游 宇 張 光 莊玉乙

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次國家財(cái)政結(jié)構(gòu)與地方治理：一項(xiàng)實(shí)證研究

游 宇 張 光 莊玉乙*

論文討論了縱向的地方財(cái)政支出分權(quán)與橫向的公共支出結(jié)構(gòu)導(dǎo)向?qū)Φ胤秸卫砜冃У挠绊憽；谥卫砼c善治、財(cái)政聯(lián)邦主義與功能性聯(lián)邦主義等理論視角，我們建構(gòu)了地方治理績效、省以下財(cái)政分權(quán)與地方公共支出的發(fā)展性與再分配支出導(dǎo)向，進(jìn)而利用1997—2009年的分省數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證分析。研究發(fā)現(xiàn)：省以下支出分權(quán)水平可以顯著地促進(jìn)地方治理績效，且這種促進(jìn)作用更多地體現(xiàn)在縣級(jí)而非市級(jí)支出分權(quán)；由于公眾需求、腐敗尋租等因素，發(fā)展性支出比重在很大程度上侵蝕了地方治理績效，而再分配支出與之截然相反；因?yàn)椤败涱A(yù)算約束”等問題，地方凈轉(zhuǎn)移支付收入在多數(shù)情況下也會(huì)顯著惡化政府治理績效；此外，政府治理績效往往伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等現(xiàn)代化進(jìn)程，并具有較強(qiáng)的時(shí)間序列穩(wěn)定性特征。基于上述中國正反兩面的經(jīng)驗(yàn)，我們就如何改善政府財(cái)政職能與轉(zhuǎn)移支付體系提出了相關(guān)政策建議。

地方治理 財(cái)政分權(quán) 財(cái)政支出導(dǎo)向 財(cái)政聯(lián)邦主義 功能性聯(lián)邦主義

一、導(dǎo)言

在中國大轉(zhuǎn)型背景下，關(guān)于如何改善地方治理的探討，往往與市場(chǎng)化改革過程和地方政府主體緊密相關(guān)。就前者而言，中國市場(chǎng)體系的發(fā)育過程，不僅意味著社會(huì)資源配置方式的變革、社會(huì)生活秩序和公眾價(jià)值觀念的改變，同時(shí)更意味著地方公共事務(wù)治理模式的變遷；換言之，市場(chǎng)化的改革既為地方治理模式變革創(chuàng)造了重要的社會(huì)基礎(chǔ)條件，同時(shí)也給這種變革探索建構(gòu)了相當(dāng)大的內(nèi)部與外部壓力(何顯明，2005)。就后者來看，由于政府在我國各層面和各領(lǐng)域的社會(huì)生活中仍扮演著實(shí)質(zhì)性的決定作用，地方治理的核心在于政府主體如何處理其與市場(chǎng)和社會(huì)主體的關(guān)系。因此，在市場(chǎng)化變革的大背景之下，地方治理的改善則意味著治理結(jié)構(gòu)的多中心化、治理主體的多元化與去政治化，以及地方政府公共服務(wù)的改善、政策回應(yīng)性的持續(xù)強(qiáng)化與政府行為的法治化和規(guī)范化(鄭志龍，2009；何顯明，2005)。這表明，就本研究而言，在因果鏈條的原因一端，我們需要關(guān)注政府行為的基本政策導(dǎo)向與公共服務(wù)投入；在結(jié)果一端，對(duì)地方治理水平的測(cè)量則應(yīng)該包含上述市場(chǎng)化變革大背景下的“應(yīng)然”特征，即去政府化的治理。

財(cái)政行為是國家行為的最好表征。從政府的工具箱來看，財(cái)政支出是其掌握的重要資源。其怎么花、花在什么地方、如何在不同政府層級(jí)間分配，理應(yīng)對(duì)治理水平有明顯的作用。本文的目的在于，探討地方政府縱向的財(cái)政分權(quán)與橫向的支出導(dǎo)向是如何影響地方治理水平的。

就政府間財(cái)政分權(quán)而言，財(cái)政聯(lián)邦制文獻(xiàn)為地方財(cái)政分權(quán)提供了學(xué)理上的辯護(hù)，即不同性質(zhì)、類別的財(cái)稅收入與支出應(yīng)該在不同層級(jí)政府之間合理分配以求效率最高，并為次中央政府提供合適的激勵(lì)(Musgrave，1959；Oates，1972；Stigler，1957；Tresch，1981)。換言之，財(cái)政聯(lián)邦主義所要解決的是各級(jí)政府間財(cái)政資源的縱向分配問題(Oates，1999)。而就公共支出的功能導(dǎo)向而言，功能性聯(lián)邦主義等研究認(rèn)為政府有兩個(gè)主要目標(biāo)：發(fā)展與再分配(Barro，1990；Keen & Marchand，1997；Peterson，1995)；而且，通常中央或聯(lián)邦負(fù)責(zé)再分配事務(wù)、地方專注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展(Peterson，1995)。

就財(cái)政制度的縱向結(jié)構(gòu)來看，中國則是一種事實(shí)上的財(cái)政聯(lián)邦制。分稅制以來，在等級(jí)鮮明的五級(jí)政府中，中國諸多經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)事務(wù)主要是由地方政府貫徹執(zhí)行的：超過70%的公共支出發(fā)生在地方；其中55%以上的支出是在市縣以下(黃佩華，2003)。*時(shí)至今日，根據(jù)最新的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，地方支出占全國總支出的比重已經(jīng)高達(dá)85%。同時(shí)，由于諸多再分配事務(wù)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)籌，中國的次中央政府既是各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)的主導(dǎo)者，同時(shí)還是再分配支出項(xiàng)目的主要承擔(dān)者。

