王曙光 劉雨佳

摘要：在闡明黑龍江省部門(mén)預(yù)算監(jiān)管現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，針對(duì)其存在的部門(mén)預(yù)算監(jiān)管法律依據(jù)不足、監(jiān)管工作制度缺失、監(jiān)管力度薄弱和監(jiān)管人員素質(zhì)不高等問(wèn)題，在借鑒國(guó)內(nèi)外部門(mén)預(yù)算監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了健全部門(mén)預(yù)算監(jiān)管法律法規(guī)，完善部門(mén)預(yù)算監(jiān)管機(jī)制，加大部門(mén)預(yù)算監(jiān)督審查力度和提高部門(mén)預(yù)算監(jiān)管人員素質(zhì)等強(qiáng)化黑龍江省部門(mén)預(yù)算監(jiān)管的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：黑龍江?。徊块T(mén)預(yù)算；預(yù)算執(zhí)行；預(yù)算監(jiān)管

中圖分類(lèi)號(hào)：F8123 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-3283（2016）04-0110-04

黨的十八大報(bào)告明確指出：要深化財(cái)稅體制改革，著力推進(jìn)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管和專(zhuān)員辦工作轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行全過(guò)程的監(jiān)管。部門(mén)預(yù)算是政府管理國(guó)家的重要手段，是國(guó)家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、部門(mén)履行職責(zé)及預(yù)防腐敗的重要工具。黑龍江省部門(mén)預(yù)算監(jiān)管工作雖起步較晚，但近些年不斷推出創(chuàng)新舉措，特別是省級(jí)人大財(cái)經(jīng)委在部門(mén)預(yù)算監(jiān)管中積極探索，大膽實(shí)踐，創(chuàng)新機(jī)制，強(qiáng)化審查，取得了顯著的成效，如部門(mén)預(yù)算編制時(shí)間大為提前，積極推進(jìn)“收支兩條線”和“國(guó)庫(kù)集中支付”改革，擴(kuò)大預(yù)算編制范圍，但隨之也出現(xiàn)了一些新問(wèn)題，因而有必要借鑒國(guó)內(nèi)外的有益經(jīng)驗(yàn)，采取有效措施強(qiáng)化黑龍江省部門(mén)預(yù)算監(jiān)管。

一、黑龍江省部門(mén)預(yù)算監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）黑龍江省預(yù)算執(zhí)行情況

近年來(lái)，黑龍江省各級(jí)政府及財(cái)政機(jī)關(guān)堅(jiān)決貫徹國(guó)家、省委省政府和省人大的決策與決議，圍繞“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”等政策要求落實(shí)積極的財(cái)政政策，發(fā)揮財(cái)政基礎(chǔ)性、支撐性作用，深入推進(jìn)龍江絲路帶建設(shè)，加快發(fā)展“十大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)”，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)等工作取得了新的成效。從全省預(yù)算執(zhí)行情況上看，財(cái)政收支處于緩慢增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，如2011—2015年公共財(cái)政收入從9975億元增至11652億元，增長(zhǎng)168個(gè)百分點(diǎn)，其中省本級(jí)財(cái)政收入從2205億元增至2591億元，增長(zhǎng)1751個(gè)百分點(diǎn)；公共財(cái)政支出從27941億元增至40221億元，增長(zhǎng)4395個(gè)百分點(diǎn)。

