魯偉

監(jiān)察委有望成為“一府兩院”之外的第四機(jī)關(guān)，再通過反腐“全面覆蓋”以及資源整合，制度反腐邁出關(guān)鍵一步，一場(chǎng)“事關(guān)全局的重大政治改革”悄然啟幕

10月下旬以來，北京市紀(jì)委有關(guān)人士密集拜訪了一批反腐敗研究專家。

在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案正式公布的前夕，紀(jì)委人士與專家的探討，是為即將到來的改革進(jìn)行細(xì)致謀劃的其中一環(huán)。

11月7日晚，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布一條重磅消息：近日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（下稱《試點(diǎn)方案》），三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)將設(shè)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生的監(jiān)察委員會(huì)，這一全新的機(jī)構(gòu)，將是“行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”。

官方消息只有短短700多字，但信息量很大，監(jiān)察體制改革一時(shí)間成為各界熱議的話題。

《試點(diǎn)方案》中明確，監(jiān)察體制改革是“事關(guān)全局的重大政治改革”。作為此次監(jiān)察體制改革的“組織實(shí)施和具體落實(shí)”方，紀(jì)委承擔(dān)著重要任務(wù)。北京市紀(jì)委人士在《試點(diǎn)方案》公布前仍在聽取專家們的建議，目的就是為了更好地實(shí)施改革試點(diǎn)工作，希望“有些新意”、“步子可以邁得大一點(diǎn)”。

多位接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的專家對(duì)《試點(diǎn)方案》表示期待，認(rèn)為監(jiān)察體制終于進(jìn)入深水區(qū)，制度反腐邁出關(guān)鍵性的一步。反腐專家、中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長(zhǎng)李永忠說，“這次監(jiān)察體制改革，我不僅是寄予厚望，而且是寄予重望?！?/p>

《試點(diǎn)方案》中的改革“亮點(diǎn)”頗多：

首先是監(jiān)察的“獨(dú)立性”。

《試點(diǎn)方案》提出，監(jiān)察委員會(huì)要由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，這意味著，隸屬于政府的監(jiān)察部門改革后有望成為相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，即“一府兩院”之外的第四機(jī)關(guān)。此前，十八屆六中全會(huì)公報(bào)中首次將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府等并列提出。

其次是監(jiān)察的“全面覆蓋”。

長(zhǎng)期以來，中國(guó)的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)是政府的職能部門，主要是按照《行政監(jiān)察法》規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)，特別是政府及其政府任命的工作人員，進(jìn)行監(jiān)督。這導(dǎo)致監(jiān)督范圍比較窄，不能涵蓋包括檢察院、法院、公立學(xué)校教師、公立醫(yī)院醫(yī)生等在內(nèi)的公職人員的監(jiān)督。《試點(diǎn)方案》要求“實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”。

最后是監(jiān)察的“大權(quán)力”。

中國(guó)現(xiàn)有的反腐敗資源包括紀(jì)委、檢察院的反貪局、審計(jì)、監(jiān)察等，這些反腐敗資源大多職能重疊、邊界不清，難以形成合力。

《試點(diǎn)方案》要求整合反腐敗資源力量。從職權(quán)來看，監(jiān)察委員會(huì)將擁有相當(dāng)廣泛的權(quán)力，旨在“建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”。

“一府一委兩院”構(gòu)想

針對(duì)監(jiān)察體制改革的呼吁，由來已久。

中共十八大以來，中央加大反腐敗力度，成績(jī)斐然，與此同時(shí)，時(shí)有呼吁“整合監(jiān)察力量”的聲音。

早在2013年6月，中紀(jì)委駐國(guó)家糧食局紀(jì)檢組長(zhǎng)趙中權(quán)就曾發(fā)文提出，根據(jù)中國(guó)反腐敗需要，可考慮對(duì)現(xiàn)有分散在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)（預(yù)防腐敗局）、檢察機(jī)關(guān)（反貪污賄賂局）等的反腐敗專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，成立相對(duì)獨(dú)立的反腐專門機(jī)構(gòu)。

《財(cái)經(jīng)》記者從接近中紀(jì)委的知情人士處獲悉，去年下半年，中紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)監(jiān)察體制的改革方向有了比較明確的思路。

這之后，新的國(guó)家監(jiān)察體系建設(shè)，開始出現(xiàn)在高層話語中。

在今年初的十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上，中共中央總書記習(xí)近平提出，“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督”，“要健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系”。

7月14日，中央黨校主辦的《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》刊發(fā)《通過修法完善國(guó)家監(jiān)察體制》一文。作者馬懷德是中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)，2012年曾受邀同中紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)座談。

