王敏

能源國企混改成功的兩個重要條件：一是保障合理利潤率，二是保障國家控制能源

能源國企由于行業(yè)封閉性強，復(fù)雜程度高，被視為國企改革的難點。中國能源國企經(jīng)營體制長期存在三大缺陷。一是資產(chǎn)流失嚴重。1979年開始經(jīng)歷的國企改革，截至目前來看，并不算成功，都是個人獲取大部分利益，國家只得到小部分利益，與國資應(yīng)讓全民受益的宗旨相悖。二是行政壟斷帶來的高額利潤不可持續(xù)。與其他國家相比，在能源價格水平接近的情況下，中國能源國企盈利率遠低于其他國家同類企業(yè)。三是能源國企難由企業(yè)自身解決投資缺口。投資短缺問題在能源國企長期存在，國家需對其進行大量投資補貼。

三大缺陷的癥結(jié)可歸結(jié)為：一是企業(yè)自身掌控過多資產(chǎn)管理權(quán)造成資產(chǎn)流失嚴重。能源國企掌控著企業(yè)大部分資產(chǎn)管理權(quán)，不僅包括能源資源，還包括非能源資源；不僅有主業(yè)，還延伸到大量輔業(yè)，由于資產(chǎn)總量龐大且鏈條長，國家監(jiān)督困難，滋生腐敗而導(dǎo)致資產(chǎn)流失現(xiàn)象必然普遍存在。二是高成本導(dǎo)致低盈利率。從盈利情況來看，能源國企普遍不能達到國際平均利潤水平，中國石油國企長期盈利率維持在5%-8%，電網(wǎng)僅維持在0-3%，偶爾略虧；而發(fā)達國家同領(lǐng)域的盈利率則高達5-20%。電力企業(yè)雖然存在電價漲幅低影響利潤的因素，但是成本長期居高不下是主因。石油國企高成本現(xiàn)象更為顯而易見。中國油價已與國際接軌，但其盈利率卻遠低于其他發(fā)達國家，說明其成本遠高于其他發(fā)達國家。三是資產(chǎn)管理缺陷導(dǎo)致投資短缺。由于能源國企外部行政管理體制監(jiān)督弱化，滋生的內(nèi)部利益鏈條導(dǎo)致企業(yè)重復(fù)投資及低效投資，推高了投資成本，尤其是能源企業(yè)進行的大量輔業(yè)投資，導(dǎo)致了主業(yè)投資的資金缺口進一步拉大。

目前熱議中的改革方案思考

目前熱議的改革方案主要包含主輔分離、混合所有制改革、放開價格和優(yōu)化資產(chǎn)管理。剝離輔業(yè)是許多國家能源國企改革的重要手段。中國主輔分離從2000年初開始進行，至今已十余年，進展緩慢，甚至近年輔業(yè)有膨脹勢頭?；旌纤兄聘母镌趪鴥?nèi)外均有成敗案例，是否適合中國能源國企尚無定論。放開價格呼吁多年，但目前仍保持半放開狀態(tài)，現(xiàn)階段是否適合完全放開還有待論證。而當(dāng)前腐敗問題越來越多，反映出資產(chǎn)管理的薄弱，國有資產(chǎn)管理改革勢在必行。

1.主輔分離。輔業(yè)已成腐敗交易的最便利場所。能源國企近期公布的腐敗案件顯示，通過輔業(yè)將利益輸送至私企的現(xiàn)象頻發(fā)，最終使國有資產(chǎn)流出國有體系。例如，2010年至2012年，吉林油田下屬單位與民營企業(yè)合作套用高標(biāo)準(zhǔn)工程定額，多支付工程款155萬元。某電網(wǎng)輔業(yè)普遍將從上級單位中標(biāo)的項目轉(zhuǎn)包給民營企業(yè)，而其招投標(biāo)管理的不規(guī)范，為利益輸送提供了便利，業(yè)內(nèi)人士公開表示，關(guān)系才是中標(biāo)關(guān)鍵。輔業(yè)處于管理鏈條的末端，監(jiān)督最為困難，將處于管理頂端的腐敗交易通過輔業(yè)處理更為隱蔽，更方便主業(yè)“藏污納垢”。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，能源國企一方面將大量資金投資于輔業(yè)領(lǐng)域進行腐敗交易，另一方面又以缺少資金投資主業(yè)為由，向國家申請資金。為維持這種局面，利益相關(guān)者以剝離輔業(yè)會影響主業(yè)為由阻礙改革。