2015年受經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和原油量?jī)r(jià)齊跌等因素影響，黑龍江省財(cái)政收入同比減少1359億元，下降1045個(gè)百分點(diǎn)。面對(duì)困難局勢(shì)，全省各級(jí)政府及財(cái)政機(jī)關(guān)向管理要效益，依法挖潛增收，特別是國(guó)家加大了對(duì)黑龍江省財(cái)政支持的力度，各類(lèi)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金達(dá)24896億元，同比增加257億元，批準(zhǔn)發(fā)行地方政府債券792億元，使全省財(cái)政支出有較大幅度的增長(zhǎng)（同比增加5879億元、增長(zhǎng)1712個(gè)百分點(diǎn)）；重點(diǎn)投入15億元，對(duì)131個(gè)地勘項(xiàng)目實(shí)施深度勘查；對(duì)福特汽車(chē)、廣瀚燃?xì)廨啓C(jī)、哈工大焊接集團(tuán)和哈船動(dòng)力等成長(zhǎng)型企業(yè)，采取股權(quán)投資等方式投入73億元，加速科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化；將85萬(wàn)戶(hù)企業(yè)納入“營(yíng)改增”試點(diǎn)范圍，減稅254億元；532萬(wàn)戶(hù)企業(yè)免征增值稅148億元，237萬(wàn)戶(hù)小微企業(yè)免征營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅95億元，取消、停征25項(xiàng)涉企收費(fèi)基金項(xiàng)目，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)154億元。

（二）黑龍江省部門(mén)預(yù)算監(jiān)管的相關(guān)機(jī)構(gòu)

黑龍江省部門(mén)預(yù)算監(jiān)管的機(jī)構(gòu)主要包括財(cái)政機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、人代會(huì)及其常委會(huì)，這些組織機(jī)構(gòu)發(fā)揮著不同的職能作用。

1財(cái)政機(jī)關(guān)。黑龍江省各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)既要負(fù)責(zé)部門(mén)預(yù)算的編制與執(zhí)行，又要加強(qiáng)監(jiān)督管理部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行情況，特別是發(fā)揮對(duì)財(cái)政收支的合法性、財(cái)政支出績(jī)效和預(yù)算調(diào)整有效監(jiān)督與檢查的重要作用，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問(wèn)題要及時(shí)監(jiān)督整改。

2審計(jì)機(jī)關(guān)。全省各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)政府及部門(mén)預(yù)算編制、執(zhí)行和決算情況進(jìn)行審計(jì)工作，特別要加強(qiáng)對(duì)部門(mén)預(yù)算編制是否真實(shí)、準(zhǔn)確和各項(xiàng)收支是否完整、合法情況進(jìn)行審查監(jiān)督，從源頭上規(guī)范部門(mén)預(yù)算執(zhí)行和資金管理使用的合法有效性。

3人大及其常委會(huì)。黑龍江省人大及其常委會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，應(yīng)保證國(guó)家計(jì)劃和預(yù)算的執(zhí)行情況。其內(nèi)設(shè)的財(cái)經(jīng)委主要負(fù)責(zé)組織或參與財(cái)政經(jīng)濟(jì)立法與監(jiān)管等工作，以及對(duì)各部門(mén)、各預(yù)算單位、重大建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算和資金使用的監(jiān)管等。

此外，公眾是重要的社會(huì)監(jiān)督主體，具有范圍廣、影響大、方式靈活等特點(diǎn)。社會(huì)公眾對(duì)部門(mén)預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，保障公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮其監(jiān)督預(yù)算的積極作用，促進(jìn)部門(mén)預(yù)算更加科學(xué)、透明，因此“參與式預(yù)算”已成為黑龍江省推行的新預(yù)算理念。

（三）黑龍江省部門(mén)預(yù)算監(jiān)管的主要措施

1成立專(zhuān)業(yè)預(yù)算審查組織——預(yù)算審查學(xué)會(huì)。為加強(qiáng)預(yù)算編制審查的專(zhuān)業(yè)性，2004年12月黑龍江省成立預(yù)算審查學(xué)會(huì)，它是一個(gè)以現(xiàn)代預(yù)算理論與黑龍江省地方預(yù)算工作實(shí)踐緊密結(jié)合的應(yīng)用性學(xué)術(shù)組織。其職責(zé)主要是參與省人大及其常委會(huì)履行預(yù)算審查監(jiān)督職能，旨在提高預(yù)算監(jiān)管工作質(zhì)量和水平，推進(jìn)全省地方預(yù)算工作的改革與發(fā)展。

