紀大偉，田洪軍，王園君，潘嵩

(國家海洋信息中心 天津 300171)

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海域海岸帶整治修復進展與管理建議

紀大偉，田洪軍，王園君，潘嵩

(國家海洋信息中心 天津 300171)

近幾年來，中央財政通過海域使用金投入支持74個海域海岸帶整治修復項目，取得一系列顯著效果，但也存在缺乏全面規(guī)劃、管理制度不健全、部分項目實施方案不科學、實施進度拖延等問題。文章鑒于目前海域海岸帶整治修復項目進展和管理現(xiàn)狀，建議海洋行政管理部門出臺管理制度，加強項目事中事后監(jiān)管，科學編制并嚴格實施整治修復規(guī)劃，拓寬整治修復資金渠道，創(chuàng)新整治修復項目激勵機制，推進整治修復項目管理信息化建設(shè)，從而推動沿海地區(qū)海洋生態(tài)文明建設(shè)和海洋經(jīng)濟發(fā)展。

海域海岸帶；整治修復；海洋生態(tài)環(huán)保

海岸帶是陸海相互作用的重要區(qū)域，蘊藏著豐富的資源，是人類社會經(jīng)濟活動最活躍、最頻繁的特殊地帶。隨著海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展，人類活動對海岸帶開發(fā)利用的強度也越來越大，為保護海域海岸帶資源環(huán)境，國家海洋局于2010年發(fā)布《關(guān)于開展海域海岸帶整治修復保護工作的若干意見》，指出“要進一步加強對海域海岸帶整治修復和保護工作，提升海域和海岸帶的環(huán)境和生態(tài)價值，增強對海洋經(jīng)濟發(fā)展支撐作用”。海域海岸帶整治修復和保護工作的陸續(xù)開展，不僅可以促進海洋經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，提高海洋開發(fā)、控制和綜合管理能力，而且對抑制海洋生態(tài)環(huán)境惡化、推動海洋生態(tài)文明建設(shè)具有重要作用[1-2]。

本文所稱“海域海岸帶整治修復項目”(以下簡稱“整治修復項目”)主要指中央海域使用金返還支持的有關(guān)項目。

1 中央海域使用金投入情況

2010—2013年，財政部和國家海洋局通過海域使用金返還16.7億元，共支持整治修復項目74個[3]，涉及沿海11個省、市、自治區(qū)和5個計劃單列市，涵蓋沙灘修復、退養(yǎng)還海、清淤疏浚、海堤修復、景觀美化、構(gòu)筑物拆除改造、生態(tài)修復七大類(圖1和圖2)。

從地區(qū)分布來看，山東省最多、共批復13個項目，寧波和深圳最少、各有1個項目獲批；從時間跨度來看，2012年中央支持項目最多、全國共批復36個項目，而2013年僅批復1個項目；單個項目投入資金最多的是福建省漳州市八尺門退堤還海項目，共批復海域使用金7 000萬元，分3年實施。

圖1 海域使用金累計支持項目個數(shù)分布

圖2 海域使用金累計投入資金總額分布

2 整治修復項目實施情況

整治修復項目通過排污治理、垃圾清除以及清理海域內(nèi)廢棄和非法養(yǎng)殖設(shè)施等減少海洋污染物；通過退養(yǎng)還海、退養(yǎng)還灘、海底清淤和底質(zhì)改造等提高近岸水文動力條件，增強自凈能力，改善海洋環(huán)境質(zhì)量；通過修筑防波堤護岸、清淤疏浚等提高抵御海洋災(zāi)害能力，保護沿岸人民群眾生命財產(chǎn)安全；通過親水平臺、景觀長廊、濱海廣場等海岸景觀建設(shè)，營造適宜居民和游客親水的海岸環(huán)境，整體提升海洋景觀質(zhì)量，改善人居環(huán)境，提高公眾海洋生態(tài)意識，營造良好社會環(huán)境。據(jù)估算，所有整治修復項目實施后將累計修復岸線188 km，修復海岸帶面積5 876萬m2，清淤面積1 157萬m2，清淤量1 111萬m3。其中“北戴河海域綜合整治與海洋環(huán)境保障工程”采用“沙灘-沙壩-潛堤”的技術(shù)完成西海灘中直浴場岸灘修復治理示范工程，清理近岸海域海水筏式養(yǎng)殖，建立北戴河海灘動態(tài)原位監(jiān)測站，初步構(gòu)建北戴河近岸海域海洋災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和海洋信息服務(wù)平臺框架，該項目恢復中直浴場沙灘服務(wù)功能，提高海洋災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警能力，為全國海域海岸帶沙灘整治修復工作提供示范。