輔業(yè)高成本導(dǎo)致主業(yè)低盈利率，并影響政府定價。由于輔業(yè)滋生大量腐敗，致使其高成本現(xiàn)象普遍，這是造成中國能源國企低盈利率的主要原因。例如：某地區(qū)個人或社會企業(yè)通過利益渠道征地建設(shè)加油站高價轉(zhuǎn)賣給國企，致使某石油國企加油站收購價格高于市場價格30%-70%。某能源國企所屬輔業(yè)領(lǐng)域，年投資額幾十億甚至上百億，由于腐敗及關(guān)聯(lián)方關(guān)系，技術(shù)低劣，后期維護費用大增，導(dǎo)致主業(yè)生產(chǎn)成本增加，盈利降低。

主輔分離的難點。主輔分離多年進展緩慢甚至近年輔業(yè)逆勢發(fā)展，主要原因一是能源國企違背國家意愿繼續(xù)投資輔業(yè)領(lǐng)域，由其掌握過多資產(chǎn)投資權(quán)所致，解決此問題的有效方法是加強國家對其資產(chǎn)管理權(quán)的控制。二是某些領(lǐng)域是否劃分為輔業(yè)難界定，原因是如果將其作為輔業(yè)劃分出去后，主業(yè)不能對其進行直接管理，在一些突發(fā)事件中，單憑主業(yè)往往難以有效地加以處置。例如，2008年冰災(zāi)發(fā)生時，送變電企業(yè)貢獻巨大，這次突發(fā)事件也成為設(shè)備制造、電力設(shè)計和施工等單位作為主業(yè)保留的重要理由。如果這些領(lǐng)域僅是為了應(yīng)付某幾次突發(fā)事件而應(yīng)保留在主業(yè)內(nèi)，那么，其多年來所滋生的大量腐敗問題對社會的損害要遠超過其貢獻。

2.能源價格市場化。能源定價機制市場化后，在一段時期內(nèi)能源價格仍有可能上漲。德國和前蘇聯(lián)等國家在把處于國有壟斷地位的能源企業(yè)私有化后，雖然價格實現(xiàn)了市場化，但卻造成了能源價格飛漲。這是因為：一是能源領(lǐng)域投資額巨大，高投資成本通過價格形成機制最終轉(zhuǎn)移至消費者。二是處于壟斷地位的企業(yè)可操控市場價格，一旦它被只追求利潤的社會企業(yè)掌控，為了獲利必然會提價?？梢姡茉磧r格市場化難以實現(xiàn)社會綜合效益最大化。

3.混合所有制改革。個人認為，中國能源國企引入混合所有制的主要目的是引入社會資本解決投資短缺，引入社會監(jiān)督以防止腐敗。而能源領(lǐng)域長期由政府定價，經(jīng)營目標(biāo)不是完全為了獲利，引入社會資本，很難滿足其獲利目的。

綜觀全球，混改較為成功的國家普遍具有兩個重要條件：一是保障合理利潤率；二是保障國家控制能源。通過政策調(diào)控使能源領(lǐng)域保持穩(wěn)定而合理的盈利水平，既能吸引獲取穩(wěn)定收益的社會資本，有利于避免能源價格波動對社會經(jīng)濟帶來的影響，還保障了投資方向有利于社會發(fā)展。從中國目前的經(jīng)濟消費水平來看，通過提高價格解決投資不足問題已很有限；剝離輔業(yè)，可實現(xiàn)通過降低成本提高盈利率，滿足社會資本獲利的目的，使能源領(lǐng)域混改成為可能。