2開(kāi)通黑龍江省預(yù)算審查監(jiān)督眾包網(wǎng)絡(luò)智庫(kù)。黑龍江省預(yù)算審查監(jiān)督眾包網(wǎng)絡(luò)智庫(kù)是借助現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通功能，為預(yù)算審查監(jiān)管提供財(cái)政預(yù)算公共信息的平臺(tái)系統(tǒng)。通過(guò)該平臺(tái)既可向社會(huì)公布預(yù)算審查監(jiān)督項(xiàng)目，廣泛聽(tīng)取人大代表、專(zhuān)家學(xué)者和社會(huì)公眾等各層面的意見(jiàn)與建議，也可將預(yù)算審查監(jiān)督效益交付專(zhuān)家學(xué)者等進(jìn)行分析研究。

3創(chuàng)新實(shí)施黑龍江省“47891”工程規(guī)劃。該規(guī)劃主要是“堅(jiān)持四個(gè)做好、七大工作理念、服務(wù)八項(xiàng)議題、九大工作平臺(tái)、爭(zhēng)創(chuàng)業(yè)務(wù)一流”，提出了地方政府預(yù)算審查監(jiān)督工作應(yīng)用性理論，首創(chuàng)地方預(yù)算審查監(jiān)督眾包網(wǎng)絡(luò)智庫(kù)和網(wǎng)絡(luò)中心、預(yù)算審查監(jiān)督議題服務(wù)平臺(tái)化模式等，在積極推進(jìn)公共部門(mén)預(yù)算監(jiān)管改革方面取得了顯著的成績(jī)。

二、黑龍江省部門(mén)預(yù)算監(jiān)管存在的問(wèn)題

（一）部門(mén)預(yù)算監(jiān)管法律依據(jù)不足

醞釀十年、跨越三屆（人代會(huì)）、歷經(jīng)四審，素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱(chēng)的新《預(yù)算法》于2014年首次完成修訂，這無(wú)疑將引領(lǐng)我國(guó)新一輪的財(cái)稅體制改革。目前黑龍江省已初步形成有關(guān)預(yù)算的法律制度，但部門(mén)預(yù)算監(jiān)管法制仍存在一定的問(wèn)題，主要包括：一是部門(mén)預(yù)算監(jiān)管法制內(nèi)容多為概括性、原則性的規(guī)定，其重要內(nèi)容不明確或存在較大的模糊性，可操作性不強(qiáng)；二是部門(mén)預(yù)算監(jiān)管仍有漏洞，個(gè)別內(nèi)容之間存在沖突或矛盾，這在一定程度上弱化了部門(mén)預(yù)算監(jiān)管在規(guī)范預(yù)算中的作用，使得各級(jí)人大、政府和財(cái)政機(jī)關(guān)在部門(mén)預(yù)算監(jiān)管中發(fā)揮的作用受到限制。

（二）部門(mén)預(yù)算監(jiān)管工作制度缺失

近年來(lái)，黑龍江省預(yù)算審查監(jiān)管工作呈現(xiàn)出明顯強(qiáng)化的趨勢(shì)，但其監(jiān)管工作制度存在“缺失”之處。如部門(mén)預(yù)算監(jiān)管工作制度的完整性、科學(xué)性、有效性和透明度不足，管理工作制度重收支、輕績(jī)效，過(guò)多地關(guān)注預(yù)算資金的多少，一旦資金分配到部門(mén)后則忽視了監(jiān)管工作，也無(wú)法對(duì)部門(mén)預(yù)算分配的合理性、科學(xué)性及資金使用的效益性向社會(huì)公眾交上一份滿(mǎn)意的答卷；在部門(mén)預(yù)算制度的編制上，缺少預(yù)算評(píng)估結(jié)果與預(yù)算執(zhí)行的有機(jī)結(jié)合，以及對(duì)預(yù)算編制的總體評(píng)估報(bào)告，既沒(méi)有明確相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任制，也沒(méi)有將其履行的職責(zé)情況納入到績(jī)效評(píng)估中。