3 項目實施中的問題

通過走訪相關(guān)海域管理部門和項目承擔單位，以及現(xiàn)場查看整治修復項目實施效果，發(fā)現(xiàn)一些不容忽視的問題，亟須切實關(guān)注并加以解決。

3.1 管理制度有待完善

海域海岸帶整治修復項目本身屬于公益性項目，大部分項目實施不會改變海域自然屬性，是通過整治修復改善海岸帶基礎(chǔ)設(shè)施和海域生態(tài)環(huán)境，是名副其實的惠民工程和民心工程；項目實施后該海域仍屬開放式空間，沒有特定的海域使用權(quán)人，也不會劃歸某一單位或某個人所有。在調(diào)研過程中有承擔單位反映，項目在實施過程中經(jīng)常會面對執(zhí)法部門檢查，要求辦理相關(guān)用海手續(xù)；另外整治修復項目包括申報、審批、監(jiān)管和評估驗收等諸多環(huán)節(jié)，工程具體實施中需申請立項并辦理規(guī)劃、土地、環(huán)評和招投標等相關(guān)手續(xù)，工程驗收后需接受政府審計或委托第三方審計。目前一直沒有出臺明確的管理辦法，項目制度建設(shè)與管理脫節(jié)，在項目推進過程中管理存在無據(jù)可依的情況。

3.2 部分項目與相關(guān)規(guī)劃銜接性不足

《全國海洋功能區(qū)劃(2012—2020)》明確要求：“開展海域海岸帶整治修復。重點對由于開發(fā)利用造成的自然景觀受損嚴重、生態(tài)功能退化、防災(zāi)能力減弱，以及利用效率底下的海域海岸帶進行整治修復。至2020年，完成整治和修復岸線長度不小于2 000 km”。目前實施的大部分項目只是對局部岸段、海域進行整治修復，缺乏對整個區(qū)域環(huán)境進行綜合論證和分析，未形成全面的整體修復體系。雖然中央海域使用金已經(jīng)累計投入約16.7億元，但據(jù)估算所有整治修復項目完成后修復岸線僅188 km，相比大量受損的海域海岸帶，整治修復工程還處在起步階段，需要堅持不懈的長期投入。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，部分獲批的項目與地方發(fā)展規(guī)劃、港口規(guī)劃和旅游規(guī)劃等專項規(guī)劃不協(xié)調(diào)，阻礙整治修復項目的落地實施，存在項目實施方案調(diào)整等問題，無法保證預(yù)設(shè)的整治修復效果。

3.3 項目執(zhí)行進度普遍滯后

目前各項目執(zhí)行進度普遍滯后于計劃時間，主要原因包括：一是部分項目設(shè)計的實施方案深度不夠，工程實施后達不到預(yù)期效果。如有的項目沒有詳細考慮沿海底質(zhì)基礎(chǔ)因素，把原灘涂濕地改造成人工沙灘，忽略灘涂濕地保護的重要性；有的沙灘修復項目沒有詳細論證海洋水動力特性，經(jīng)過一段時間海浪沖刷搬運作用后，補沙效果基本忽略不計。二是部分項目建設(shè)涉及地區(qū)專項規(guī)劃調(diào)整、拆遷補償、產(chǎn)權(quán)糾紛等，導致項目的實施建設(shè)遇到很大阻力，在實施過程中需要更改設(shè)計或改變資金用途等，重新報批，影響項目執(zhí)行進度。三是部分項目在實施過程中要到相關(guān)部門立項，重走基建程序，預(yù)算要到財政部門審核，過程漫長而效率較低，影響項目執(zhí)行進度。