在此情況下，地方政府的行為可能出現(xiàn)扭曲，當(dāng)政者完全有可能去激勵(lì)那些個(gè)體利益最大化、而非社會(huì)利益最大化的行為(Qian & Weingast，1997)。有研究也表明，在現(xiàn)有分權(quán)體制下，我國地方政府重投資、重增長而輕服務(wù)的扭曲性財(cái)政支出結(jié)構(gòu)問題已經(jīng)表現(xiàn)得十分明顯(陳抗等，2002；方紅生、張軍，2009；傅勇，2010；傅勇、張晏，2007；王永欽等，2007)。而且，財(cái)政分權(quán)也可使得那些應(yīng)當(dāng)由中央承擔(dān)卻實(shí)際由地方承擔(dān)的職責(zé)大打折扣(彭浩然等，2013)。這些研究都提醒我們：雖然傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，相對(duì)于中央政府，地方政府更具信息優(yōu)勢(shì)，并有利于公共品的供給與地方治理的改善(Oates，1972，1999)，但具體到政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)的中國，財(cái)政分權(quán)下的扭曲性支出結(jié)構(gòu)卻可能會(huì)惡化中國的政府治理績效。這也提醒我們，就地方治理來看，我們需要兼顧縱向的財(cái)政分權(quán)與橫向的支出導(dǎo)向。

因此，基于上述分析與相關(guān)研究，本文試圖回答：就省際而言，財(cái)政資源在地方縱向各級(jí)政府間的配置以及地方政府不同導(dǎo)向的財(cái)政支出比重，是促進(jìn)還是惡化了地方政府治理績效，其具體機(jī)制是什么？通過實(shí)證分析，本文發(fā)現(xiàn)，省以下支出分權(quán)水平可以顯著地提高地方治理績效，且這種促進(jìn)作用更多地體現(xiàn)在縣級(jí)而非市級(jí)層面；由于公眾需求、腐敗尋租等因素，發(fā)展性支出比重在很大程度上侵蝕了地方治理績效，而再分配支出與之截然相反；因?yàn)椤败涱A(yù)算約束”等問題，地方人均凈轉(zhuǎn)移支付收入也在多數(shù)情況下會(huì)顯著惡化政府治理績效。這些發(fā)現(xiàn)無疑具有重要的理論與政策意義。

本文組織如下：除導(dǎo)論外，第二部分在縱向的財(cái)政分權(quán)與橫向的發(fā)展型地方政府視角下進(jìn)行文獻(xiàn)回顧，并提出本文研究假設(shè)；第三部分將闡述本文的核心變量、數(shù)據(jù)來源，以及基于數(shù)據(jù)特征所選取的計(jì)量方法；第四部分匯報(bào)實(shí)證結(jié)果并進(jìn)行相關(guān)討論；最后一部分為結(jié)論與政策建議。

二、地方財(cái)政結(jié)構(gòu)與治理：文獻(xiàn)回顧與研究假設(shè)

在討論地方財(cái)政結(jié)構(gòu)與治理的關(guān)系之前，我們首先要理清治理的內(nèi)涵。治理研究領(lǐng)域的主要學(xué)者通常認(rèn)為，治理主要指公權(quán)力領(lǐng)域與市場(chǎng)、社會(huì)主體的持續(xù)互動(dòng)，即其是一種動(dòng)態(tài)的體現(xiàn)，是去政府化的統(tǒng)治(Rosenau，1992，1995；Rhodes，1997)。善治的實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上是國家的權(quán)力向非國家維度的回歸，其過程則是一個(gè)還政于“非政”的過程(Stoker，1998；俞可平，2000，2001)。

雖然從詞源來看，治理(Governance)與政府(Government)或統(tǒng)治(Governing)具有天然的聯(lián)系，然而，其主要意涵卻是持續(xù)性的去政府化或去管制化的過程，是政府與各類市場(chǎng)主體(如企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等)和社會(huì)主體(如NGO、教會(huì)組織等)之間良性的互動(dòng)。就中國而言，其實(shí)質(zhì)在于，政府逐漸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“大包大攬”和“消滅社會(huì)”向真正意義的現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)變，包括向社會(huì)放權(quán)，減少干預(yù)且重視市場(chǎng)規(guī)律的作用，在弱化了其經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能的同時(shí)、強(qiáng)化其行政管理職能(俞可平，2000: 336-338)。具體而言，從治理的方式來看，其主要指向一種無政府的統(tǒng)治(Governing without Government) (Rhodes， 1997)，是政府與市場(chǎng)和社會(huì)上的其他治理主體持續(xù)互動(dòng)與相互依賴的過程。換言之，“當(dāng)政治(行政管理系統(tǒng))的能力已經(jīng)達(dá)到了效益遞減的臨界點(diǎn)或者說非常接近這一界限，在這種情況下，管理系統(tǒng)應(yīng)試圖減少管理需要或轉(zhuǎn)移這種需要”(庫伊曼，2000: 218)。

從歷史來看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代末期的中國正是處于上述臨界點(diǎn)，而改革開放以來的分權(quán)與放權(quán)則為整體性的地方治理改善打下了基礎(chǔ)。同時(shí)，在邁向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，“大政府”的基本屬性并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。從財(cái)政職能而言，重基建投資、輕再分配項(xiàng)目的扭曲性支出結(jié)構(gòu)這一“實(shí)然”層面，與本文所理解的治理的“應(yīng)然”層面相互抵觸。在此基礎(chǔ)上，接下來我們具體探討本文的核心假設(shè)，而第三部分關(guān)于治理的測(cè)量也正是在上述治理內(nèi)涵下展開。

(一)地方縱向財(cái)政分權(quán)與治理

改革開放以來，由國家向社會(huì)分權(quán)、由中央向地方分權(quán)以及提供各種激勵(lì)等政策，在很大程度上釋放了地方和社會(huì)要素的活力，并培養(yǎng)、挖掘了潛在的資源要素，為持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長與總體的治理改善提供了制度基礎(chǔ)(張軍、周黎安，2008；張晏、龔六堂，2005)。然而，由于監(jiān)督機(jī)制等相關(guān)制度的缺失或缺位，中國式分權(quán)也存在極大的問題，如重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、公共物品提供不足、腐敗頻發(fā)以及“逐底競(jìng)爭(zhēng)”(Race to the Bottom)等(傅勇，2010；吳一平，2008；王永欽等，2007)。這些研究總體表明：分權(quán)是必要的，但如何分權(quán)從而達(dá)到“善治”卻是亟需探討的。

