孟春　李承健

“區(qū)間+定向+相機(jī)”的調(diào)控方式與2009年央行提出的“宏觀審慎管理”一脈相承，發(fā)揮著熨平經(jīng)濟(jì)周期的逆向調(diào)節(jié)作用

2015年，中國發(fā)展面臨多重困難和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境艱難復(fù)雜。在此背景下，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達(dá)到67.7萬億元，經(jīng)濟(jì)增長6.9%，成績來之不易。2015年，政府堅(jiān)持了穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，著力于穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)防風(fēng)險(xiǎn)，不斷創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式。

一是實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。積極的財(cái)政政策注重加力增效，實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費(fèi)，擴(kuò)大有效投資，通過置換地方債、推動PPP（公私合營）模式等方式減輕地方償債壓力。穩(wěn)健的貨幣政策注重松緊適度，央行五次降息四次降準(zhǔn)，保持流動性供給充裕，引導(dǎo)資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)。二是推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。積極化解過剩產(chǎn)能，推進(jìn)企業(yè)兼并重組，淘汰鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等行業(yè)的落后產(chǎn)能，支持高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)快速發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)加快發(fā)展。三是積極應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。守住了不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的底線，維護(hù)了國家經(jīng)濟(jì)金融安全。

2016年，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢依然比較嚴(yán)峻，要實(shí)現(xiàn)6.5%-7%的預(yù)期增速目標(biāo)，要在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。積極的財(cái)政政策要加大力度，穩(wěn)健的貨幣政策要靈活適度，保持經(jīng)濟(jì)增速總體平穩(wěn)，為改革贏得時(shí)間和空間。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，全面提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量和效率，提高中長期經(jīng)濟(jì)增長潛力。

“微刺激”而不是“大水漫灌”

今年全國兩會召開之前，中央出臺了多項(xiàng)穩(wěn)增長的調(diào)控政策，貨幣穩(wěn)健中略偏寬松、財(cái)政政策積極有力，這可能讓某些人形成一個(gè)錯(cuò)誤預(yù)期：4萬億2.0來了。實(shí)際上，政府工作報(bào)告中已經(jīng)明確，宏觀調(diào)控的主要方式是“在區(qū)間調(diào)控基礎(chǔ)上，實(shí)施定向調(diào)控和相機(jī)調(diào)控”，這種精準(zhǔn)靈活的“微刺激”與“大水漫灌”式的強(qiáng)刺激是有明顯區(qū)別。

概括來講，2012年-2014年，中國總共出臺了三輪“微刺激”政策。第一輪是在2012年，以加快投資項(xiàng)目審批、補(bǔ)貼刺激消費(fèi)為主要內(nèi)容；第二輪是在2013年，以中小企業(yè)減稅、穩(wěn)出口和加快中西部鐵路建設(shè)為主要內(nèi)容；第三輪是在2014年，以擴(kuò)大對小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠范圍、進(jìn)一步推進(jìn)營改增、鼓勵(lì)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資為主要內(nèi)容?？陀^說，這些“微刺激”在短期穩(wěn)增長中發(fā)揮了重要作用。

在經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下滑的背景下，未來“微刺激”仍舊不可或缺，但一定要講究策略。一是方式要以強(qiáng)化“微刺激”的靈活度和精準(zhǔn)度為主，“對癥下藥”；二是方向要以補(bǔ)短板為主，如地下管廊、軌道交通、棚戶區(qū)改造，提高公共服務(wù)水平；三是資金來源要以稅收收入和發(fā)債為主，避免走地方融資平臺的老路子，規(guī)范地方債務(wù)。同時(shí)，必須明確“微刺激”的主要作用是短期“托底”，防止政治經(jīng)濟(jì)社會不穩(wěn)定，要和長期的供給側(cè)改革結(jié)合起來，為結(jié)構(gòu)調(diào)整贏得時(shí)間。

