季喆

摘要：文章以長三角多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)為研究對(duì)象，首先介紹了長三角地區(qū)各機(jī)場(chǎng)的管理模式和投融資模式，發(fā)掘長三角機(jī)場(chǎng)現(xiàn)階段發(fā)展存在的問題，并對(duì)長三角多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)的管理模式、投融資模式的改革提出建議。協(xié)調(diào)各個(gè)機(jī)場(chǎng)的資源配置，從而解決長三角機(jī)場(chǎng)因資源分布不均勻?qū)е碌倪\(yùn)營效率低下問題。

關(guān)鍵詞：長三角：多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)；管理模式：投融資

一、引言

在2015年4月15目的華東通用航空協(xié)調(diào)發(fā)展研討會(huì)上，提出把部分航空業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到除了上海、南京、杭州四個(gè)機(jī)場(chǎng)之外的其他幾個(gè)機(jī)場(chǎng)。此舉表明長三角各機(jī)場(chǎng)合作共贏的理念已經(jīng)被給予關(guān)注。但是各機(jī)場(chǎng)的分散管理模式使得機(jī)場(chǎng)間的競(jìng)爭(zhēng)難以避免，對(duì)應(yīng)的單一投融資模式效率相對(duì)低下。在關(guān)于如何有效整合區(qū)域資源、以干線帶支線，從而縮小區(qū)域內(nèi)各機(jī)場(chǎng)發(fā)展的差距方面仍不夠成熟。因此，本文以長三角為例，對(duì)多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)的管理模式和投融資模式提出改革建議。

二、長三角地區(qū)多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)概況

（一）長三角

長三角，全稱長江三角洲地區(qū)，2010年國務(wù)院頒布的《長三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》一文中指出，長三角地區(qū)規(guī)劃的范圍包括兩省一市的部分城市，兩省指江蘇省和浙江省，一市指上海市。覆蓋的城市有江蘇省的南京、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、泰州、南通，以及浙江省的杭州、寧波、湖州、嘉興、紹興、舟山、合州，區(qū)域總面積21.07萬平方公里。

（二）多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)

國內(nèi)有很多關(guān)于多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)不同角度的定義，屈云茜首次提出了完整的多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)概念，她認(rèn)為為了實(shí)現(xiàn)資源的有效分配以及更好地滿足航空運(yùn)輸需求，區(qū)域內(nèi)兩個(gè)或兩個(gè)以上地理位置相鄰的不同規(guī)模、不同等級(jí)的民用機(jī)場(chǎng)（包括軍民合用機(jī)場(chǎng)）以一個(gè)或多個(gè)機(jī)場(chǎng)為核心，通過相互作用關(guān)系形成聚集，這樣的機(jī)場(chǎng)集合就是多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)。

（三）長三角多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)管理模式

2005年上海市政府將空港辦撤除，由上海機(jī)場(chǎng)（集團(tuán)）有限公司負(fù)責(zé)機(jī)場(chǎng)的建設(shè)、安全和運(yùn)營。南京祿口機(jī)場(chǎng)歸江蘇省國資委主管：蘇南碩放、揚(yáng)州泰州、南通興東機(jī)場(chǎng)屬于市屬機(jī)場(chǎng)公司模式：常州奔牛機(jī)場(chǎng)由深圳航空直接管理。《浙江省民用機(jī)場(chǎng)管理辦法》指出，“民用機(jī)場(chǎng)所在地城市、縣人民政府確定的部門依照本級(jí)人民政府規(guī)定的職責(zé)負(fù)責(zé)本地區(qū)民用機(jī)場(chǎng)管理工作”“民用機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營管理由依法組建或者受委托的具有法人資格的機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱民用機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)”。

（四）長三角多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)投融資模式

大規(guī)模機(jī)場(chǎng)往往對(duì)應(yīng)著大量資金需求的建設(shè)項(xiàng)目，機(jī)場(chǎng)通過借助多元的融資渠道來籌集資金。比如，上海浦東機(jī)場(chǎng)和上海虹橋機(jī)場(chǎng)下屬于上海國際機(jī)場(chǎng)股份有限公司，可以通過資本市場(chǎng)進(jìn)行融資：杭州蕭山國際機(jī)場(chǎng)和南京祿口國際機(jī)場(chǎng)由于歸省國資委主管，可以受到省政府強(qiáng)有力的資金和政策支持；2007年杭州蕭山國際機(jī)場(chǎng)引入香港機(jī)場(chǎng)管理局作為戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。

三、長三角多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)下管理模式的改革建議

（一）建立統(tǒng)一的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

根據(jù)長三角各地政府間行政壁壘對(duì)長三角多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)發(fā)展的影響，江浙滬三地政府應(yīng)建立一個(gè)類似于紐約新澤西港務(wù)局和英國機(jī)場(chǎng)集團(tuán)BAA的統(tǒng)一跨區(qū)域機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)長三角多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)的運(yùn)營管理。該機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)營范圍只限于機(jī)場(chǎng)，不涉及碼頭、地鐵、隧道等公共基礎(chǔ)設(shè)施。江浙滬三地政府賦予該管理機(jī)構(gòu)足夠的權(quán)利，使管理機(jī)構(gòu)能用一雙有形的手跨區(qū)域?qū)Ω鳈C(jī)場(chǎng)間的運(yùn)量分布進(jìn)行調(diào)控。