就財(cái)稅制度改革而言，中國的基本特征便是嘗試各種中央與地方的“分權(quán)”設(shè)置(比如1980—1993年)，并在1990年代初期通過分稅制改革將其制度化。然而，這一改革在很大程度上僅以單一制度設(shè)置固化了“央—省”間的財(cái)稅關(guān)系。正如世界銀行報(bào)告(黃佩華，2003: 2)所言：“盡管中央政府確定了該體系寬泛的輪廓，但它僅與各省直接打交道。……接著，各省分別與其下轄市確定了分享體系，市再與縣確定分享規(guī)則，這樣依次進(jìn)行。支出的劃分同樣如此?！苯?jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD，2006)的報(bào)告也表明，如果采用增值稅在省級(jí)、地市、縣之間分享的比率來近似代理各省份以下政府財(cái)政分權(quán)情況，那么各省份差別巨大。這種嵌套似的財(cái)稅安排也使得國家權(quán)力與治理表現(xiàn)出“碎片化”的傾向(燕繼榮，2015)。

整體而言，分稅制改革在財(cái)權(quán)與事權(quán)上的力度是極不對(duì)稱的。在收入分享方面，中央與地方在1993年大致呈現(xiàn)出“二八開”，地方占據(jù)了絕對(duì)大頭；1994年之后，中央相對(duì)于地方財(cái)政收入比重比以前顯著增加，大致為“五五開”。而在支出端，由圖1可知，各地區(qū)1993年與之后的支出結(jié)構(gòu)變化不大；從中我們可以更好地理解分稅制之后財(cái)權(quán)上移、事責(zé)不變或下放的基本局面。分稅制后，平均而言，發(fā)生在縣鄉(xiāng)一級(jí)的財(cái)政支出占地方支出的五成左右，地市級(jí)大致相當(dāng)于其一半。由于中國目前的社會(huì)保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生保障等民生支出主要集中在地市和縣級(jí)中，所以考察省以下財(cái)政支出分權(quán)情況可以充分了解公共財(cái)政和公共服務(wù)下沉于基層的水平?；诖耍醒芯?李明等，2011)利用縣本級(jí)一般預(yù)算收入(支出)占省份收支之比來代理各地區(qū)財(cái)政分權(quán)情況，考察了財(cái)政分權(quán)對(duì)于中國農(nóng)村基層治理的影響，其結(jié)果發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)有助于提高中國農(nóng)村基層政治治理水平。還有研究(莊玉乙、張光，2012)發(fā)現(xiàn)省以下財(cái)政分權(quán)有助于縮減政府財(cái)政規(guī)模，來自上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付增長了地方的政府規(guī)模。整體而言，上述少數(shù)的利用這一分權(quán)指標(biāo)的研究表明，財(cái)政資源越往省以下下沉，則很可能改善基層公共服務(wù)項(xiàng)目并控制地方政府規(guī)模，即越有可能產(chǎn)生正向的治理績效。換言之，財(cái)政支出越是集中于省以下而非省本級(jí)政府，其治理績效會(huì)越好。這也符合傳統(tǒng)財(cái)政聯(lián)邦制理論假設(shè)。基于此，本文的假設(shè)如下：

假設(shè)1：總體而言，省以下(即地級(jí)與縣級(jí))財(cái)政支出分權(quán)程度越高，則地方政府治理績效越好。

然而，故事到此還遠(yuǎn)未結(jié)束。由于市級(jí)財(cái)政與縣級(jí)財(cái)政支出導(dǎo)向差異較大，它們對(duì)于政府治理的影響可能完全不同。分稅制后，土地財(cái)政收入成為地市級(jí)重要的收入來源，市級(jí)財(cái)政支出的主要目標(biāo)也并非科教文衛(wèi)與支農(nóng)建設(shè)等支出，而在于龐大的城區(qū)建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施投資(劉佳等，2012)，即市級(jí)財(cái)政帶有更為強(qiáng)烈的基建與生產(chǎn)性導(dǎo)向。更為重要的是，帶有“政企合謀”性質(zhì)的土地出讓(張莉等，2013)與強(qiáng)烈的基建型支出導(dǎo)向，在一定程度上并不利于培育健全有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，也影響了地市內(nèi)其他縣市的均衡發(fā)展。因此，這使得地市級(jí)財(cái)政分權(quán)很可能有損政府治理?？h級(jí)財(cái)政雖然也一定程度上依賴土地財(cái)政并帶有一定的生產(chǎn)性支出導(dǎo)向，但受到支出責(zé)任與財(cái)力困境的制約，不得不將相當(dāng)部分的支出偏向教育、醫(yī)療及農(nóng)林水事業(yè)等方面。同時(shí)，分稅制后，縣級(jí)財(cái)政收入越來越依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)、地區(qū)商業(yè)以及工業(yè)園區(qū)等(趙陽、周飛舟，2000)，為了更多地獲得非國有經(jīng)濟(jì)帶來的稅收，縣級(jí)政府在培育市場(chǎng)發(fā)展方面存在著較大激勵(lì)。此外，經(jīng)合組織的研究報(bào)告(OECD，2006: 62)也顯示，再分配政策在省以下的基層政府(縣級(jí))得到了更為嚴(yán)格的執(zhí)行。這些因素總體上使得縣級(jí)支出分權(quán)更有可能促進(jìn)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的地方治理。因此，本文的另外一個(gè)推論如下：

圖1 省以下與市級(jí)、縣級(jí)財(cái)政支出分權(quán)

注：省以下財(cái)政支出分權(quán)未包含西藏，地市級(jí)與縣級(jí)財(cái)政分權(quán)計(jì)算未包含西藏與直轄市。

資料來源：財(cái)政部國庫司、預(yù)算司(歷年)。

推論1：縣級(jí)財(cái)政支出分權(quán)越高，則地方政府治理績效則越好；而市級(jí)財(cái)政分權(quán)則與之相反。

(二)地方橫向支出結(jié)構(gòu)與治理

就公共支出的功能導(dǎo)向而言，功能性聯(lián)邦主義等研究認(rèn)為政府有兩個(gè)主要目標(biāo)——發(fā)展與再分配(Barro，1990；Keen & Marchand，1997；Peterson，1995)。由于不同政府層級(jí)在職責(zé)劃分與供給能力上的差異，相應(yīng)的政府層級(jí)需要有不同的支出重點(diǎn)以實(shí)現(xiàn)高效與善治。

