力的腐敗分子的懲治力度，使權力腐敗行為成為“高風險”、“高成本”和“無效益”、“負效益”的行為，最大限度地遏制腐敗。

2.完善私法制度，明確私權利的范圍

當前，中國的私法體系不完善，對私權的內涵和外延缺乏較為完整的規(guī)定，正是由于缺乏這種界定，才使得私權利屢屢被公權力所侵犯。以民法為核心內容的私法劃分了市民社會與政治國家的界限，體現了權利本位和私權神圣的理念，可以說，完善的私法（民法）是私權保護的關鍵。

3.公權要自覺地尊重私權

從公權與私權沖突的具體情形看，執(zhí)法部門對自己手中掌握什么樣的公權力及如何行使這些權力十分了解，但對于相對人依法享有的、不可剝奪的私權利有時卻十分模糊，導致執(zhí)法中的越界侵權。

4.嚴格界定公共利益，防止執(zhí)法部門以公共利益為名侵犯公民權益

雖然我國許多法律法規(guī)都明確規(guī)定了基于公共利益需要，可以限制、剝奪公民、法人或其他組織的財產。但遺憾的是，對于何謂公共利益，卻一直沒有清晰的界定。正是由于公共利益法律規(guī)定的模糊性，才使得一些政府執(zhí)法部門在公權行使中打著“公共利益需要”的旗號，維護非公共利益，侵犯其他主體的合法權益。筆者認為，對公共利益的界定應當從兩個方面著手：

（一）確立合理的公共利益認定標準，防止執(zhí)法部門惡意地擴大或縮小公共利益范圍。公共利益是公眾的利益而非政府的利益，所以應從絕大多數公眾利益的需要出發(fā)進行判定；公共利益是具體的實質的利益而非抽象的間接的利益，應根據客觀的現實需要加以評判，不能簡單地以城市形象維護、招商引資環(huán)境的保護、社會穩(wěn)定需要等對公共利益作任意解釋；公共利益是一種比較利益而非絕對的利益，在公共）利益和個體利益之間，在不同的公共利益之間，都客觀地存在著利益的大小、遠近、重要性的差別，因此，公共利益并非一定是始終絕對優(yōu)先和主導的利益。

（二）確立嚴格公正的公共利益認定法律程序。公共利益是一種法定利益，因此必須遵循法定程序對公共利益進行界定，執(zhí)法部門無權對何謂公共利益做出解釋。在眾多公權力對私權利侵犯的案例中，我們可以明顯感覺到，一些執(zhí)法部門和個人把對公共利益的認定看成是屬于本部門或執(zhí)法者個人在權力行使中的自由裁量范圍，因此，需要對公共利益的認定加以程序性規(guī)范，首先由立法部門對公共利益的內涵和外延作法律規(guī)定，明確適用的條件和要求并規(guī)定執(zhí)法部門不得就何謂公共利益行使自由裁量權。其次在發(fā)生爭議后由法院對爭議進行審查，以明確是否屬于公共利益范疇。

結語

公權和私權的矛盾與沖突雖是國家時代政治統(tǒng)治過程中必然存在的一對矛盾，但是二者之間并非不可調和。通過政府和社會公眾的共同努力以及政治制度、法律體系以及市場經濟發(fā)達程度的不斷提升，其矛盾和沖突可以在一定條件下向著有利于政府、有利于社會公眾、有利于政治統(tǒng)治、有利于市場繁榮的方向轉變。因此，公權與私權的矛盾與沖突及其解決應對理論的研究是必要且具有重要意義的，是法治中國進程的必要組成部分。

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