史云峰

（西藏自治區(qū)黨委黨校 西藏拉薩 850000）

西藏新型城鎮(zhèn)化：現(xiàn)狀、特征與路徑

史云峰

（西藏自治區(qū)黨委黨校 西藏拉薩 850000）

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是我國全面建成小康社會(huì)、加快社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程的必由之路，已經(jīng)成為國家重要的發(fā)展戰(zhàn)略和舉措。作為邊疆民族地區(qū)，西藏當(dāng)前城鎮(zhèn)化率僅為25.8%，低于全國平均水平近30個(gè)百分點(diǎn)、低于西部地區(qū)約20個(gè)百分點(diǎn)。西藏的城鎮(zhèn)化存在著許多顯著特點(diǎn)和特殊性，主要表現(xiàn)為西藏在很大程度上還是傳統(tǒng)的農(nóng)牧社會(huì)，地廣人稀，生態(tài)環(huán)境脆弱，城鎮(zhèn)發(fā)育能力弱，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，拉動(dòng)人口就業(yè)并向城鎮(zhèn)聚集的能力非常有限。同時(shí)，城鎮(zhèn)化、人口發(fā)展以及與資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展等問題聚集疊加，對(duì)西藏城鎮(zhèn)化提出了更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，西藏新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵具有自身的新意和特征，其發(fā)展路徑體現(xiàn)在發(fā)展目標(biāo)、動(dòng)力機(jī)制、產(chǎn)業(yè)支撐、空間布局、發(fā)展核心、發(fā)展模式等各個(gè)方面。

新型城鎮(zhèn)化；發(fā)展現(xiàn)狀；內(nèi)涵特征；西藏

黨的十八大指出，要“堅(jiān)持走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路”。2013年12月，中共中央在北京召開中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，對(duì)新時(shí)期推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作作了具體部署，并制定了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》。十八屆三中全會(huì)決議指出，要“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”，“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制”。作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化最重要的配套改革措施，國務(wù)院于2014年7月印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，要求“合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移”，“促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化”。顯然，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是未來一段時(shí)間我國全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的必由之路，已經(jīng)成為國家重要的發(fā)展戰(zhàn)略和舉措。對(duì)于西藏這樣的邊疆民族地區(qū)而言，新型城鎮(zhèn)化更是實(shí)現(xiàn)人口有序轉(zhuǎn)移就業(yè)、適度密集生產(chǎn)要素、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和長治久安的重要途徑。

一、城鎮(zhèn)化與西藏城鎮(zhèn)化的總體分析

城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。特別是進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以后，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化一起，成為人類社會(huì)發(fā)展的主要軌跡和重要的歷史特征。當(dāng)前，全世界50%以上的人口生活在城市，而且還在繼續(xù)增長；美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)80%以上的人口生活在城市，已經(jīng)基本完成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程是從改革開放后開始發(fā)力加速的，1978-2014年，全國的城鎮(zhèn)化率從18%提高到54.77%，年均增長率達(dá)到1%，城市人口達(dá)到7.5億人。從數(shù)據(jù)上看，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的成果是喜人的，但長期以來“高速度、重?cái)U(kuò)張、低質(zhì)量”的發(fā)展模式帶來了眾多矛盾和問題，比如盲目擴(kuò)張、資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞等等。因此，在未來20年左右的時(shí)間，中國的城鎮(zhèn)化將進(jìn)入到以提高質(zhì)量為核心和關(guān)鍵的快速發(fā)展時(shí)期。