自分稅制以來，中央宏觀的制度設(shè)計(jì)也試圖形成這樣一種格局，即“中央—省—省以下”基本形成“統(tǒng)籌型政府—管理型政府—生產(chǎn)與服務(wù)型政府”的局面(見表1)。但在具體的財(cái)政支出上，卻沒有完全遵從功能性聯(lián)邦主義的要求。一個(gè)主要特征便是，許多應(yīng)當(dāng)由中央或省級(jí)承擔(dān)的支出責(zé)任，如社會(huì)保障、醫(yī)療保障等，主要落在了地市與縣級(jí)上。這便可能產(chǎn)生一種后果，即地方提供這些公共物品的自主度直接取決于地方政府的財(cái)政能力與執(zhí)政目標(biāo)，富裕地區(qū)相對(duì)自由發(fā)展空間更多，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則惟上級(jí)政府馬首是瞻(Shah，2006)。

表1 政府層級(jí)與財(cái)政支出職能

資料來源：作者整理，并部分參考(OECD，2006；郁建興、高翔，2012)。

如果我們將政府公共支出簡(jiǎn)要?jiǎng)澐譃閮纱箢悺l(fā)展型支出與再分配支出*其具體操作化，詳見下一部分。，那么次中央政府的支出偏好則表現(xiàn)的十分明顯。從圖2可知，自分稅制改革以來，在地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，發(fā)展性支出始終占據(jù)著絕對(duì)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)(占總支出的60%以上)，其規(guī)模要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于再分配性支出(其占總支出比重在20%以下)。中國地市政府強(qiáng)烈“城市企業(yè)主義”傾向的主要表現(xiàn)便是支出結(jié)構(gòu)的城市基建偏好(王磊等，2012)，這與學(xué)者們所論的“地方發(fā)展型政府”或“發(fā)展型地方主義”特征(彭勃，2009；吳國光、鄭永年，1995；游宇，2012，2014；郁建興、高翔，2012)也是吻合的。

治理的本質(zhì)特征便在于公權(quán)力領(lǐng)域與市場(chǎng)、社會(huì)主體的持續(xù)互動(dòng)，并力求在三者之間達(dá)成相互制衡的局面。由于地方政府過分強(qiáng)調(diào)通過公共投資來驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)，從而在一定程度上擠壓了市場(chǎng)主體尤其是民營企業(yè)的資本投入和收益；而對(duì)于再分配支出的相對(duì)忽視，則在很大程度上放任了社會(huì)貧富差距與城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大。這兩方面均會(huì)不同程度地惡化地方治理。而新近的研究(游宇、張光，2015)則進(jìn)一步表明，發(fā)展與再分配之間嚴(yán)重失衡的支出結(jié)構(gòu)已經(jīng)顯著影響公眾對(duì)于政治機(jī)構(gòu)的信任度。這表明，地方政府的生產(chǎn)性支出導(dǎo)向已經(jīng)難以獲取公共的信任，并很可能弱化政府治理績效。因此，我們預(yù)期：

假設(shè)2：地方的發(fā)展性支出越高，其地方治理水平則越差；而再分配支出則正好相反。

圖2 發(fā)展性與再分配支出比重(1997—2009)

資料來源：國家統(tǒng)計(jì)局(歷年)、財(cái)政部預(yù)算司(1998，1999—2008，2011a，2011b)。

分稅制時(shí)代以來的另外一個(gè)主要特征是中央對(duì)地方的紛繁復(fù)雜的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。其主要目的在于通過各類轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地區(qū)財(cái)政缺口，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展與基本公共服務(wù)均等化等目標(biāo)。然而，其效果卻事與愿違。首先，就財(cái)政職能而言，地方政府天然地不具有承擔(dān)再分配支出責(zé)任的動(dòng)力和能力(Peterson，1995)，諸多本應(yīng)該由中央政府統(tǒng)籌的職能(如社保等)事權(quán)下移給地方政府，使得轉(zhuǎn)移支付的效率與效果均大打折扣。其次，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)原則不夠明確，受傳統(tǒng)財(cái)政體制遺留因素與政治考量(如重點(diǎn)照顧老少邊窮地區(qū)等)的影響較大，分配公式的合理性、透明性和規(guī)范性還不夠，使得其資金配置未能兼顧公平與效率(郭慶旺、賈俊雪，2008；王紹光，2002)。再有，中央政府對(duì)基層地方政府的轉(zhuǎn)移支付，是通過省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府層層傳遞的。在這一過程中，中央政府的轉(zhuǎn)移支付可能被各級(jí)政府截留、分撥，從而造成一省獲得轉(zhuǎn)移支付比重越高、其省以下財(cái)政分權(quán)程度越低的局面，即獲取中央更多的轉(zhuǎn)移支付反而使得下沉到省以下的財(cái)政支出資源更少(Wu & Wang，2013)。換言之，在晉升激勵(lì)與監(jiān)管相對(duì)不完善的情況下，轉(zhuǎn)移支付很有可能被挪作它用(如經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù))(吳木鑾，2009)。因此，世界銀行專家沙安文(Anwar Shah)(Shah，2007: 18)甚至將中國的轉(zhuǎn)移支付制度劃分為自找麻煩型(Asking-for-More-Trouble)，即這類轉(zhuǎn)移支付是為了彌補(bǔ)地方政府財(cái)政收支缺口，卻在此過程中可能帶來越來越多的赤字。雖然本文并不直接考察中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)于地方治理的影響，而是將其作為控制變量，但我們也預(yù)期：

假設(shè)3：地方所接收到的中央轉(zhuǎn)移支付比重越高，其地方治理績效則越差。

總體觀之，在分稅制以來的行政發(fā)包、財(cái)政分權(quán)、晉升激勵(lì)等制度下，地方政府承擔(dān)的再生產(chǎn)與社會(huì)福利職能受到了侵蝕，更多的體現(xiàn)出地方政府的發(fā)展性特征。而中央以促進(jìn)社會(huì)發(fā)展與公共服務(wù)均等目標(biāo)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付則由于種種設(shè)計(jì)與監(jiān)管缺陷，并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

三、變量、數(shù)據(jù)與方法

(一)測(cè)量中國的地方治理

在這一部分，我們將集中闡述相關(guān)變量的數(shù)據(jù)來源與操作化，以及基于數(shù)據(jù)特征所選擇的計(jì)量估計(jì)方法。首先，在操作層面上，關(guān)于中國的地方治理績效的研究，現(xiàn)有文獻(xiàn)基本上是在探討如何建構(gòu)指標(biāo)體系(比如：陳昌盛、蔡躍洲，2007；范柏乃、朱華，2005；倪星，2007；楊宏山，2012；鄭志龍，2009)，較少研究將其作為一個(gè)變量進(jìn)行實(shí)證探討。同時(shí)，在操作化地方政府治理績效時(shí)，如果將其看作成是一種“產(chǎn)出”與“績效”，或兼顧政治和行政過程中的投入與過程階段的價(jià)值取向(馬得勇、張蕾，2008)，那么地方治理績效很可能大而繁雜、無所不包。