3.4 項目資金籌措及使用待加強

現(xiàn)有整治修復項目的資金支持以中央分成海域使用金返還為主，缺少地方財政配套、企業(yè)投入相結(jié)合的多元化資金支持，資金來源單一且規(guī)模有限，單個項目資金額度難以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，修復效果有限。另外，中央財政資金到位后，項目實施進度拖延，部分項目上報的工程估算和項目實施時的工程預(yù)算存在較大差距，且由于人工工資、運輸價格、材料價格的上漲等原因，導致項目綜合費用發(fā)生變化，資金使用需調(diào)整，不能充分發(fā)揮中央財政資金的效益。

4 管理建議

為加強對海域海岸帶整治修復項目的綜合管理，提高項目的工程質(zhì)量和實施效果，推進項目的工程進度和竣工驗收，提出以下幾點建議。

4.1 完善項目管理體制，加強全程監(jiān)管

針對項目不同階段的管理需要，完善項目管理的規(guī)章制度。出臺《海域海岸帶整治修復重點方向及項目申報指南》，規(guī)范整治修復項目重點支持方向及支持類型、項目申報流程。出臺《海域海岸帶整治修復項目實施方案(范本)》，規(guī)范項目實施方案編制內(nèi)容、不同類型項目設(shè)計重點與經(jīng)費編制深度等，使項目實施方案整體滿足項目施工及招標要求。出臺《海域海岸帶整治修復項目管理暫行辦法》，明確各級海洋行政主管部門和承擔單位在項目管理中的主要職責、規(guī)劃編制與項目庫建設(shè)、申報與實施管理流程、監(jiān)督檢查及驗收管理要求等。

項目獲批后，項目承擔單位要嚴格按照國家有關(guān)規(guī)定和要求，委托具有資質(zhì)的勘察設(shè)計單位編寫初步設(shè)計，確保初步設(shè)計的質(zhì)量、內(nèi)容和深度。項目的施工、監(jiān)理和海洋環(huán)境監(jiān)測單位以及工程建設(shè)主要材料必須進行公開招標，招投標活動要嚴格按照《招標投標法》《政府采購法》及國家其他有關(guān)招投標規(guī)定執(zhí)行。建設(shè)單位必須嚴格執(zhí)行有關(guān)財務(wù)管理的規(guī)定，全面加強對項目資金的使用管理和監(jiān)督檢查，提高資金使用效益，任何單位和個人不得擠占、挪用、截留建設(shè)資金。在項目建設(shè)過程中，建設(shè)單位應(yīng)同步開展項目檔案建設(shè)工作，形成的檔案要進行檔案驗收，未進行檔案驗收或檔案驗收不合格的，不得通過工程項目的竣工驗收。

4.2 科學編制并嚴格實施整治修復規(guī)劃

根據(jù)海域開發(fā)利用過程中海域海岸帶自然景觀受損嚴重、生態(tài)功能退化、防災(zāi)減災(zāi)能力減弱等實際情況，結(jié)合沿海經(jīng)濟社會發(fā)展及環(huán)境保護要求、海洋開發(fā)利用保護和綜合管理實際需要，依據(jù)全國和省級海洋功能區(qū)劃科學編制整治修復規(guī)劃，并與城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、水利規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、旅游專項規(guī)劃等做好協(xié)調(diào)銜接。規(guī)劃項目時，要樹立“區(qū)域整治”的用海理念，堅持區(qū)域化、一體化打造的整體思路，突破零打碎敲、分散零亂的局限，對分散區(qū)塊進行有效串聯(lián)、合理布局和整體規(guī)劃。規(guī)劃要明確提出海岸防護、沙灘資源修復、近岸構(gòu)筑物整治、海域清淤、海岸景觀美化等項目內(nèi)容的整治修復目標，編制整治修復項目名錄，提出整治修復規(guī)劃的岸線長度和海域面積指標，制定整治修復規(guī)劃的實施保障措施。整治修復規(guī)劃一經(jīng)批準必須嚴格執(zhí)行，整治修復項目的立項審批和各類整治修復活動必須依據(jù)和符合海域海岸帶整治修復規(guī)劃，各級海洋行政管理部門應(yīng)統(tǒng)籌推進整治修復各項工作，加強規(guī)劃監(jiān)督檢查，禁止隨意修改規(guī)劃，切實維護規(guī)劃的權(quán)威性和嚴肅性。