他在接受《財(cái)經(jīng)》記者專訪時(shí)稱，目前中國(guó)的反腐敗機(jī)構(gòu)分布于行政機(jī)關(guān)、黨的機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等不同性質(zhì)機(jī)構(gòu)中，不僅有紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，也有檢察機(jī)關(guān)的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)，還有政府機(jī)構(gòu)中的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，比如審計(jì)部門?！皯?yīng)該設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，整合現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督力量，擴(kuò)大監(jiān)察對(duì)象、實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋?！瘪R懷德還建議，將“行政監(jiān)察法”更名為“國(guó)家監(jiān)察法”。

10月27日閉幕的十八屆六中全會(huì)提出：“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！边@是中國(guó)第一次將“監(jiān)察機(jī)關(guān)”與人大、政府、司法機(jī)關(guān)并列，預(yù)示著一場(chǎng)影響深遠(yuǎn)的改革即將到來。

11月7日公布的《試點(diǎn)方案》提出，作為行使國(guó)家監(jiān)察專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)將由人民代表大會(huì)產(chǎn)生。這意味著，在改革試點(diǎn)地區(qū)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)將從原來的行政部門中單列出來。馬懷德表示，“可以預(yù)想的是，今后的國(guó)家機(jī)構(gòu)體制會(huì)變成‘一府一委兩院（政府、監(jiān)察委、法院、檢察院）?！?/p>

李永忠也認(rèn)為，由人民代表大會(huì)產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)，有利于強(qiáng)化監(jiān)察職能的獨(dú)立性。

他表示，監(jiān)察體制最重要的改革，是改變“同體監(jiān)督”的模式?！啊w監(jiān)督是一種低效、無效、成本很高的監(jiān)督，如同再鋒利的刀，也砍不了自己的刀把?！痹谒磥?，此次監(jiān)察體制改革，監(jiān)察委員會(huì)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，是破解“同體監(jiān)督”難題的利好。

監(jiān)察全覆蓋

“很多人誤以為現(xiàn)在的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)可以監(jiān)督所有的公職人員，但行政監(jiān)察機(jī)關(guān)只是政府組成部門，監(jiān)督不了人大、政協(xié)，也監(jiān)督不了司法機(jī)關(guān)，存在一定的局限性。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院黨委書記、廉政與治理研究中心副主任過勇告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“現(xiàn)在改革的方向，是要求形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系，這是非常大的進(jìn)步?！?/p>

監(jiān)察制度在中國(guó)誕生已久，最早可追溯至秦朝，當(dāng)時(shí)就有監(jiān)察御史制度，代表國(guó)家行使監(jiān)察權(quán)。

中國(guó)現(xiàn)代監(jiān)督體制形成于土地革命時(shí)期，在借鑒前蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，當(dāng)時(shí)逐步形成在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中華蘇維埃共和國(guó)監(jiān)督制度體系。1949年9月27日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過中央人民政府組織法，決定設(shè)立人民監(jiān)察委員會(huì)，其職能是負(fù)責(zé)監(jiān)察政府機(jī)關(guān)和政府公務(wù)人員是否履行其職責(zé)。

梳理1949年以后的反腐歷史，黨內(nèi)紀(jì)檢與行政監(jiān)察構(gòu)成了中國(guó)反腐的兩條主線，中紀(jì)委與監(jiān)察部則經(jīng)歷了合署之變的歷程。從1993年至今，中紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公，隨后各省、地、市、縣級(jí)紀(jì)委和監(jiān)察廳（局）也分別進(jìn)行了合署。

根據(jù)《憲法》，合署后的監(jiān)察部仍然屬于國(guó)務(wù)院序列，接受國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)其負(fù)責(zé)。地方級(jí)監(jiān)察局，也仍然是各級(jí)政府的一個(gè)組成部分，繼續(xù)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，由政府和上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。

紀(jì)檢與監(jiān)察合署辦公雖然有助于克服重復(fù)、交叉乃至沖突等問題，但監(jiān)察體制存在一些突出問題。比如，監(jiān)察范圍過窄的問題。行政監(jiān)察法將監(jiān)察主體定位為行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，將監(jiān)察對(duì)象確定為國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員、國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，未將立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員納入，與公務(wù)員法的調(diào)整范圍不銜接，存在監(jiān)督盲區(qū)；又比如，監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性保障不夠。監(jiān)察機(jī)關(guān)的干部人事、財(cái)物經(jīng)費(fèi)都由地方政府控制，監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。