因此，我們應(yīng)當(dāng)在治理的多元互動(dòng)基礎(chǔ)上理解其內(nèi)涵。第一，我們應(yīng)該剔除掉那些屬于各地資源稟賦的要素，如人口、區(qū)位等。第二，我們主要關(guān)注政府治理績效，因此投入與過程要素也非本文的焦點(diǎn)，當(dāng)然，除非這種投入本身也是衡量績效的一部分。第三，相對(duì)于產(chǎn)出，我們更應(yīng)該關(guān)注“影響”，因此，類似于地方生產(chǎn)總值、工業(yè)企業(yè)利潤等要素也不是重點(diǎn)所在。第四，地方治理往往是動(dòng)態(tài)的，在測(cè)量時(shí)間段內(nèi)最好可以反應(yīng)一些重大的政策變遷，如相關(guān)的財(cái)政、稅收政策等。

基于以上幾點(diǎn)以及穩(wěn)健性考慮，本文使用樊綱等(2011)的地區(qū)市場(chǎng)化指數(shù)的相關(guān)部分、以兩種方式來操作化政府治理績效，這一操作化在很大程度上符合上述要求(見表2)：

表2 地方治理績效的指標(biāo)構(gòu)成

資料來源：樊綱等(2011)。

首先，這一套數(shù)據(jù)基本包含了政府處理其與市場(chǎng)和社會(huì)主體關(guān)系的指標(biāo)(比如“企業(yè)主要管理者花在與政府部門和人員打交道的時(shí)間占其工作時(shí)間比重；企業(yè)稅外負(fù)擔(dān)(收費(fèi)、攤派等)占銷售收入的比例；消費(fèi)者投訴案件等)，以及重要專業(yè)群體(律師、會(huì)計(jì)等)的增減。

其次，“縮小政府規(guī)?！?官民比)和第二部分“非國有企業(yè)發(fā)展”等指標(biāo)，直接或間接包含了對(duì)于政府規(guī)模擴(kuò)張傾向(Niskanen，1974；尼斯坎南，2004)與軟預(yù)算約束問題(政府對(duì)于國有企業(yè)不計(jì)成本的補(bǔ)貼等)(Kornai，1986)的考量。

第三，我們希望可以在觀察時(shí)段中，觀測(cè)到一些重大政策的變遷。比如，在該數(shù)據(jù)的覆蓋范圍內(nèi)，廢除農(nóng)業(yè)稅(2002年開始試點(diǎn)、之后逐漸鋪開、2006起年全面廢除) 不僅通過統(tǒng)一村鎮(zhèn)功能促進(jìn)了地方基層治理(Chen，2014)，更為直接地是，“變向”增加了農(nóng)民收入(周黎安、陳燁，2005)。而該數(shù)據(jù)中的“各地農(nóng)戶稅費(fèi)上繳占家庭純收入的平均比例”則可以在一定程度上體現(xiàn)該政策效應(yīng)。同時(shí)，這套數(shù)據(jù)覆蓋了較長時(shí)段(1997—2009)，為我們動(dòng)態(tài)觀察地方治理提供了基礎(chǔ)。

最后，現(xiàn)有實(shí)證研究使用類似方式來測(cè)量地方治理，也為我們提供了支持性證據(jù)。在現(xiàn)有文獻(xiàn)中，除相關(guān)研究(雷光勇、王文，2014)直接運(yùn)用該數(shù)據(jù)測(cè)量地方治理以探討地方治理對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)營業(yè)績的影響外，馬光榮和李力行(2012)在探討地方政府(縣級(jí))對(duì)企業(yè)所得稅逃稅的影響時(shí)，利用了“企業(yè)與政府打交道的時(shí)間”以及“每個(gè)縣企業(yè)旅行/娛樂支出占銷售額的比重”來測(cè)量地方治理；吳一平和王健(2015)在研究轉(zhuǎn)型國家的政治網(wǎng)絡(luò)對(duì)創(chuàng)業(yè)的影響時(shí)，探討了“制度環(huán)境”的調(diào)節(jié)作用，而制度環(huán)境實(shí)質(zhì)測(cè)量的就是政府如何減少對(duì)于市場(chǎng)的干預(yù)。綜合來看，這些研究在測(cè)量地方治理或國家治理環(huán)境時(shí)，其核心均在測(cè)量政府如何處理其與市場(chǎng)和社會(huì)主體的關(guān)系。

基于穩(wěn)健性與中國現(xiàn)實(shí)國情的考慮，本文以兩種方式來操作化地方治理績效：第一種操作化選取其指數(shù)的第一方面(政府與市場(chǎng))和第五方面(政府與社會(huì))以簡(jiǎn)單加權(quán)平均來測(cè)度地方政府治理水平。其中，第一方面指標(biāo)中已經(jīng)包含了“縮小政府規(guī)?！?。因此，這一操作化兼顧了政府與市場(chǎng)、社會(huì)及政府自身的關(guān)系。如前所述，考慮到我國國企日益嚴(yán)重的利益集團(tuán)化傾向及軟預(yù)算約束等問題，在第二種操作化中，除了樊綱指數(shù)中的第一與第五方面外，我們還加入了其第二方面，即“非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，并作加權(quán)處理(具體權(quán)數(shù)見表2)。整體來看，第二種測(cè)量方式會(huì)比第一種偏低，但趨勢(shì)基本一致(見圖3)。

圖3 政府治理績效(1997—2009)

注：政府治理-1為樊綱指數(shù)的第一和第五方面的簡(jiǎn)單加權(quán)平均，政府治理-2則為第一、第二與第五等三個(gè)部分的加權(quán)平均。其中，西藏1997—2000年的相關(guān)數(shù)據(jù)缺失。