（三）部門(mén)預(yù)算監(jiān)管力度薄弱

一是存在預(yù)算先期執(zhí)行現(xiàn)象，如預(yù)算法及其實(shí)施條例規(guī)定，在預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)之前，各級(jí)政府、部門(mén)可按照上年同期的預(yù)算支出數(shù)安排支出，這一規(guī)定使預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算審批之間出現(xiàn)時(shí)間差異、部門(mén)預(yù)算的先期執(zhí)行，[1]導(dǎo)致全省各級(jí)政府在人代會(huì)召開(kāi)之前財(cái)政收支處于無(wú)預(yù)算狀態(tài)。二是預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整隨意性較大，因全省中心工作、重點(diǎn)任務(wù)等不確定因素的影響，部門(mén)預(yù)算在執(zhí)行中隨意調(diào)整的情況時(shí)常發(fā)生，如“部門(mén)申請(qǐng)、領(lǐng)導(dǎo)批條、追加預(yù)算”等隱性分配或二次分配，導(dǎo)致“一年預(yù)算，預(yù)算一年”，降低了部門(mén)預(yù)算編制與執(zhí)行的權(quán)威性。

（四）部門(mén)預(yù)算監(jiān)管人員素質(zhì)不高

黑龍江省諸多市縣沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)職的預(yù)算審查監(jiān)管機(jī)構(gòu)或是專(zhuān)職人員較少、工作人員素質(zhì)不高、缺乏預(yù)算等專(zhuān)業(yè)知識(shí)，顯然很難從專(zhuān)業(yè)性、全局性視角來(lái)審查部門(mén)預(yù)算編制與執(zhí)行、決算編制情況。而聘請(qǐng)的兼職顧問(wèn)、專(zhuān)家學(xué)者因精力和利益等因素的影響，其作用也非常有限。特別是市縣級(jí)預(yù)算監(jiān)管人員問(wèn)題更為突出，從近年來(lái)日益趨同的審查結(jié)果看，部門(mén)預(yù)算的審查監(jiān)督往往是走過(guò)場(chǎng)，導(dǎo)致對(duì)部門(mén)預(yù)算與決算進(jìn)行全面、深入調(diào)查的困難，難以對(duì)部門(mén)預(yù)算及政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全方位的跟蹤監(jiān)督與問(wèn)效，更缺少對(duì)針對(duì)性問(wèn)題的整改建議。

三、國(guó)內(nèi)外部門(mén)預(yù)算監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)

（一）國(guó)外部門(mén)預(yù)算監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)

1美國(guó)部門(mén)預(yù)算監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)。

一是立法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)專(zhuān)業(yè)性預(yù)算監(jiān)管機(jī)構(gòu)，配備一定數(shù)量的專(zhuān)業(yè)人員，專(zhuān)門(mén)從事預(yù)算編制及其監(jiān)管工作。二是建立預(yù)算監(jiān)督結(jié)果的公開(kāi)透明辦法，如制定議會(huì)的辯論制度、聽(tīng)證制度和質(zhì)詢(xún)制度等，保證了部門(mén)預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督過(guò)程的公開(kāi)透明程度。三是重視部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管，美國(guó)極為重視控制和監(jiān)督部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行情況，各級(jí)政府或無(wú)論采用何種政治制度都設(shè)有相應(yīng)的部門(mén)預(yù)算審查監(jiān)控機(jī)構(gòu)，并保證其獨(dú)立行使預(yù)算審查監(jiān)控的權(quán)限。

2英國(guó)部門(mén)預(yù)算監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)

一是預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相分離，英國(guó)部門(mén)預(yù)算編制統(tǒng)一由預(yù)算局負(fù)責(zé)，預(yù)算執(zhí)行由公共會(huì)計(jì)局負(fù)責(zé)，各司其職、互不干涉。二是強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)察管理制度，如派駐各個(gè)部門(mén)的財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員都須按預(yù)算要求對(duì)每項(xiàng)支出簽字后才可支付資金。三是注重各管理主體的分工協(xié)作，即建立由國(guó)會(huì)、審計(jì)和財(cái)政機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合的預(yù)算監(jiān)管體系，國(guó)會(huì)主要是控制部門(mén)預(yù)算支出規(guī)模及使用方向，審計(jì)機(jī)關(guān)確保部門(mén)預(yù)算資金依法、高效使用，財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。