“區(qū)間+定向+相機(jī)”的調(diào)控方式與2009年央行提出的“宏觀審慎管理”是一脈相承的，發(fā)揮著熨平經(jīng)濟(jì)周期的逆向調(diào)節(jié)作用，有利于增強(qiáng)市場信心，穩(wěn)定投資者預(yù)期，保持金融體系穩(wěn)健，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

本次政府工作報(bào)告對近幾年“去產(chǎn)能”的成果在一定程度上給予了肯定：近三年淘汰落后煉鋼煉鐵產(chǎn)能9000多萬噸、水泥2.3億噸、平板玻璃7600多萬重量箱、電解鋁100多萬噸。同時(shí)，必須承認(rèn)，中國在“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”道路上依然任重而道遠(yuǎn)，需要政府予以有效的控制和引導(dǎo)。

具體來看，需要明確并著力實(shí)現(xiàn)下一階段的五大任務(wù)。一是要積極穩(wěn)妥化解過剩產(chǎn)能。對內(nèi)禁止為“僵尸企業(yè)”輸血，加快實(shí)施市場化破產(chǎn)，將沉淀資源引入效率更高、前景更好的高新產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提高資源配置效率；對外結(jié)合“一路一帶”等戰(zhàn)略的實(shí)施輸出國內(nèi)過剩產(chǎn)能，同時(shí)加大國際合作的深度和廣度。二是著力化解房地產(chǎn)庫存。按照加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率和深化住房制度改革的要求，推動農(nóng)民工市民化，打通住房供需渠道，同時(shí)鼓勵(lì)發(fā)展住房租賃市場，鼓勵(lì)自然人和各類機(jī)構(gòu)投資者成為租賃市場的房源提供者。三是降低杠桿率、化解金融風(fēng)險(xiǎn)。一方面，規(guī)范地方債管理，規(guī)范舉債融資機(jī)制，防止利用各種方式變相發(fā)債的行為發(fā)生，通過擴(kuò)大分母“去杠桿”；另一方面，要扎緊制度籠子，整頓規(guī)范金融秩序，防控化解區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。四是降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作成本。降低制度性成本，推動政府簡政放權(quán)、放管結(jié)合；降低企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步正稅清費(fèi)，營造公平的稅負(fù)環(huán)境；要營造良好的金融氛圍，創(chuàng)造利率市場化的政策環(huán)境，提高直接融資比重，降低企業(yè)的財(cái)務(wù)成本。五是針對“欠賬”領(lǐng)域補(bǔ)齊短板。加大科技創(chuàng)新投入，提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效率；補(bǔ)齊軟硬基礎(chǔ)設(shè)施短板，提高投資有效性和精準(zhǔn)性；還要在公共服務(wù)均等化、精準(zhǔn)扶貧、發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)等方面多下功夫，實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展。

同時(shí)，經(jīng)濟(jì)刺激政策的力度和導(dǎo)向?qū)Α叭ヒ唤狄谎a(bǔ)”的落實(shí)有重要影響。一是建立政策組合拳，利用產(chǎn)業(yè)、價(jià)格、利率、資金等關(guān)鍵因素合理引導(dǎo)資源流向，為五大任務(wù)的實(shí)現(xiàn)提供制度保障；二是靈活管理方式，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)、環(huán)保、質(zhì)量、安全等手段對產(chǎn)能市場進(jìn)行“優(yōu)勝劣汰”，并采取兼并重組、債務(wù)重組或破產(chǎn)清算等措施有效釋放風(fēng)險(xiǎn)；三是結(jié)合國內(nèi)改革有層次、有重點(diǎn)地引導(dǎo)需求，深挖國內(nèi)需求潛力，引導(dǎo)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級，適度擴(kuò)大需求總量，以實(shí)現(xiàn)供需有效對接。