資料來源：據(jù)樊綱等(2011)的相關(guān)數(shù)據(jù)整理而成。

(二)自變量及相關(guān)控制變量

本文主要關(guān)注的自變量是各地區(qū)財(cái)政資源在不同層級(jí)政府間的縱向分配與各類財(cái)政的橫向支出結(jié)構(gòu)。對(duì)于財(cái)政分權(quán)地區(qū)差異的操作化，自從張濤與鄒恒甫(Zhang & Zou，1998)的研究發(fā)表以來，多數(shù)研究(Jin & Zou，2005；喬寶云等，2005；張晏、龔六堂，2005；周業(yè)安、章泉，2008)都以地方(人均)財(cái)政收支占全國或中央(人均)財(cái)政收支比重的變量。但這一測(cè)量方式很大程度上反映的是人均地方預(yù)算內(nèi)收支在各省之間的差異，而這主要與各省之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(用人均GDP測(cè)量)緊密相關(guān)(張光，2011)。并且，我們主要關(guān)注各地區(qū)對(duì)于事權(quán)(財(cái)政支出)的劃分，而省級(jí)政府處于一省政府間關(guān)系的金字塔尖，并有權(quán)決定它與下級(jí)政府的財(cái)政分配關(guān)系。而且，如前所述，各省內(nèi)部巨大的財(cái)政資源分配差異正是本文所考察的解釋變量，因此，本文以省以下各級(jí)財(cái)政支出之和占全省財(cái)政支出的比重來衡量財(cái)政資源的縱向分配。由圖4可知，在1997到2009年間包含西藏的情況下，省以下財(cái)政支出占全省支出的平均比重都在67%以上，最高達(dá)到75%(2009年)，且總體來看各省之間的差異比較穩(wěn)定。

圖4 省以下財(cái)政支出分權(quán)(1997—2009)

注：基尼系數(shù)根據(jù)Wessa(2015)計(jì)算。

資料來源：財(cái)政部國庫司、預(yù)算司(歷年)。

就各地區(qū)的橫向財(cái)政支出結(jié)構(gòu)而言，按照彼得森(Paul E.Peterson)(Peterson，1995)對(duì)中國的相關(guān)研究(孔衛(wèi)拿、張光，2013)，我們將地方政府預(yù)算內(nèi)支出結(jié)構(gòu)分為發(fā)展性支出與再分配支出兩大類：在1997—2006年的統(tǒng)計(jì)口徑下，在剔除“國防”“外交”與“債務(wù)利息”三項(xiàng)支出后，再分配支出主要為“撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)”“行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)”“社會(huì)保障補(bǔ)助支出”和“醫(yī)療衛(wèi)生支出”，“行政管理費(fèi)”和“稅務(wù)等其他部門事業(yè)費(fèi)”屬于政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)支出，再分配與政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)支出之外的所有其他支出項(xiàng)目匯總為發(fā)展性支出；2007年及之后，再分配支出主要包括“社會(huì)保障和就業(yè)支出”和“醫(yī)療衛(wèi)生支出”，政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)支出則指“一般公共服務(wù)支出”，而再分配與政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)支出之外的所有其他支出項(xiàng)目匯總為發(fā)展性支出。此外，有一項(xiàng)“其他支出”，其在很大程度上可以劃分為兩類，一類是帶有再分配性質(zhì)的支出，如“住房改革支出”，除此之外的其他支出可以認(rèn)為主要用于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在控制變量方面，我們需要考慮的是各地區(qū)接受中央轉(zhuǎn)移支付情況以及一系列經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性特征。基于此，我們將各地區(qū)的人均凈轉(zhuǎn)移支付收入、人均GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化水平以及人口密度等因素列為控制變量(見表3)。

表3 變量與操作化

注：在計(jì)算時(shí)，由于樊綱市場(chǎng)化指數(shù)是按照2001年相關(guān)價(jià)格為基數(shù)進(jìn)行調(diào)整，所以相關(guān)變量也經(jīng)過2001年不變價(jià)調(diào)整，且西藏?cái)?shù)據(jù)在部分年份缺失。

資料來源：作者自制。

(三)分析層次與估計(jì)方法

本研究選取省為分析單位。這主要是因?yàn)?，無論自1980年代初期實(shí)施的“分灶吃飯”的財(cái)政包干制還是較為制度化的“分稅制”，其形塑的更多是中央與省之間的財(cái)政關(guān)系，而省以下的財(cái)政制度與財(cái)政結(jié)構(gòu)則在各地區(qū)呈現(xiàn)出較大的差異(張光，2009)，這也為我們考察這些差異及其影響提供了天然的“試驗(yàn)場(chǎng)”。此外，在數(shù)據(jù)來源方面，《中國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》等相關(guān)數(shù)據(jù)使我們能夠準(zhǔn)確把握各省的縱向和橫向財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。樊綱等(2011)則為我們提供了足夠長的(1997—2009)且可以合理操作化政府治理績效的數(shù)據(jù)。

在估計(jì)方法選擇上，由于各地區(qū)政府治理績效存在明顯的時(shí)間序列相關(guān)性，我們將因變量的一階滯后項(xiàng)也作為解釋變量，同時(shí)考慮到差分廣義矩估計(jì)(DIF-GMM)易受有限樣本偏誤(Finite-Ample Bias)局限(Arellano & Bover，1995；Blundell & Bond，1998)，我們選取系統(tǒng)廣義估計(jì)(SYS-GMM)；經(jīng)過一階自相關(guān)檢驗(yàn)后，主要使用系統(tǒng)廣義矩估計(jì)的兩步估計(jì)(Two-Step)。在實(shí)證分析中，系統(tǒng)廣義矩估計(jì)需要滿足了一系列統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)，包括誤差項(xiàng)的一階差分在一階序列相關(guān)上顯著、且在二階序列相關(guān)上不顯著(Bond，2002)，即AR(1)顯著而AR(2)不顯著；并符合過度識(shí)別檢驗(yàn)，即要求模型的工具變量外生性條件得到滿足。表3與表4的模型均符合上述統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)。接下來，我們就具體的計(jì)量結(jié)果進(jìn)行相關(guān)分析與討論。

四、實(shí)證結(jié)果與分析

我們的實(shí)證結(jié)果主要包括兩個(gè)方面，即縱向的政府間支出分權(quán)與橫向的政府支出結(jié)構(gòu)分別如何影響政府治理績效(分別見表4與表5)。其中，我們均分別以兩種方式(GI_1和GI_2)測(cè)量政府治理績效，以觀察政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)對(duì)于其影響。如上所述，這主要是因?yàn)?，我們一方面想觀察政府支出結(jié)構(gòu)對(duì)于非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛在影響，另一方面也可作穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