3德國(guó)部門(mén)預(yù)算監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)

一是法制化程度高，德國(guó)部門(mén)預(yù)算監(jiān)管最突出的特征是對(duì)每一項(xiàng)支出都以立法形式予以規(guī)范，強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力。二是注重績(jī)效管理，預(yù)算編制要求對(duì)各項(xiàng)支出所履行職能的完成程度做出詳細(xì)說(shuō)明及論證，從傳統(tǒng)“投入預(yù)算”進(jìn)入“產(chǎn)出預(yù)算”階段。三是預(yù)算編制相對(duì)獨(dú)立，在編制預(yù)算的第一階段各部門(mén)需要從國(guó)家發(fā)展的整體出發(fā)編制預(yù)算，預(yù)算監(jiān)管機(jī)關(guān)在第二階段制定預(yù)算初稿后再與各部門(mén)磋商，各部門(mén)若有不同意見(jiàn)需說(shuō)明充分的理由，反之預(yù)算監(jiān)管機(jī)關(guān)可不接受。[2]

（二）國(guó)內(nèi)相關(guān)省市部門(mén)預(yù)算監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)

1遼寧省部門(mén)預(yù)算監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)

一是掌握編制信息，遼寧省預(yù)算工委積極參加省政府及財(cái)政廳有關(guān)預(yù)算編制方面的會(huì)議，了解有關(guān)情況，及時(shí)加強(qiáng)溝通，確保提交會(huì)議的預(yù)算能順利通過(guò)。二是開(kāi)展調(diào)查研究，主要是掌握不同地區(qū)、不同單位的預(yù)算需求及預(yù)算編制存在的困難和問(wèn)題，從而提高審查監(jiān)督的針對(duì)性。三是組織收入預(yù)測(cè)，構(gòu)建遼寧省財(cái)政收入預(yù)測(cè)模型，利用預(yù)測(cè)模型對(duì)當(dāng)年和下一年全省及省級(jí)預(yù)算收入進(jìn)行預(yù)測(cè)，并及時(shí)將預(yù)測(cè)結(jié)果反饋給財(cái)政部門(mén)，促進(jìn)預(yù)算編制更加科學(xué)、合理。

2北京市部門(mén)預(yù)算監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)

一是聘請(qǐng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)，主要是聘請(qǐng)部分專(zhuān)家學(xué)者參與預(yù)算重要議題的審查和研究，對(duì)提高預(yù)算審查監(jiān)督水平發(fā)揮了重要作用。二是改進(jìn)預(yù)算編制監(jiān)督方式，按照“提前征求代表意見(jiàn)，在當(dāng)年預(yù)算中予以考慮”的要求，北京市在預(yù)算監(jiān)督辦法中規(guī)定“各級(jí)政府編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)征求政府部門(mén)的意見(jiàn)”，并使之成為預(yù)算編制的一項(xiàng)制度。三是借助審計(jì)力量強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督實(shí)效，要求審計(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行和管理存在的問(wèn)題須提出明確的整改意見(jiàn)，以更好地強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算監(jiān)管工作。

3深圳市部門(mén)預(yù)算監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)