（二）先委托后私有

美國模式和英國模式的一點(diǎn)不同之處在于，紐約港務(wù)局未發(fā)生產(chǎn)權(quán)關(guān)系轉(zhuǎn)讓，而BAA則以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶。由于我國機(jī)場(chǎng)的私有化模式尚未發(fā)展起來，未見成效，缺乏經(jīng)驗(yàn)。所以長三角多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)的這個(gè)機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)和BAA不同，在成立之后的前期歸屬于江浙滬三地政府，待長三角多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)進(jìn)入互助協(xié)調(diào)發(fā)展的良性循環(huán)之后的成熟發(fā)展期時(shí)，再酌情考慮將機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)一步步地私有化。但盡管在私有化時(shí)期，機(jī)場(chǎng)的核心運(yùn)營管理必須在政府的監(jiān)督下進(jìn)行。

（三）市場(chǎng)細(xì)分，錯(cuò)位發(fā)展

機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)首先分離低成本、貨運(yùn)、包機(jī)、商務(wù)及私人飛行等業(yè)務(wù)，在長三角多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)下為各項(xiàng)業(yè)務(wù)物色適合的運(yùn)營機(jī)場(chǎng)。然后由機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)在各個(gè)機(jī)場(chǎng)間分配各項(xiàng)業(yè)務(wù)，將各個(gè)機(jī)場(chǎng)的業(yè)務(wù)范圍的重合度降到最小。這就意味著上海、杭州、南京的四個(gè)機(jī)場(chǎng)必須放棄部分業(yè)務(wù)來實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的專業(yè)化運(yùn)營和深度挖掘，從而提高機(jī)場(chǎng)資源和空域資源的利用率。

四、長三角多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)下投融資模式的改革建議

繼續(xù)保留長三角機(jī)場(chǎng)原有的融資方式外，需要強(qiáng)調(diào)的是政府資金在整個(gè)系統(tǒng)中的安排，以及進(jìn)一步擴(kuò)展多元化融資渠道。以下建議以保留長三角機(jī)場(chǎng)原有的融資方式為前提。

（一）財(cái)政資金的分配

假設(shè)江浙滬三地政府通過財(cái)政撥款為機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)注入相等的資金，交給機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一分配。但是長三角多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)場(chǎng)的經(jīng)營與發(fā)展始終是參差不齊的，因而財(cái)政撥款與盈利水平并不成正比的現(xiàn)象會(huì)給三地政府帶來強(qiáng)烈的不公平感。

因此，在長三角多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)處在政府委托管理模式時(shí)，即在進(jìn)入成熟發(fā)展期前，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)在分配江浙滬三地政府注入的財(cái)政資金時(shí)應(yīng)明確分配對(duì)象和分配量，各地機(jī)場(chǎng)使用當(dāng)?shù)卣度氲呢?cái)政資金。比如，江蘇省政府為機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)注入的資金在使用時(shí)僅限于南京祿口、蘇南碩放、常州奔牛、揚(yáng)州泰州和南通興東機(jī)場(chǎng)，5個(gè)機(jī)場(chǎng)間的資金分配由機(jī)場(chǎng)管理集團(tuán)決定，上海和浙江部分的6個(gè)機(jī)場(chǎng)不能使用江蘇省的財(cái)政資金。

（二）融資的分級(jí)理念

由于長三角地區(qū)各個(gè)機(jī)場(chǎng)發(fā)展目前水平參差不齊，不能采用單一的投融資模式。可以借鑒日本機(jī)場(chǎng)管理模式中的分級(jí)理念，將長三角的機(jī)場(chǎng)分成幾個(gè)不同的等級(jí)，進(jìn)行投融資操作。該等級(jí)僅在投融資操作時(shí)使用，管理模式中不體現(xiàn)分級(jí)理念。

根據(jù)業(yè)務(wù)量的大小對(duì)長三角機(jī)場(chǎng)進(jìn)行分類，由機(jī)場(chǎng)管理集團(tuán)負(fù)責(zé)額外的融資活動(dòng)，將同一類別下的機(jī)場(chǎng)進(jìn)行捆綁融資。每一個(gè)等級(jí)的融資活動(dòng)中也應(yīng)該尋找更加多元化的融資渠道，比如PPP模式的外包、特許經(jīng)營和私有化方式。多元融資有助于擴(kuò)大融資規(guī)模，均衡各融資方式的利弊，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

五、總結(jié)

為解決長三角多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)運(yùn)營效率不佳的問題，長三角地區(qū)所屬的三地政府必須建立起統(tǒng)一的跨區(qū)域機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)，并構(gòu)建完善的地面交通網(wǎng)絡(luò)。機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)各機(jī)場(chǎng)的特點(diǎn)對(duì)長三角機(jī)場(chǎng)業(yè)務(wù)進(jìn)行劃分，根據(jù)細(xì)分后的市場(chǎng)在機(jī)場(chǎng)間調(diào)配運(yùn)量。每一個(gè)機(jī)場(chǎng)有各自的業(yè)務(wù)范圍，且不能涉足其他機(jī)場(chǎng)的業(yè)務(wù)。相應(yīng)地，在保留原投融資方式的基礎(chǔ)上，以集體的名義拓寬機(jī)場(chǎng)的投融資渠道。財(cái)政資金的分配遵循政府定向給付的原則，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)只能將某政府的財(cái)政資金用于該地機(jī)場(chǎng)的建設(shè)投資。總之，長三角多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)的改革道阻且長，樹立協(xié)同合作的意識(shí)、建立完善的法規(guī)制度、完善配套設(shè)施是改革的重中之重。