首先，我們討論財(cái)政支出分權(quán)對(duì)于政府治理的影響。就省以下財(cái)政支出分權(quán)而言，無論我們是否考慮西藏(模型1-4)，如前文所預(yù)期的，利用省以下財(cái)政支出規(guī)模占全省財(cái)政支出規(guī)模比重進(jìn)行衡量的財(cái)政分權(quán)對(duì)政府治理績效的大小均起到顯著影響。這說明，將財(cái)政支出下沉到省以下的水平越高，其政府治理水平越高，這與本文的假設(shè)1相吻合。為了進(jìn)一步分析，我們還分別考察了市級(jí)支出分權(quán)與縣級(jí)支出分權(quán)(均不包含西藏與直轄市)對(duì)于政府治理的影響。結(jié)果顯示，市級(jí)支出分權(quán)在一定情況下侵蝕了政府治理，而縣級(jí)支出分權(quán)則可以顯著地促進(jìn)包含非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的政府治理。如前所述，市級(jí)政府更為強(qiáng)烈的生產(chǎn)與基建財(cái)政特征、更大尋租與腐敗空間等因素在很大程度上惡化了市場(chǎng)環(huán)境，使得地市級(jí)財(cái)政分權(quán)很可能有損政府治理，或者至少難以產(chǎn)生正向的拉動(dòng)作用。而縣級(jí)政府則由于承擔(dān)了較多的非生產(chǎn)性與農(nóng)業(yè)支出責(zé)任，并更關(guān)注個(gè)體市場(chǎng)發(fā)展帶來的財(cái)政收入，同時(shí)也更為嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政府的再分配政策，這些因素使得縣級(jí)支出分權(quán)更有可能促進(jìn)地方治理績效。這也與相關(guān)研究(李明等，2011)的結(jié)果類似。

控制變量的總體結(jié)果則基本說明了政府治理績效往往伴隨著現(xiàn)代化程度的深入而改進(jìn)。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化比重均表現(xiàn)出與政府治理績效顯著且穩(wěn)健的邊際相關(guān)性。在不考慮西藏或直轄市的情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(人均GDP)在某些情況下表現(xiàn)出與政府績效的正相關(guān)性，人均凈轉(zhuǎn)移支付收入也在一定背景下表現(xiàn)出對(duì)政府治理的負(fù)作用，但均不穩(wěn)健。當(dāng)然，政府治理績效在時(shí)間序列上表現(xiàn)出較強(qiáng)的穩(wěn)定性。

接下來，我們討論不同財(cái)政支出導(dǎo)向?qū)τ谡卫淼挠绊?。由?可知，無論是否納入西藏這一樣本，發(fā)展性支出與再分配支出均是政府治理績效最為重要且穩(wěn)健的解釋因素，它們同樣都在99%的置信區(qū)間內(nèi)通過統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)，且方向分別為一負(fù)一正，這也驗(yàn)證了我們的假設(shè)2。其中的機(jī)制很可能是多方面的。首先，公眾對(duì)政府績效的關(guān)注逐漸從經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向社會(huì)保障等再分配領(lǐng)域(王紹光，2008)。然而，由于官員的晉升激勵(lì)與民意表達(dá)渠道相對(duì)缺失，地方政府很可能未能足量提供“正確”的公共品，其財(cái)政支出導(dǎo)向與公眾期望在一定程度上背道而馳。其次，就宏觀經(jīng)濟(jì)層面而言，政府發(fā)展性支出在一定程度上擠出了私人資本，或者通過投資補(bǔ)貼效應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)外部化效應(yīng)扭曲企業(yè)的投資行為(江飛濤、曹建海，2009)，由此阻礙了市場(chǎng)化進(jìn)程與民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而惡化政府治理績效。最后，就微觀層面的政府主官而言，地方政府如此熱衷于發(fā)展性支出與基建投資，其一方面是該支出的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)效應(yīng)能為其晉升打下政績基礎(chǔ)(王世磊、張軍，2008)，另外一方面則較大的尋租與腐敗空間惡化了治理環(huán)境(張軍等，2007)。由此觀之，腐敗與發(fā)展性支出很可能形成了一種“惡性循環(huán)”，并將所謂的“地方發(fā)展型政府”逐步改變?yōu)椤暗胤铰訆Z型政府”，并直接造成了國家與社會(huì)關(guān)系的緊張和沖突(吳一平，2008)。

此外，在考慮財(cái)政支出導(dǎo)向變量之后，地區(qū)人均凈轉(zhuǎn)移支付收入對(duì)于政府治理的侵蝕作用則更加明顯，其至少都在0.1水平上通過顯著性檢驗(yàn)(不考慮西藏)。這與地區(qū)轉(zhuǎn)移支付水平助長政府規(guī)模擴(kuò)張(莊玉乙、張光，2012)、降低省以下財(cái)政支出分權(quán)從而阻礙財(cái)政資源下沉到基層(Wu & Wang，2013)以及某些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的失效(Lü，2015)等研究發(fā)現(xiàn)是一致的。其影響機(jī)制可能表現(xiàn)在相互關(guān)聯(lián)的兩個(gè)方面。首先，由于“花別人的錢”軟化了預(yù)算約束，地方政府并沒有足夠激勵(lì)來保證該收入的使用效率；同時(shí)，由于監(jiān)管等制度設(shè)計(jì)相對(duì)缺失，地方政府還可能將其挪作再生產(chǎn)投資之用，從而弱化中央促進(jìn)社會(huì)發(fā)展與公共服務(wù)均等化等原始目標(biāo)。另外有研究表明，中央針對(duì)各省的轉(zhuǎn)移支付還會(huì)誘發(fā)地方政府腐敗(范子英，2013)。這些發(fā)現(xiàn)與解釋機(jī)制都在一定程度上加劇了中國“自找麻煩型”轉(zhuǎn)移支付體制的負(fù)作用。模型中其他控制變量依然符合“現(xiàn)代化理論”邏輯，即政府治理績效的改善往往與經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)與服務(wù)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化等現(xiàn)代化進(jìn)程緊密相關(guān)。