一是引入分項(xiàng)審查，深圳市創(chuàng)建預(yù)算草案分項(xiàng)審查和分項(xiàng)表決制度，即部門(mén)預(yù)算按部門(mén)、項(xiàng)目預(yù)算按項(xiàng)目進(jìn)行分項(xiàng)審查，對(duì)各個(gè)部門(mén)的預(yù)算、項(xiàng)目均可提議修改，甚至投反對(duì)票。二是進(jìn)行預(yù)算信息聯(lián)網(wǎng)，主要是鑒于各級(jí)政府重預(yù)算報(bào)告，輕預(yù)算草案表，報(bào)告表述相對(duì)簡(jiǎn)捷，預(yù)算草案編制過(guò)于籠統(tǒng)，多數(shù)代表因看不懂或不知曉資金的用途而很難發(fā)表具體審議意見(jiàn)，故此深圳市進(jìn)行預(yù)算信息聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新，較好地解決了上述問(wèn)題。

四、借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)化黑龍江省部門(mén)預(yù)算監(jiān)管的對(duì)策

（一）健全部門(mén)預(yù)算監(jiān)管法律法規(guī)

法制管理是部門(mén)預(yù)算監(jiān)管所必須堅(jiān)持的一項(xiàng)重要原則，黑龍江省人大及其常委會(huì)可依據(jù)國(guó)家的《預(yù)算法》等法律法規(guī)制定《黑龍江省部門(mén)預(yù)算管理法》，或省政府、省財(cái)政廳制定諸如《黑龍江省部門(mén)預(yù)算監(jiān)管辦法》，確保部門(mén)預(yù)算監(jiān)管有法可依、增強(qiáng)其權(quán)威性，以及部門(mén)預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)管尤其是審批工作的合法性。此外，應(yīng)采取細(xì)化部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目等有效措施，解決好人大代表在預(yù)算審查“看不懂、看不完”或“不愿看”的問(wèn)題。

為加強(qiáng)部門(mén)預(yù)算的編制、執(zhí)行過(guò)程中的法律責(zé)任，應(yīng)完善其處罰措施。如對(duì)故意隱瞞事實(shí)和虛列收入、支出，造成部門(mén)預(yù)算與決算失實(shí)的，未經(jīng)法定程序調(diào)整部門(mén)預(yù)算的，對(duì)所存在的問(wèn)題不及時(shí)糾正的，違反有關(guān)部門(mén)預(yù)算與調(diào)整、決算的有關(guān)法律及決定等，以及對(duì)直接或間接阻撓政府部門(mén)行使監(jiān)督職權(quán)的行為，人大、政府及財(cái)政、審計(jì)、司法機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令其予以及時(shí)糾正，并依法追究直接責(zé)任人員的行政或法律責(zé)任。

（二）完善部門(mén)預(yù)算監(jiān)管機(jī)制

強(qiáng)化黑龍江省部門(mén)預(yù)算監(jiān)管應(yīng)健全審查制度，實(shí)施“三讀”制，即“一讀”時(shí)由財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)部門(mén)預(yù)算草案做出說(shuō)明，“二讀”時(shí)由預(yù)算委員會(huì)審查部門(mén)預(yù)算并就各部門(mén)收支項(xiàng)目的真實(shí)性和合理性進(jìn)行討論，“三讀”時(shí)就全部預(yù)算草案形成預(yù)算委員會(huì)的初步審查決議。此外，還應(yīng)注意部門(mén)預(yù)算審查的時(shí)間保證、專(zhuān)職審查、公開(kāi)辯論、投票表決及公眾參與等程序性要求，并對(duì)預(yù)算追加、追減等調(diào)整做出嚴(yán)格的規(guī)定，增加審查過(guò)程的透明度等。

建立黑龍江省部門(mén)預(yù)算監(jiān)督檢查機(jī)制，如制定規(guī)范的具體方案，開(kāi)展系統(tǒng)培訓(xùn)，深入開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)查、細(xì)查問(wèn)題；完善部門(mén)預(yù)算備案審查制度，如政府及部門(mén)應(yīng)向人大等監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)送有關(guān)預(yù)算的規(guī)章制度、轉(zhuǎn)移支付、部門(mén)預(yù)決算、匯總預(yù)算等文件和資料；完善部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度，適時(shí)修改部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，提升績(jī)效評(píng)估結(jié)論的合規(guī)性、公正性和可信度；健全部門(mén)預(yù)算全員監(jiān)管責(zé)任制度，完善跟蹤問(wèn)效、問(wèn)責(zé)機(jī)制等。