改革建議

1.剝離輔業(yè)。界定主輔是剝離輔業(yè)的前提。對能源領(lǐng)域主輔業(yè)劃分如下：石油領(lǐng)域主業(yè)為油氣勘探開發(fā)、開采，石油煉制，石油化工產(chǎn)品的生產(chǎn)、儲運，油氣管道運輸及核心技術(shù)研究；電網(wǎng)主業(yè)為輸、配、供領(lǐng)域及核心技術(shù)研究。能源產(chǎn)業(yè)的共同輔業(yè)為其所屬非主業(yè)技術(shù)研究及設(shè)計、施工、監(jiān)理、設(shè)備制造，金融機構(gòu)、信息通信產(chǎn)業(yè)、房產(chǎn)物業(yè)、國際業(yè)務(wù)、傳媒、教育培訓(xùn)等，以及二級單位所屬的集體企業(yè)，石油領(lǐng)域還包括終端銷售領(lǐng)域。鑒于目前設(shè)計、施工、監(jiān)理存在社會競爭對手較弱的情況，可暫緩社會化改革，其他可盡快剝離。將石油銷售板塊劃為輔業(yè)，而電網(wǎng)供電銷售終端劃為主業(yè)的理由是：成品油價格已與國際接軌，有較為合理的獲利空間，有條件吸引社會資本介入，且目前已經(jīng)形成了一定的市場競爭；而電價目前放開條件不成熟，不適合社會資本介入，且電網(wǎng)輸電渠道分開管理難度大且問題多。

由于國有資產(chǎn)流失源于國企自行操作權(quán)限大，因此對輔業(yè)進行改革，應(yīng)由輔業(yè)以外的第三方，即國有資產(chǎn)管理機構(gòu)成立專業(yè)的組織進行，重點防止資產(chǎn)評估過低現(xiàn)象。一是對輔業(yè)產(chǎn)權(quán)進行清理，界定集體企業(yè)及產(chǎn)業(yè)公司產(chǎn)權(quán)歸屬。尤其是集體企業(yè)，產(chǎn)權(quán)不清現(xiàn)象較為突出。清退社會及職工入資部分資產(chǎn)，摸清國有資產(chǎn)家底。二是關(guān)閉無競爭優(yōu)勢的輔業(yè)，退出國資投資領(lǐng)域。三是將輔業(yè)資產(chǎn)進行分類，為防止資產(chǎn)評估價值過低現(xiàn)象，可調(diào)研市場上國內(nèi)外同業(yè)資產(chǎn)價值，與資產(chǎn)評估價值進行比較，形成市場公允的最低資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格。四是對于有轉(zhuǎn)讓價值的輔業(yè)，國有資產(chǎn)管理機構(gòu)作為獨立第三方組織招投標(biāo)事宜，防止內(nèi)部交易。五是對輔業(yè)同業(yè)進行市場評估，對存在大量更為優(yōu)質(zhì)同業(yè)的輔業(yè)盡快剝離，對同業(yè)競爭實力較弱的領(lǐng)域剝離后暫保留國企性質(zhì)，將其從主業(yè)中劃出獨立核算財務(wù)狀況，以便落實主業(yè)的收入成本，待同業(yè)發(fā)展至與其實力相當(dāng)時可考慮社會化改革。六是人員安置問題。輔業(yè)違規(guī)用工現(xiàn)象普遍，派遣制員工占比遠高于國企身份員工，因此，需要安置的國企職工數(shù)量并不多。首先應(yīng)停止進新人。由于主業(yè)仍需要輔業(yè)提供服務(wù)，仍需這部分職工進行后續(xù)工作；或分流至其他相關(guān)崗位，該部分職工退休后自然解決。

2.主業(yè)應(yīng)進行合并，并加強合作。當(dāng)前，國際能源合并趨勢加強，電網(wǎng)更具跨國合并趨勢。一是三桶油應(yīng)合并為一個企業(yè)，合并后所有業(yè)務(wù)均不存在同屬國有產(chǎn)權(quán)進行競爭的領(lǐng)域，下游銷售板塊未來可大范圍實現(xiàn)社會化改革。二是兩大電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)實現(xiàn)合并，主要包括輸配供下游業(yè)務(wù)，方便全國范圍內(nèi)統(tǒng)一進行資源調(diào)配。三是國有能源資源應(yīng)全面統(tǒng)籌規(guī)劃，避免電力和石油獨立規(guī)劃造成的資源浪費和效率低下。以電代油、以氣代油的能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變需要石油和電力等能源領(lǐng)域的緊密合作。例如，天然氣是極有發(fā)展?jié)摿Φ那鍧嵃l(fā)電資源，高效地解決其運輸及發(fā)電量等問題需要雙方統(tǒng)籌規(guī)劃。另外，目前加油站數(shù)量已飽和，隨著以電代油能源替換發(fā)展，大量加油站必然成為閑置國有資產(chǎn)，可將之改造為充換電站，快速建立全國電動汽車充電網(wǎng)絡(luò)。四是能源管理機構(gòu)應(yīng)協(xié)調(diào)石油和電力企業(yè)的業(yè)務(wù)合作，包括合作方式、資產(chǎn)管理、收益分配等，解決合作中的責(zé)權(quán)利問題。