作為邊疆民族地區(qū)，西藏地廣人稀，生態(tài)環(huán)境脆弱，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還比較滯后。從城鎮(zhèn)化整體水平來看，西藏城鎮(zhèn)化水平低，在全國處于末位。2014年西藏城鎮(zhèn)化率僅為25.8%，遠(yuǎn)低于全國54.77%的平均水平，不僅與東部沿海發(fā)達(dá)省區(qū)相距甚遠(yuǎn)，與城鎮(zhèn)化水平較低的西部省區(qū)相比也存在較大差距，居于全國末位。從城鎮(zhèn)化發(fā)展階段來看，西藏城鎮(zhèn)化還處于緩慢的起步階段。比如，按我國現(xiàn)行的以城區(qū)非農(nóng)業(yè)人口為標(biāo)準(zhǔn)來劃分城市等級(jí)，西藏的城鎮(zhèn)均為小城鎮(zhèn)，除城鎮(zhèn)數(shù)量少、規(guī)模小外，城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱、基礎(chǔ)設(shè)施落后、職能單一、內(nèi)生動(dòng)力低、吸引力與輻射能力有限，城鎮(zhèn)發(fā)展面臨著諸多困境，這些都折射出西藏城鎮(zhèn)發(fā)展落后的特點(diǎn)。西藏在很大程度上還是傳統(tǒng)的農(nóng)牧社會(huì)，城鎮(zhèn)發(fā)育能力弱，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，拉動(dòng)人口就業(yè)并向城鎮(zhèn)聚集的能力非常有限。從城鎮(zhèn)化發(fā)展深層次來看，西藏城鎮(zhèn)化面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，西藏人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、素質(zhì)、分布等要素之間與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各個(gè)要素的組合、聚集、協(xié)同和優(yōu)化呈現(xiàn)出互動(dòng)、依賴甚至更加復(fù)雜的局面，城鎮(zhèn)化、人口發(fā)展以及與資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展等問題聚集疊加，對(duì)城鎮(zhèn)化工作提出了更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2014年5月，西藏自治區(qū)發(fā)展咨詢委員會(huì)在北京召開了西藏新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃專題咨詢論證會(huì)，對(duì)西藏新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行科學(xué)咨詢、充分論證和慎重決策；7月，自治區(qū)人民政府召開常務(wù)會(huì)議，通過《西藏自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》；8月，自治區(qū)黨委召開常委會(huì)議，研究部署全區(qū)城鎮(zhèn)化工作。2015年1月，自治區(qū)黨委、政府召開全區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，提出力爭(zhēng)到2020年全區(qū)城鎮(zhèn)化水平顯著提高，城鎮(zhèn)空間布局明顯優(yōu)化，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐不斷強(qiáng)化，城鎮(zhèn)主體功能進(jìn)一步增強(qiáng)，城鎮(zhèn)發(fā)展模式科學(xué)合理，城鎮(zhèn)化體制機(jī)制日趨完善，生態(tài)環(huán)境更加良好。因此，如何結(jié)合西藏實(shí)際，全面準(zhǔn)確地貫徹落實(shí)中央精神，堅(jiān)持走有中國特色、西藏特點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化道路，是當(dāng)前具有現(xiàn)實(shí)性和緊迫性的一項(xiàng)重大課題。

二、西藏城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的關(guān)系和城鎮(zhèn)化特征

城鎮(zhèn)化與工業(yè)化是一對(duì)孿生兄弟，城鎮(zhèn)是工業(yè)的主要載體，工業(yè)是城鎮(zhèn)的主要推動(dòng)力。美國城市學(xué)者諾瑟姆對(duì)世界各國城鎮(zhèn)化進(jìn)行研究，總結(jié)出城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)S形曲線，將其分為三個(gè)階段，初始階段、加速階段和穩(wěn)定階段，并提出城鎮(zhèn)化水平達(dá)到30%后，城鎮(zhèn)化進(jìn)程將迅速加快，增加到70%后會(huì)減速。城鎮(zhèn)化初始階段和加速階段的主要?jiǎng)恿碓从诠I(yè)，后期主要?jiǎng)恿t來自于服務(wù)業(yè)。

（一）西藏城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展的關(guān)系分析

1、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的相關(guān)性不強(qiáng)

圖1：城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率線性關(guān)系圖

一般來說，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化密切相關(guān)，伴隨著工業(yè)的發(fā)展，城鎮(zhèn)數(shù)量和人口會(huì)逐漸增加，城鎮(zhèn)化水平逐步提高，城鎮(zhèn)的發(fā)展和輻射擴(kuò)散作用，又會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)工業(yè)的發(fā)展。以下對(duì)西藏工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的相關(guān)性進(jìn)行分析，以《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒》（2013）數(shù)據(jù)為依據(jù)，用工業(yè)化率這一指標(biāo)衡量工業(yè)化水平，工業(yè)化率是指工業(yè)增加值占GDP的比重。