（三）加大部門(mén)預(yù)算監(jiān)督審查力度

加強(qiáng)對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程監(jiān)管，如積極開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)資金和項(xiàng)目的抽查工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題予以改正；堅(jiān)持部門(mén)預(yù)算執(zhí)行在線監(jiān)督辦法，并在全省范圍內(nèi)推廣實(shí)施；加強(qiáng)部門(mén)預(yù)算重點(diǎn)項(xiàng)目的預(yù)先、初步和專(zhuān)題等方面的審查，通過(guò)“解剖麻雀”方式掌握部門(mén)預(yù)算的共性和個(gè)性問(wèn)題；加強(qiáng)對(duì)部門(mén)預(yù)算調(diào)整的審查監(jiān)管，實(shí)行總量控制和項(xiàng)目控制，前者允許其在規(guī)定范圍內(nèi)調(diào)整，后者要求追加（減）項(xiàng)目達(dá)到一定額度時(shí)需編制方案并依法審批。

此外，應(yīng)強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算事前、事中與事后全過(guò)程的審查，注重其合法性、政策性、數(shù)據(jù)性和績(jī)效性審查，增強(qiáng)其審查結(jié)論的全面性，重點(diǎn)在“實(shí)”“準(zhǔn)”“效”下功夫；注重事前介入把好部門(mén)預(yù)算初審關(guān)，促進(jìn)人大、政府、財(cái)政工作與部門(mén)預(yù)算監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合；省財(cái)經(jīng)委應(yīng)選擇全省重要部門(mén)或涉及民生的專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研和專(zhuān)項(xiàng)檢查，[4]強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算審查監(jiān)督的針對(duì)性，確保部門(mén)預(yù)算資金及時(shí)足額到位，提高資金使用效率。

（四）提高部門(mén)預(yù)算監(jiān)管人員素質(zhì)

一支政治思想素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍是完成高質(zhì)量部門(mén)預(yù)算審查監(jiān)督工作的基本條件。黑龍江省及各級(jí)地方人大、政府應(yīng)強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)工作，如在選拔預(yù)算監(jiān)管人員時(shí)應(yīng)注重其思想品德素質(zhì)，以及專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)和業(yè)務(wù)能力；優(yōu)化專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，確保其工作人員既要熟悉經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、財(cái)政和稅收業(yè)務(wù)工作，又要熟悉政策、法律和管理等能力；既要有理論研究能力，又要有調(diào)查技能和較強(qiáng)的文字功底。

近年來(lái)，黑龍江省成立預(yù)算審查、監(jiān)督咨詢(xún)室等組織機(jī)構(gòu)，提高了部門(mén)預(yù)算審查監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)化水平，這種借助外力的做法效果是顯著的。鑒于全省尤其市縣現(xiàn)有專(zhuān)業(yè)人員數(shù)量偏少或不完全勝任工作的情況，可由人大常委會(huì)或財(cái)經(jīng)委從審計(jì)機(jī)關(guān)、財(cái)經(jīng)院校和會(huì)計(jì)師事務(wù)所等單位聘請(qǐng)專(zhuān)家或經(jīng)驗(yàn)豐富的實(shí)際工作者充實(shí)到監(jiān)管隊(duì)伍中，由其提供與預(yù)算審議或監(jiān)督有關(guān)的預(yù)決算修正案等服務(wù)，進(jìn)而提高部門(mén)預(yù)算監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)化水平。