3.政府定價應(yīng)落實賬面利潤真實性并考慮未來投資。輔業(yè)剝離后，主業(yè)成本的真實性將成為定價的重要影響因素。定價方案建議如下：第一步是建立國外同行業(yè)財務(wù)數(shù)據(jù)分析庫，結(jié)合中國能源國企的財務(wù)數(shù)據(jù)進行成本分析，尤其是對遠高于同類產(chǎn)品的采購成本進行嚴控并建立相關(guān)負責(zé)人懲罰制度，估算合理盈利區(qū)間。第二步是評估能源央企的投資發(fā)展規(guī)劃，區(qū)分當(dāng)前必要投資部分和暫緩?fù)顿Y部分，根據(jù)能源價格變動對經(jīng)濟產(chǎn)生的影響確定采用必要投資還是兩者皆可，最終確定投資總量。第三步是評估國家對能源國企能夠承擔(dān)的補貼和投資額范圍。第四步是投資總量扣除國家投資和補貼部分，剩余部分為企業(yè)承擔(dān)的投資額，從而確定出企業(yè)的盈利率和價格。由于投資總量可變，因此定價有一定彈性，可根據(jù)社會承擔(dān)能力和經(jīng)濟狀況最終確定。

4.強化國家對國有資產(chǎn)的管理權(quán)。輔業(yè)剝離后，國資占比大幅減少，管理鏈條縮短。在此基礎(chǔ)上改善建議如下：一是提高凈利潤上繳比例，減少留在企業(yè)內(nèi)可以自主控制的資金，控制企業(yè)掌握過多資金并弱化其資產(chǎn)管理權(quán)。中國能源國企上繳比例為10%-15%，而國外大多為30%-70%。二是國有資產(chǎn)管理部門應(yīng)監(jiān)督或?qū)徟椖客顿Y，避免重復(fù)建設(shè)、所建項目不符合實際需求、虛假項目等，并加強承擔(dān)審批責(zé)任的懲罰力度。三是國有資產(chǎn)管理部門應(yīng)成立專業(yè)的招投標(biāo)管理機構(gòu)，統(tǒng)一管理能源國企的招投標(biāo)業(yè)務(wù)，管理費用由能源國企按照項目數(shù)量和金額比例上繳；建立專家?guī)?，專家成員從對口領(lǐng)域選用，解決目前能源央企自主組織招投標(biāo)存在的未招先建、應(yīng)招不招、招標(biāo)走形式、虛假招投標(biāo)等問題。四是國有資產(chǎn)管理部門應(yīng)成立專業(yè)的項目過程管理機構(gòu)，監(jiān)督項目建設(shè)中存在的建場費虛列或列支不合理支出、非法轉(zhuǎn)包或分包、虛列投資成本等問題；對科研項目要求提交階段性成果證明，避免以科研投資名義套取國家資金現(xiàn)象。五是建立供應(yīng)商管理庫，制定供應(yīng)商管理制度，對供應(yīng)商設(shè)定等級評價，記錄項目建設(shè)過程中出現(xiàn)的違紀行為并降低投標(biāo)等級，直至取消投標(biāo)資格。六是強化負責(zé)人資產(chǎn)流失追責(zé)制度。由于大部分投資資金由能源國企自己解決，在實際工作中，投資金額并不是相關(guān)政府審批機構(gòu)的審批重點。目前，對投資失敗、投資額合理與否及未經(jīng)批準(zhǔn)進行投資等現(xiàn)象極少問責(zé)，造成投資過度、無效投資、重復(fù)投資等。嚴格責(zé)任人追責(zé)制度，可有效避免對效率低下的項目進行投資，提高國有資產(chǎn)投資效率。

（作者單位為中國經(jīng)濟年鑒社）