以工業(yè)化率為自變量，城鎮(zhèn)化率為因變量，繪制散點(diǎn)圖，擬合趨勢(shì)線，得到線性回歸方程：Y= 1.6809X+8.5892。值得注意的是，二者相關(guān)系數(shù)僅為0.485344，說明城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率的相關(guān)性很弱，反映出西藏工業(yè)的發(fā)展對(duì)農(nóng)村人口的吸納轉(zhuǎn)移能力較弱，從而對(duì)城鎮(zhèn)化的拉動(dòng)作用不強(qiáng)，這與西藏第二產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成有關(guān)，也與農(nóng)村勞動(dòng)力自身的勞動(dòng)技能水平有關(guān)。（見圖1，表1）

表1：城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率回歸分析結(jié)果

2、與城鎮(zhèn)化水平相比，工業(yè)化水平滯后

一般來說，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的關(guān)系分為三種情況：城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化；城鎮(zhèn)化超前于工業(yè)化；城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。通常，在城鎮(zhèn)化的初級(jí)階段，工業(yè)化率高于城鎮(zhèn)化率，而到了城鎮(zhèn)化的高級(jí)階段，則會(huì)形成城鎮(zhèn)化率高于工業(yè)化率的格局。究其根本原因，是因?yàn)樵诔擎?zhèn)化發(fā)展的各個(gè)階段，其主要?jiǎng)恿κ遣煌?。比如在城?zhèn)化的初級(jí)階段和中級(jí)階段前期，其主要?jiǎng)恿κ枪I(yè)化；而到了城鎮(zhèn)化的高級(jí)階段，其主要?jiǎng)恿κ堑谌a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，在理想的狀態(tài)下，一個(gè)國家或地區(qū)如果能夠?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展，那么在工業(yè)社會(huì)的中前期，城鎮(zhèn)化率、工業(yè)化率與非農(nóng)化率幾乎是三條平行上升的曲線。判斷城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的關(guān)系，需要我們進(jìn)一步用科學(xué)的方法和精確的數(shù)據(jù)進(jìn)行度量。國際上經(jīng)常采用IU比來判斷城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的關(guān)系。IU比是指工業(yè)化率與城鎮(zhèn)化率的比值，工業(yè)化率是指工業(yè)增加值占全部生產(chǎn)總值的比重。根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)值法，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化二者發(fā)展越協(xié)調(diào)，IU比越接近0.5。

表2：西藏2001～2012年工業(yè)化率及IU比

圖2：西藏工業(yè)化率和城鎮(zhèn)化率變化趨勢(shì)比較

如表2所示，除2008年外，西藏工業(yè)化率均不足8%，圖2清晰地反映了二者的對(duì)比關(guān)系，工業(yè)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)化率，且IU比均小于0.5，說明相對(duì)于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，西藏工業(yè)化發(fā)展非常落后。國際上通常用工業(yè)化率這一指標(biāo)來衡量工業(yè)化的不同演進(jìn)階段：即當(dāng)工業(yè)化率達(dá)到20%～40%時(shí)為工業(yè)化初期，工業(yè)化率達(dá)到40%～60%時(shí)為工業(yè)化中期，工業(yè)化率達(dá)到60%以上時(shí)即為工業(yè)化后期。以此標(biāo)準(zhǔn)衡量，西藏工業(yè)化水平尚未達(dá)到工業(yè)化發(fā)展初期，這與近年來西藏城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步增長與快速發(fā)展形成較大差距。一般來說，工業(yè)的快速發(fā)展為勞動(dòng)力提供大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，從而拉動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)聚集。西藏工業(yè)發(fā)展水平低，既與自然條件特殊、生態(tài)環(huán)境脆弱等限制條件有關(guān)，也與歷史條件、產(chǎn)業(yè)政策、投資條件、技術(shù)水平有關(guān)，加之農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力受教育水平低、勞動(dòng)技能不足，工業(yè)為勞動(dòng)力提供的就業(yè)機(jī)會(huì)和吸納就業(yè)的能力就非常有限，也因此造成西藏就業(yè)壓力大，農(nóng)牧民增收緩慢等困難。