過勇表示，十八大后中國(guó)反腐敗取得的成果有目共睹，但時(shí)不時(shí)會(huì)出現(xiàn)一些疑慮的聲音，主要指向現(xiàn)在的反腐以紀(jì)委為主導(dǎo)，而紀(jì)委只是黨的一個(gè)機(jī)關(guān)，很多涉及腐敗的行為并不見得是黨員所為，這就需要一個(gè)國(guó)家層面的機(jī)構(gòu)來全面統(tǒng)籌反腐。

相關(guān)研究顯示，2015年全國(guó)查辦的征地拆遷、醫(yī)藥衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保、扶貧救災(zāi)等民生領(lǐng)域腐敗犯罪案件涉案達(dá)32132人，其中非黨人員占45%，同比上升3.3%，暴露出非黨公務(wù)員的紀(jì)律約束存在空白地帶。

過勇認(rèn)為，改革后的監(jiān)察委將變成像法院和檢察院一樣的機(jī)構(gòu)，從行政機(jī)構(gòu)變成國(guó)家機(jī)構(gòu)，由國(guó)家機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌反腐敗工作，邏輯就通暢了，體制也理順了。

“《試點(diǎn)方案》要求監(jiān)察全面覆蓋，這意味著所有行使公權(quán)力的人員，都是監(jiān)察對(duì)象?！北本┐髮W(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)稱，“一些行使公權(quán)力的群團(tuán)機(jī)構(gòu)，以及學(xué)校、醫(yī)院等相關(guān)人士，都在監(jiān)察范圍之內(nèi)?！?/p>

莊德水提到，現(xiàn)在有一些外國(guó)人在中國(guó)擔(dān)任公職，比如在高校做院長(zhǎng)，目前不是監(jiān)察對(duì)象，但監(jiān)察全覆蓋后也可對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)督。

反腐資源大整合

雖然現(xiàn)行的行政監(jiān)察法賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)等，但由于監(jiān)察手段有限，且偏重事后監(jiān)督，導(dǎo)致一些方式方法在實(shí)踐中難以落實(shí)。

《試點(diǎn)方案》明確提到，要“整合反腐敗資源力量，豐富監(jiān)察手段”。

莊德水分析，“整合反腐敗資源力量”這句話很關(guān)鍵，雖然不清楚具體做法，但現(xiàn)有的諸多監(jiān)督力量都存在整合的可能性。

11月7日《試點(diǎn)方案》公布以后，對(duì)于哪些反腐敗資源力量將整合的討論諸多。

多位接受采訪的專家認(rèn)為，最可能被整合的反腐敗資源是檢察院的一些監(jiān)察機(jī)構(gòu)，比如檢察院的反貪局，而紀(jì)委不存在被整合之說，審計(jì)也基本不會(huì)被整合。原因是，紀(jì)委是黨的機(jī)構(gòu)，監(jiān)察委是國(guó)家機(jī)構(gòu)，兩者不可能整合，應(yīng)該是繼續(xù)合署辦公；而審計(jì)則因?yàn)轶w量大，專業(yè)性相對(duì)強(qiáng)，暫時(shí)不在被整合范圍之內(nèi)。

前述接近中紀(jì)委的人士也表示，將檢察院的新反貪總局整合到監(jiān)察委，包括反貪污賄賂總局、職務(wù)犯罪預(yù)防廳等較為可能。

“檢察院的反貪局和紀(jì)委都是抓腐敗的重要力量，”該人士說，“從職能而言，兩者確實(shí)存在一些交叉，整合反貪局有必要?！?/p>

公開資料顯示，中國(guó)在國(guó)家層面設(shè)立反貪局是1995年的事情，但中國(guó)第一個(gè)反貪局早在上世紀(jì)80年代末就在改革高地廣東誕生了。故而廣東省人民檢察院反貪污賄賂工作局被譽(yù)為中國(guó)第一反貪局，該局借鑒了不少香港廉政公署的經(jīng)驗(yàn)。

廣東的反貪局建立后，全國(guó)各地反貪局陸續(xù)設(shè)立。

2014年底，最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)邱學(xué)強(qiáng)在接受新華社采訪時(shí)，坦言反貪局在制度方面存在的問題：“最高檢反貪總局自1995年成立以來，一些影響辦案成效的問題逐漸暴露出來，特別是機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、力量分散、案多人少、統(tǒng)籌乏力、裝備落后等問題日益凸顯，已經(jīng)不能完全適應(yīng)反腐敗斗爭(zhēng)新形勢(shì)的需要。”