五、結(jié)論與討論

伴隨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，我國支出導(dǎo)向與財(cái)政結(jié)構(gòu)均發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)變。財(cái)政支出目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度既取決于政策制定、規(guī)劃和執(zhí)行的有效性，更取決于如何分配財(cái)政資金(OECD，2006)，而后者則包括支出和監(jiān)管功能如何在政府間進(jìn)行分配，以及政府間轉(zhuǎn)移支付體制如何設(shè)計(jì)。林毅夫等(Lin et al.，2006)還強(qiáng)調(diào)，在分析分權(quán)與地方治理時(shí)，我們應(yīng)關(guān)注中國的一些特征，即中國是一個(gè)由五級(jí)政府組成的大國，處于高速的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型之中，并且其核心政治規(guī)則是黨管干部的黨政體制。這些要素也是我們進(jìn)行相關(guān)討論的重要背景?；诖?，本文考察了地方縱向的財(cái)政分權(quán)與橫向的財(cái)政支出導(dǎo)向?qū)τ谡卫砜冃У挠绊懀罢咭韵鄳?yīng)的省以下各級(jí)政府財(cái)政支出占各省財(cái)政總支出的比重來測(cè)量，后者則分為發(fā)展性支出與再分配支出兩大類。本文主要發(fā)現(xiàn)：

首先，省以下財(cái)政支出分權(quán)將會(huì)顯著促進(jìn)政府治理水平，即下沉到地市和縣鄉(xiāng)的財(cái)政支出越多將帶來更好的政府治理績效。具體而言，在一定情況下，縣級(jí)支出分權(quán)將有利于政府治理績效的改善，而市級(jí)支出分權(quán)則與之相反。這很可能因?yàn)榉侄愔坪螅瑖笈c鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營困難、財(cái)政收支缺口加劇所帶來的縣鄉(xiāng)財(cái)政的困境，一方面使得縣級(jí)政府在收入上更加注重培育工商業(yè)園區(qū)等個(gè)別市場(chǎng)的發(fā)展，另一方面，在支出上下沉到縣級(jí)財(cái)政資源更有可能在邊際影響上促進(jìn)政府治理績效的改善。而相對(duì)于其它政府層級(jí)而言，市級(jí)政府更具城市企業(yè)主義傾向(王磊等，2012)，將更多資金用于城市建設(shè)，不利于均衡的提高整個(gè)地區(qū)的總體治理水平，甚至在一定情況下會(huì)惡化政府治理。

其次，地方政府不同導(dǎo)向的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)則對(duì)政府治理績效產(chǎn)生了截然相反的邊際影響：再分配支出比重將會(huì)提升地方政府治理績效，而發(fā)展性支出則會(huì)顯著地侵蝕政府治理。這主要是因?yàn)?，政府相?dāng)一部分發(fā)展性支出用于各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與再生產(chǎn)，不僅對(duì)于私人資本產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，更為腐敗以及各類尋租創(chuàng)造了巨大的空間。顯然，扭曲的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)嚴(yán)重妨礙了公共財(cái)政體制的建設(shè)和向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。

此外， 值得注意的是中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)于地方治理績效改善的“失靈”。中國轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)的主體目標(biāo)在于彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口，然而由于制度設(shè)計(jì)與細(xì)節(jié)監(jiān)管上均不完善，從而產(chǎn)生了更多的“麻煩”(Shah，2007)。這主要是因?yàn)?，中央各類轉(zhuǎn)移支付很可能被各級(jí)政府截留、分撥，被挪作再生產(chǎn)或基建投資之用，或者用于壯大本級(jí)政府規(guī)?；蛟黾庸珓?wù)員收入(Wu & Wang，2013；吳木鑾，2009；You & Zhang，2016)。這就在很大程度上“異化”了中央轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)社會(huì)發(fā)展與公共服務(wù)均等化的既定政策目標(biāo)，并進(jìn)一步扭曲了各級(jí)政府之間的財(cái)政支出分權(quán)結(jié)構(gòu)。

基于上述結(jié)論與討論，我們認(rèn)為政府的財(cái)政職能與政府間轉(zhuǎn)移支付體制在諸多方面亟待改善。長遠(yuǎn)來看，首要的是改革政府間財(cái)政關(guān)系，使得政府層級(jí)與其應(yīng)擔(dān)事責(zé)相匹配。顯然，這需要建立更加公平與高效的轉(zhuǎn)移支付體系，比如明確總量轉(zhuǎn)移支付的原則、計(jì)算公式以提高轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)政努力的激勵(lì)作用(喬寶云等，2006)，還包括設(shè)立專門機(jī)構(gòu)以加強(qiáng)對(duì)于轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)管，以及通過法律法規(guī)等規(guī)范性設(shè)計(jì)完善省以下支出責(zé)任的劃分等。此外，在政府支出導(dǎo)向上，在未實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)籌之前，地方政府應(yīng)逐步提高醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利、住房改革等社會(huì)發(fā)展與再分配支出比重；更為關(guān)鍵的是，按功能原則改革支出核算體系，提高支出透明度，以更加明確的評(píng)估來確定用于社會(huì)、發(fā)展與戰(zhàn)略性需求領(lǐng)域的支出(OECD，2006)?？傊?，伴隨著更加深入的現(xiàn)代化與市場(chǎng)化改革進(jìn)程，為尋求善治，從中國正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，建立完善的公共財(cái)政體系需要在縱向財(cái)政分權(quán)與橫向支出導(dǎo)向兩個(gè)維度上同步進(jìn)行。

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責(zé)任編輯：牛美麗

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A

1674-2486(2016)05-0085-26

*游宇，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，助理教授；張光，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，教授；中山大學(xué)中國公共管理研究中心，兼職研究員；莊玉乙，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，助理教授。本文曾提交首屆《公共行政評(píng)論》雜志青年學(xué)者工作坊、香港中文大學(xué)第十二屆國際研究生“當(dāng)代中國”研討班討論，相關(guān)內(nèi)容也在重慶大學(xué)首屆“文字齋研究生論壇”作為主題發(fā)言進(jìn)行討論，感謝敬乂嘉、朱春奎、吳木鑾、李振等與會(huì)同仁的評(píng)論與建議。同時(shí)，感謝牛美麗老師為本文提出的修改思路與具體建議。