3、與非農(nóng)化水平相比，城鎮(zhèn)化水平滯后

國際上通常采用NU比來判斷城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化的關(guān)系。NU比是指勞動(dòng)力非農(nóng)化率與城鎮(zhèn)化率的比值，勞動(dòng)力非農(nóng)化率是指第二、三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力占總勞動(dòng)力的比例。參照國際標(biāo)準(zhǔn)，NU比大于1.2，表示非農(nóng)化水平超前于城鎮(zhèn)化水平，即有相當(dāng)數(shù)量的非農(nóng)勞動(dòng)力滯留在農(nóng)村，未能向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，且比值越大說明城鎮(zhèn)化滯后程度越高；NU比小于1.2，表示城鎮(zhèn)化水平超前于非農(nóng)化水平，即城鎮(zhèn)存在相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力或農(nóng)業(yè)人口，城鎮(zhèn)化發(fā)展超前，且比值越小說明城鎮(zhèn)化超前程度越高，即過度城鎮(zhèn)化。NU比越接近1.2，二者發(fā)展越協(xié)調(diào)。

表3：西藏2001-2012年NU比變化趨勢(shì)

由表3可見，2001-2012年西藏的勞動(dòng)力非農(nóng)化率一直高于城鎮(zhèn)化率，NU比均大于1.2，說明有大量從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力仍然分散在農(nóng)村地區(qū)，未能向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和聚集，這與前面分析的西藏工業(yè)化率較城鎮(zhèn)化落后、農(nóng)牧區(qū)存在數(shù)量較多的剩余勞動(dòng)力的結(jié)論是一致的。因此，西藏農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和聚集的主要?jiǎng)恿碜杂诘谌a(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)，且以勞動(dòng)密集型的批發(fā)零售業(yè)和住宿餐飲業(yè)等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展不足，從而造成工業(yè)化率遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)化率的同時(shí)，勞動(dòng)力非農(nóng)化率又高于城鎮(zhèn)化率這一特殊現(xiàn)象。

（二）西藏城鎮(zhèn)化的特征

西藏的新型城鎮(zhèn)化存在著許多與內(nèi)地和其他地區(qū)完全不同的顯著特點(diǎn)和特殊性。

1、西藏全區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在較大的地區(qū)差異

比如說藏中經(jīng)濟(jì)區(qū)，雖然只占全區(qū)國土面積的25%，但是容納了全區(qū)60%以上的人口，因而是全區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與人口轉(zhuǎn)移和就業(yè)的重點(diǎn)地區(qū)；而在廣袤的藏北草原，人口稀少，城鎮(zhèn)發(fā)展落后，聚集功能極弱。因此，如何科學(xué)合理利用國土資源空間，適度集中生產(chǎn)生活空間，優(yōu)化城鎮(zhèn)總體空間布局，培育城鎮(zhèn)增長極并發(fā)揮其輻射帶動(dòng)作用，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)轉(zhuǎn)移、人口聚集、公共服務(wù)均等化統(tǒng)一，注重城鎮(zhèn)化的質(zhì)量是必須解決的關(guān)鍵問題。

2、西藏新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展如何結(jié)合統(tǒng)一

西藏農(nóng)牧區(qū)地廣人稀，70%以上的人口居住在廣袤的農(nóng)牧區(qū)，現(xiàn)有的城鎮(zhèn)功能較為薄弱，難以有效輻射，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)文化聯(lián)系處于松散狀態(tài)，農(nóng)牧民“進(jìn)城”觀念相對(duì)落后，就業(yè)能力弱，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展難度極大。同時(shí)，西藏城鄉(xiāng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)差距較大，收入和消費(fèi)的二元結(jié)構(gòu)突出，城鄉(xiāng)差距明顯，難以形成推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)需動(dòng)力。因此，如何解決以城帶鄉(xiāng)的連接點(diǎn)，通過新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧區(qū)剩余勞動(dòng)力的有序轉(zhuǎn)移是亟須破解的難題。