結(jié)構(gòu)性改革推動轉(zhuǎn)型升級

政府工作報(bào)告中明確，2016年經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)為6.5%-7%。這是結(jié)合中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢、戰(zhàn)略規(guī)劃、長遠(yuǎn)目標(biāo)等多種因素綜合考量的結(jié)果。目前，國際經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇態(tài)勢不穩(wěn)定，全球金融市場和大宗商品市場波動比較大，投資者信心不足，而且中國經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下行，在這樣的背景下，完成6.5%-7%的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)應(yīng)該說是不容易的。但是，值得關(guān)注的是，中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中尚存在諸多積極因素。例如，結(jié)構(gòu)調(diào)整取得積極進(jìn)展，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)增速快于一般工業(yè)，服務(wù)業(yè)占比超過50%。發(fā)展新動能加快成長，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)，新興產(chǎn)業(yè)快速增長。就業(yè)形勢總體穩(wěn)定，居民人均可支配收入實(shí)際增長7.4%，人民生活進(jìn)一步改善等。這些都為中國經(jīng)濟(jì)保持中高速增長和推動改革奠定了良好基礎(chǔ)。中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過多年高速增長，積累了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)韌性強(qiáng)、潛力足、回旋余地大，只要我們不懈努力，堅(jiān)持攻艱克難、砥礪前行，就一定能實(shí)現(xiàn)全年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展預(yù)期目標(biāo)。

“十三五”期間，經(jīng)濟(jì)增長依然面臨諸多問題。從國際層面看，全球經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整，整體復(fù)蘇緩慢，國際貿(mào)易格局正在重構(gòu)，發(fā)達(dá)國家的再工業(yè)化戰(zhàn)略吸引高端制造業(yè)回流，新興國家利用低成本優(yōu)勢搶占低端產(chǎn)品市場份額。從國內(nèi)層面看，傳統(tǒng)“三駕馬車”的拉動作用在減弱，新動能尚未有效形成，并伴隨人口老齡化、環(huán)境承載能力下降等問題。這些對中國“十三五”期間保持經(jīng)濟(jì)中高速增長構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)和機(jī)遇總是相伴而生、相互依存的，我們要在挑戰(zhàn)中把握機(jī)遇。而供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正是面對國內(nèi)外挑戰(zhàn)的最佳選擇。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)的主要矛盾是供給與需求不匹配、不協(xié)調(diào)和不平衡，而矛盾的主要方面在供給側(cè)，主要表現(xiàn)為供給不能適應(yīng)需求的重大變化而做出及時(shí)調(diào)整。中國經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩，是結(jié)構(gòu)調(diào)整主導(dǎo)與周期因素疊加的綜合反映，與一般的商業(yè)周期波動存在明顯不同。中國經(jīng)濟(jì)已步入新常態(tài)，要適應(yīng)從數(shù)量型追趕逐步向質(zhì)量型追趕，從過去“鋪攤子、上規(guī)?！毕颉疤豳|(zhì)量、上臺階”轉(zhuǎn)變，必須重視需求政策與供給政策的有效結(jié)合，在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度，這將貫穿于整個(gè)“十三五”期間。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革將推動中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。做好“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作，必須牢牢抓住“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”不放松，大力推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，加快新舊發(fā)展動能接續(xù)轉(zhuǎn)換。

財(cái)政積極作為，貨幣“靈活適度”

穩(wěn)增長是2016年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要目標(biāo)之一。從財(cái)政政策上來看，力度進(jìn)一步加大。今年擬安排財(cái)政赤字2.18萬億元，比去年增加5600億元，赤字率提高到3%?！恶R斯特里赫特》條約中規(guī)定，自1994年起，歐盟各成員國的赤字率不能超過3%，負(fù)債率不能超過60%，這兩條“紅線”成為多數(shù)國家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的參考。近年來，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇態(tài)勢不明朗，主要發(fā)達(dá)國家赤字率超標(biāo)時(shí)有發(fā)生。如2014年美國的赤字率為4.1%、英國為5.7%、法國為4%、日本為8.8%。相比之下，中國2015年赤字率僅為2.4%，財(cái)政政策可以發(fā)揮的空間很大。從貨幣政策上來看，首次提出貨幣政策要“靈活適度”?！办`活適度”的提法表明，當(dāng)前國內(nèi)外金融市場不確定性增強(qiáng)，要更加注重根據(jù)市場變化的微調(diào)。廣義貨幣M2預(yù)期增長13%左右，較上年僅提高1個(gè)百分點(diǎn)，說明貨幣政策已經(jīng)從“大水漫灌”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸ㄏ虻喂唷薄?/p>