（五）做好部門(mén)預(yù)算的編制管理

美國(guó)和德國(guó)的部門(mén)預(yù)算編制是個(gè)非常獨(dú)立的環(huán)節(jié)，與其執(zhí)行相分離，增強(qiáng)了該環(huán)節(jié)的科學(xué)性，這是衡量部門(mén)預(yù)算執(zhí)行效果的前提。因此，黑龍江省各級(jí)政府及部門(mén)、單位應(yīng)積極做好編制預(yù)算的準(zhǔn)備工作，以本單位事業(yè)發(fā)展計(jì)劃為基礎(chǔ)，根據(jù)上年度的預(yù)算執(zhí)行情況和本年度實(shí)際狀況，綜合考慮各方面的因素，對(duì)本單位編制部門(mén)預(yù)算、支出應(yīng)細(xì)化到項(xiàng)目；財(cái)政機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真審核項(xiàng)目支出預(yù)算，根據(jù)項(xiàng)目發(fā)展的重要性、可行性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，合理安排項(xiàng)目資金，且要分輕重緩急、不留缺口。

（六）規(guī)范部門(mén)預(yù)算公開(kāi)制度

國(guó)內(nèi)外部門(mén)預(yù)算監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)表明，部門(mén)預(yù)算的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)定期予以公布，增強(qiáng)部門(mén)預(yù)算的透明度。黑龍江省可予以借鑒，即通過(guò)預(yù)算審批、執(zhí)行和結(jié)果的公開(kāi)，保證社會(huì)公眾的民主監(jiān)督，以使政府預(yù)算及部門(mén)的財(cái)務(wù)收支行為自始至終處于立法機(jī)關(guān)、新聞媒體和社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，防止財(cái)政支出中浪費(fèi)和缺乏效率等情形。[3]公布部門(mén)預(yù)算可通過(guò)政府網(wǎng)站或公眾常閱的報(bào)刊等方式，如實(shí)公布審批和執(zhí)行報(bào)告、歷史數(shù)據(jù)等有關(guān)資料，以及面向納稅人的預(yù)算解釋性文件，便于公眾知曉、討論和對(duì)照監(jiān)督。

（七）實(shí)施績(jī)效預(yù)算及考評(píng)辦法

借鑒德國(guó)和英國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的經(jīng)驗(yàn)，黑龍江省強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算監(jiān)管工作，提高部門(mén)預(yù)算執(zhí)行效率，應(yīng)改進(jìn)預(yù)算監(jiān)管方式，主要包括：一是確立績(jī)效管理計(jì)劃，并將其作為對(duì)部門(mén)或項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核的依據(jù)。二是提交績(jī)效報(bào)告，詳細(xì)描述績(jī)效管理目標(biāo)完成程度。三是開(kāi)展績(jī)效考核，根據(jù)公共部門(mén)及公共支出的性質(zhì)和特點(diǎn)建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以保證評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性。四是應(yīng)用考核結(jié)果，將績(jī)效考核結(jié)果與工作整改、預(yù)算編制和目標(biāo)責(zé)任結(jié)合起來(lái)，以提高部門(mén)預(yù)算監(jiān)管的水平。

[參考文獻(xiàn)]

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[2]張德勇分稅制實(shí)施以來(lái)的政府預(yù)算管理制度改革評(píng)估[J]地方財(cái)政研究，2015（2）：41-46

[3]文富恒人大預(yù)算審查監(jiān)督新導(dǎo)向[J]人大建設(shè)，2014（2）：36-38

[4]張朝霞加強(qiáng)地方權(quán)力機(jī)關(guān)全口徑預(yù)算決算監(jiān)督研究[J]桂海論叢，2014（6）：114-120

Abstract： Based on the elaboration of the current situation of Heilongjiang Province departmental budget management， as for the existing problems， such as the lack of departmental budget management legal basis， the absence of supervision working system， the weakness of supervision strength， and the low quality of supervisory personnel， we draw on the domestic and overseas departmental budget management experienceIt puts forward the corresponding measures of strengthening Heilongjiang Province departmental budget management， including perfecting the laws and regulations on departmental budget supervision， improving departmental budget supervision mechanism， reinforcing the strength on the supervision and examination of departmental budget， and improving the quality of departmental budget management personnel.

Key words： Heilongjiang Province； departmental budget； budget implementation； budget management

（責(zé)任編輯：郭麗春梁宏偉）