3、西藏新型城鎮(zhèn)化的難點(diǎn)是農(nóng)牧區(qū)人口的轉(zhuǎn)移就業(yè)

西藏總?cè)丝诘?5%以上為農(nóng)牧區(qū)人口，就業(yè)人口受教育水平很低，文盲或僅受過小學(xué)教育所占比重高達(dá)75.2%，造成就業(yè)觀念落后，就業(yè)能力弱，影響人口聚集和城鎮(zhèn)化進(jìn)程；自然環(huán)境嚴(yán)酷，土地的生產(chǎn)力和承載力低，環(huán)境有效容量小，全區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的面積分別占全區(qū)國土面積的約70%與40%，90%以上的國土處于高寒區(qū)域，資源環(huán)境硬約束明顯，造成西藏主要人口聚居的城鎮(zhèn)幾乎都面臨著環(huán)境惡化的嚴(yán)峻局面。因此，要充分考慮農(nóng)牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)的有序轉(zhuǎn)移，嚴(yán)格控制土地開發(fā)強(qiáng)度，根據(jù)資源承載力和城鎮(zhèn)容量來進(jìn)行城鎮(zhèn)化。

4、西藏人口的就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)十分特殊

就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特殊，目前三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)為74.9∶5.2∶19.8，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為13.5∶32.3∶54.2，充分說明農(nóng)牧區(qū)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度慢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)化支撐力不足；在當(dāng)前就業(yè)人口中，大部分集中于一產(chǎn)農(nóng)牧業(yè)，基本上還處于傳統(tǒng)生產(chǎn)活動(dòng)階段，既沒有向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的意愿和觀念，同時(shí)由于就業(yè)人口受教育水平很低，自身技能和文化素質(zhì)受到限制，也沒有就業(yè)轉(zhuǎn)移的能力；由于西藏第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的廣度和深度有限，工業(yè)反哺農(nóng)牧業(yè)能力弱，第三產(chǎn)業(yè)仍處于發(fā)展初期，難以提供大量的就業(yè)機(jī)會(huì)以實(shí)現(xiàn)大規(guī)模勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。因此，為城鎮(zhèn)化提供產(chǎn)業(yè)支撐、加強(qiáng)基礎(chǔ)教育為就業(yè)轉(zhuǎn)移提供持續(xù)動(dòng)力是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的任務(wù)。

5、西藏推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要國家特殊政策的支持

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中如何加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、提高政府治理能力、改進(jìn)公共管理質(zhì)量、獲得長期巨額資金支持，這些問題都具有全局性和特殊性。對(duì)西藏而言，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱并受資源環(huán)境的約束，長期依靠國家財(cái)政支持和對(duì)口援助，市場(chǎng)機(jī)制不健全，自主發(fā)展能力不強(qiáng)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化所需的政策支持、資金保障能力明顯不足。因此，能夠爭(zhēng)取國家層面的政策支持和資金保障對(duì)推進(jìn)新時(shí)期西藏新型城鎮(zhèn)化顯得尤為重要。

三、西藏新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和路徑

結(jié)合以上分析和論證，西藏新型城鎮(zhèn)化有自己的特點(diǎn)和特殊性，必須堅(jiān)持走有中國特色、西藏特點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化道路。

（一）西藏新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

西藏新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括以下基本要求：1、注重以人為中心的城鎮(zhèn)化，以人為本，較大幅度提升人民生活質(zhì)量和增進(jìn)福利水平，最終實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展；2、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)國家統(tǒng)一和鞏固邊疆安全；3、做到城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、政府治理現(xiàn)代化同步推進(jìn)；4.優(yōu)先保護(hù)特色民族文化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的可持續(xù)發(fā)展；5、在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中始終貫穿生態(tài)文明建設(shè)，注重保護(hù)和涵養(yǎng)生態(tài)；6、不斷完善市場(chǎng)機(jī)制，全面融入國內(nèi)大市場(chǎng)，逐步融入?yún)^(qū)域性的國際市場(chǎng)，充分利用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)動(dòng)各種資源推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