在穩(wěn)增長方面，貨幣政策更加注重總量調(diào)整，相比之下，財(cái)政政策具有獨(dú)特優(yōu)勢，財(cái)稅改革的空間更大、刺激效果更明顯、政策工具更靈活。一是相較于國際水平，中國的赤字率和負(fù)債率偏低，有足夠的空間“施展拳腳”；二是企業(yè)在減稅讓利和簡政放權(quán)過程中受益極大，短時(shí)間內(nèi)可以看到明顯效果；三是財(cái)稅“工具籃”中既有短期刺激型又有長期改革型，可以根據(jù)實(shí)際情況靈活應(yīng)對，以時(shí)間換空間，在保持中高速增長的同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和全要素生產(chǎn)率的提高。

2016年，財(cái)政政策要積極作為。一是加大減稅降費(fèi)力度，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場主體積極性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動力。二是提高財(cái)政資金使用效率，通過財(cái)政資金撬動社會消費(fèi)和投資，促進(jìn)總需求適度擴(kuò)張。三是發(fā)揮財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢，著重支持新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

對企業(yè)來說，減稅降費(fèi)的效果是非常明顯的。國家稅務(wù)總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年前三季度，研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策的減稅規(guī)模約為444億元；支持高新技術(shù)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展減稅965億元；科技成果轉(zhuǎn)化免征增值稅50億元，減免企業(yè)所得稅1.6億元；258萬戶小型微利企業(yè)享受減征企業(yè)所得稅優(yōu)惠，減稅120億元，戶均減免稅額4600元；2800萬戶小規(guī)模納稅人和個(gè)體工商戶享受暫免征收增值稅和營業(yè)稅優(yōu)惠，免稅613億元。稅收優(yōu)惠政策激發(fā)了企業(yè)活力，扶持了企業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮了企業(yè)家才能。

對于地方政府而言，伴隨著經(jīng)濟(jì)下行和減稅降費(fèi)力度加大，短時(shí)間內(nèi)將會對地方財(cái)政收入造成一定影響。但這一問題必須用長遠(yuǎn)眼光來看待，財(cái)政發(fā)揮的是逆周期調(diào)節(jié)作用，只有頂住了經(jīng)濟(jì)下行壓力，讓企業(yè)度過危機(jī)，才能保留住未來財(cái)政收入的火種。目前，可以采取的應(yīng)對之策包括：一方面“開源”，主要是加快地方稅體系建設(shè)，樹立、培育地方主體稅種；把結(jié)構(gòu)性減稅和赤字率提高結(jié)合起來，增加國債發(fā)行規(guī)模，合理安排債務(wù)置換額度。另一方面“節(jié)流”，主要是推行簡政放權(quán)和PPP模式，對政府進(jìn)行“瘦身”，減少行政經(jīng)費(fèi)，從而減輕財(cái)政壓力。

“十三五”規(guī)劃建議中提出，要“深化財(cái)稅體制改革，建立健全有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、形成全國統(tǒng)一市場、促進(jìn)社會公平正義的現(xiàn)代財(cái)政制度，建立稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的稅收制度”。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制在國家治理體系中處于基礎(chǔ)性、制度性和保障性地位?！笆濉逼陂g建立現(xiàn)代財(cái)政制度意義重大，推進(jìn)過程中應(yīng)當(dāng)遵循“完善立法、明確事權(quán)，改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)，透明預(yù)算、提高效率”的基本思路。具體而言，在財(cái)政方面，主要是著力改進(jìn)預(yù)算管理制度，推進(jìn)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，規(guī)范地方政府投融資行為。在稅制方面，一是推動包括增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)保稅等各稅種的改革完善；二是規(guī)范清理稅收優(yōu)惠政策；三是進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分職責(zé)。

（作者分別為國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部巡視員，助理研究員）