同年年底，最高檢對(duì)反貪局進(jìn)行改革，成立了新的反貪總局。當(dāng)時(shí)改革反貪總局的主要特點(diǎn)是整合力量、優(yōu)化職能，旨在“破除制約辦案工作發(fā)展的體制機(jī)制障礙”。

盡管反貪局自身的改革在進(jìn)行，但呼吁對(duì)反貪局進(jìn)行整合的聲音一直存在。在官員中，前述中紀(jì)委駐國(guó)家糧食局紀(jì)檢組長(zhǎng)趙中權(quán)就表示，應(yīng)“考慮對(duì)現(xiàn)有分散在檢察機(jī)關(guān)等的反腐敗專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合”；在學(xué)界，中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德在多個(gè)場(chǎng)合呼吁將檢察機(jī)關(guān)的反貪局并入監(jiān)察委。

運(yùn)行模式待探索

《試點(diǎn)方案》明確，監(jiān)察體制改革，先行在北京市、山西省、浙江省三地進(jìn)行試點(diǎn)，探索實(shí)踐。

不少分析人士認(rèn)為，將政治中心北京作為試點(diǎn)城市，這在過往的“先行先試”歷史中并不多見，一定程度上表明中央此次完成監(jiān)察體制改革的決心與信心。

上海理工大學(xué)管理學(xué)院講師翁士洪分析，浙江位于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，本身的紀(jì)檢監(jiān)察力量比較強(qiáng)大，可作為發(fā)達(dá)地區(qū)的示范；山西位于中西部地區(qū)，曾發(fā)生過一大批腐敗官員被查處的情況，該地區(qū)的試點(diǎn)不僅可以在中西部地區(qū)積累改革經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也能體現(xiàn)中央對(duì)“修復(fù)”后的山西省委的信任；而在北京試點(diǎn)可以體現(xiàn)這項(xiàng)改革的力度，同時(shí)發(fā)揮首都的政治影響力。

長(zhǎng)期專注于廉政領(lǐng)域研究的北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授任建明也對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，從抽樣的角度看，此次試點(diǎn)的選擇科學(xué)。“這樣的樣本選擇，可以更好地為改革在全國(guó)推廣積累經(jīng)驗(yàn)?！?/p>

多位反腐專家認(rèn)為，針對(duì)監(jiān)察體制的改革，三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)將會(huì)面臨一系列挑戰(zhàn)。

首先面臨修法的問題。監(jiān)察體制改革，所涉及部門的權(quán)力歸屬、授權(quán)都將發(fā)生變化，因此《憲法》、《刑事訴訟法》等相關(guān)法律可能都需要做出修改；其次是人員如何安排。監(jiān)察、反貪、反瀆等都是各領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人員，如何將他們?nèi)诤显诒O(jiān)察委員會(huì)一個(gè)屋檐下工作，如果簡(jiǎn)單按照行政級(jí)別來安排人事的話，可能造成外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行的現(xiàn)象；最后是監(jiān)察委員會(huì)的運(yùn)行模式如何確定。目前幾種監(jiān)察體制的運(yùn)行模式不盡相同，試點(diǎn)地區(qū)如何確定監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力運(yùn)行模式至關(guān)重要。

多位專家都認(rèn)為，此次國(guó)家監(jiān)察體制改革，其“頂層設(shè)計(jì)”與香港、澳門地區(qū)的廉政公署的職能比較接近。這兩個(gè)地區(qū)的廉政公署相對(duì)獨(dú)立且權(quán)力較大，既可以日常監(jiān)督，也有對(duì)刑事案件、對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)。

按照《試點(diǎn)方案》的要求，上述三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)在“體制機(jī)制”、“制度建設(shè)”方面先行先試、探索實(shí)踐。任建明強(qiáng)調(diào)，中央的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)確定，接下來就看試點(diǎn)地區(qū)如何落實(shí)。“目前有很多問題需要試點(diǎn)地方摸索與實(shí)踐，比如監(jiān)督的問題、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)怎么設(shè)的問題、未來隊(duì)伍如何專業(yè)化的問題，這一攬子問題，都需要試點(diǎn)地區(qū)在一開始就要想清楚?！?/p>

李永忠也對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，“30多年沒見過這么大動(dòng)作的政治體制改革，難能可貴，最理想的就是三個(gè)試點(diǎn)的省市選擇不同的方案和路子進(jìn)行試點(diǎn)，為接下來的全國(guó)監(jiān)察體制改革探索出經(jīng)驗(yàn)?！?/p>

本刊記者尹岳、實(shí)習(xí)生楊翔宇對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)