同時(shí)，西藏新型城鎮(zhèn)化的新意要體現(xiàn)在四個(gè)方面：1、在起步階段，要吸取內(nèi)地尤其是國內(nèi)其他民族地區(qū)快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，注重提升城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。2、通過推行城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展；在具有極高的資源環(huán)境約束和市場(chǎng)機(jī)制不健全的情況下，提升城鎮(zhèn)化的水平。3、在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，解決城鎮(zhèn)載體和兩類發(fā)展問題；產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，人的發(fā)展是城鎮(zhèn)化的最終目的。4、推進(jìn)西藏新型城鎮(zhèn)化，必須把握西藏發(fā)展階段的特殊性，提高政府治理能力，改善公共管理質(zhì)量，促進(jìn)西藏的民族團(tuán)結(jié)與社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)長治久安。

（二）西藏新型城鎮(zhèn)化的路徑

堅(jiān)持走有中國特色、西藏特點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化道路，需要因地制宜，科學(xué)合理地選擇西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。具體而言可以考慮選擇具有如下特征的路徑。

1、在發(fā)展目標(biāo)方面，注重低起點(diǎn)、高目標(biāo)、跨越式

目前，西藏城鎮(zhèn)化率為25.8%，不及全國平均水平的一半，這將決定西藏在未來20年左右時(shí)間內(nèi)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍將處于初級(jí)階段，農(nóng)牧民將始終處在全區(qū)人口的大多數(shù)狀態(tài)，而且西藏的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，這就意味著西藏推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要從較低的起點(diǎn)出發(fā)，通過創(chuàng)新努力，實(shí)施“非城鎮(zhèn)化為主的農(nóng)牧區(qū)城鎮(zhèn)化道路”或“非城鎮(zhèn)化為主的富民興藏發(fā)展道路”，將大多數(shù)的農(nóng)牧民納入到城鎮(zhèn)化進(jìn)程，共享城鎮(zhèn)化成果，達(dá)到高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)。據(jù)此，西藏可以選擇跨越式的新型城鎮(zhèn)化路徑。所謂跨越式，一是跨越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中的工業(yè)化階段，注重集約、低碳、綠色、智能；二是跨越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的“造城”階段，直接“造?！庇诿瘢嵘癖姷男腋Ｖ笖?shù)和幸福感；三是跨越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的人口聚集過程，實(shí)施聚散適度和就地城鎮(zhèn)化。

2、在動(dòng)力機(jī)制方面，注重政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與、社會(huì)協(xié)同、公眾參與

新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，需要各方力量的參與。政府必須發(fā)揮在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略制定、政策實(shí)施等層面的主導(dǎo)性作用，提高公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力，注重民生建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，承擔(dān)嚴(yán)格監(jiān)督的職責(zé)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化向著科學(xué)合理方向的有序推進(jìn)。同時(shí)，政府可以通過誘導(dǎo)性制度創(chuàng)新和變遷機(jī)制，加大開放力度，更廣泛地引入市場(chǎng)機(jī)制并不斷加以完善，在融投資方面發(fā)揮作用，為城鎮(zhèn)化提供資金保障?？茖W(xué)引導(dǎo)社會(huì)和公眾充分認(rèn)識(shí)到新型城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)和最終目標(biāo)，并以城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)效激勵(lì)造福民眾，從而發(fā)動(dòng)社會(huì)和公眾力量，形成合力推動(dòng)西藏城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

3、在產(chǎn)業(yè)支撐方面，注重具有地域、傳統(tǒng)、民族特色的產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)相結(jié)合

在新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐方面，西藏并不宜采用一般的、傳統(tǒng)意義上的工業(yè)化，避免城鎮(zhèn)擴(kuò)大的“空心化”和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“孤島化”，而是要把產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化互動(dòng)有機(jī)起來，做到“產(chǎn)城一體”。這就需要充分發(fā)揮地域、傳統(tǒng)、民族文化特色產(chǎn)業(yè)的潛能，突出文化傳承，在此基礎(chǔ)上發(fā)展綠色、低碳、高效的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，科學(xué)合理地發(fā)展采礦業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)，以信息化為契機(jī)和動(dòng)力，加大現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的投入力度，構(gòu)建起以旅游服務(wù)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、邊境貿(mào)易等第三產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

4、在空間布局方面，注重“一圈兩翼三點(diǎn)兩線”構(gòu)架

西藏地廣人稀，120萬平方公里的土地上只有310萬人口，自然條件獨(dú)特。在空間布局上，西藏的新型城鎮(zhèn)化需要符合其地理特征，同時(shí)也要結(jié)合西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史現(xiàn)實(shí)條件及未來發(fā)展要求，堅(jiān)持點(diǎn)、軸、面相結(jié)合的開發(fā)方式，把點(diǎn)式發(fā)展與點(diǎn)軸發(fā)展結(jié)合起來，大力提升拉薩—澤當(dāng)城鎮(zhèn)圈，培育壯大以日喀則市桑珠孜區(qū)、林芝縣八一鎮(zhèn)為中心的東西兩翼，統(tǒng)籌推進(jìn)藏東卡若區(qū)城關(guān)鎮(zhèn)、藏北那曲縣那曲鎮(zhèn)和藏西噶爾縣獅泉河鎮(zhèn)，鞏固發(fā)展邊境沿線城鎮(zhèn)，加強(qiáng)交通沿線重要小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)其他各類城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建“一圈兩翼三點(diǎn)兩線”的城鎮(zhèn)化空間格局。

5、在發(fā)展核心方面，注重以人的發(fā)展為根本、提高人的素質(zhì)

新型城鎮(zhèn)化的終極目的就是實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展，在西藏，城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)就是有序推進(jìn)廣大的農(nóng)牧業(yè)人口市民化。這既是勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、集聚到城鎮(zhèn)的自然過程，也是政府根據(jù)農(nóng)牧區(qū)人口分散、集聚規(guī)模小但對(duì)公共服務(wù)有迫切需求的實(shí)際情況，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，主動(dòng)采取措施提供公共服務(wù)，實(shí)施聚散適度和就地城鎮(zhèn)化的過程。同時(shí)，要扎扎實(shí)實(shí)把12年義務(wù)教育做好，提高新生代勞動(dòng)力的基本素質(zhì)和就業(yè)能力，合理引導(dǎo)人們形成正確的消費(fèi)觀；采取更加積極的就業(yè)政策，注重勞動(dòng)者職業(yè)技能和職業(yè)道德水平的提高，加大培訓(xùn)力度，創(chuàng)新培訓(xùn)形式和辦學(xué)模式，逐步建立和完善全區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)制和服務(wù)體系。

6、在發(fā)展模式方面，注重城鎮(zhèn)化與農(nóng)牧區(qū)共同發(fā)展

由于西藏特殊的地理環(huán)境和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式，新型城鎮(zhèn)化不宜采取農(nóng)牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)聚集的單一模式，而是要根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)，選擇多樣性的城鎮(zhèn)化模式，突出集約開發(fā)。注重把城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展農(nóng)牧區(qū)結(jié)合起來，堅(jiān)持多年探索形成的農(nóng)牧區(qū)尤其是高寒農(nóng)牧區(qū)生活方式和生產(chǎn)方式適度分離，建設(shè)農(nóng)牧民社會(huì)服務(wù)點(diǎn)，關(guān)注農(nóng)牧民生活水平的提高，關(guān)注農(nóng)牧區(qū)生活條件的改善，盡可能地實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。

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［責(zé)任編輯 狄方耀］

［校 對(duì) 梁成秀］

F299.27

A

1003-8388（2016）04-0051-06

2016-03-17

史云峰（1977-），男，河南臨潁人，現(xiàn)為西藏自治區(qū)黨委黨校副教授，博士，主要研究方向?yàn)槲鞑亟?jīng)濟(jì)社會(huì)文化問題。

本文系國家社科基金一般項(xiàng)目“西藏藏族人口城鎮(zhèn)化及其就業(yè)取向和特點(diǎn)研究”（項(xiàng)目號(hào)：12BMZ016）的階段性成果。