4.3 拓寬資金渠道，創(chuàng)新整治修復運行模式

加大中央和地方財政海域使用金的轉(zhuǎn)移支付力度，同時按照“誰投資、誰受益”的原則鼓勵和引導社會資金參與海域海岸帶整治修復，研究探索整治修復市場化資金運作模式，建立多元化的投融資渠道，形成以政府資金為主導、吸引社會資金投入的海域海岸帶整治修復資金保障體系。制定社會資本投資海域海岸帶整治修復項目的優(yōu)惠政策，綜合運用海域使用金減免等手段，調(diào)動社會投資主體、海域使用權(quán)利人以及地方政府等參與海域海岸帶整治修復的積極性和主動性。根據(jù)項目資金來源(國家財政資金、地方財政資金、企業(yè)投資)和項目性質(zhì)(公益性、半公益性、營利性)實行差別化管理，將有助于整治修復項目的全面推進，貫徹落實全國海洋功能區(qū)劃所提出的整治修復目標。

4.4 推進整治修復項目管理信息化建設(shè)

在信息安全的基礎(chǔ)上，根據(jù)項目管理流程的具體需要，開發(fā)建設(shè)海域海岸帶整治修復項目庫及管理決策支持系統(tǒng)。項目庫建設(shè)主要包括整治修復項目基本信息庫、整治修復項目申報信息庫、整治修復項目檢查驗收信息庫、整治修復規(guī)劃管理信息庫和整治修復政策規(guī)范文本庫。管理決策支持平臺包括信息發(fā)布平臺和管理應(yīng)用平臺，對整治修復項目的申報、審核、實施、檢查、驗收等進行全方位監(jiān)管，實現(xiàn)整治修復項目的瀏覽查詢、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、圖形輸出、直觀效果顯示等功能，為資金利用效益合理化和整治修復項目實施規(guī)范化，以及管理決策的時效性、全面性提供信息支撐保障。

5 結(jié)語

海域海岸帶整治修復是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)一規(guī)劃、管理與協(xié)調(diào)，建議后續(xù)重點做好整治修復的管理和研究工作，努力控制海域海岸帶生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，保護優(yōu)質(zhì)沙灘和自然岸線資源，恢復典型濱海濕地、海灣等一些重要生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，提高海域海岸帶資源的價值。

[1] 吳珊珊，劉智訓.關(guān)于海島生態(tài)整治修復及保護項目的思考和建議[J].海洋開發(fā)與管理，2013，30(4)：9-12.

[2] 趙立明.海島整治修復項目管理現(xiàn)狀分析與建議[J].海洋開發(fā)與管理，2013，30(6)：47-50.

[3] 郭信聲.填海造地系列述評之三：海域使用金助力海洋生態(tài)文明建設(shè)[N].中國海洋報，2014-12-03(A1).

The Progress and Management Suggestions for Coastal Zone Renovation and Restoration Project

JI Dawei，TIAN Hongjun，WANG Yuanjun，PAN Song

(National Marine Data and Information Service，Tianjin 300171，China)

In recent years，the finance from the central government has made a series of significant achievements through the sea area usage fee to support 74 coastal zone renovation and restoration projects.but，there are many problems，for instance，the project planning is not comprehensive，the management system is not perfect，part of project implementation plan is not scientific，and the implementation schedule is not on time and so on.By analyzing the current progress and management situation on coastal zone renovation and restoration projects，the paper suggested the marine administrative departments to establish a management system，for strengthening projects before or after the supervision，the scientific establishment and strict implementation of the renovation and restoration planning，widening renovation and restoration funding channels and inaugurating project incentive mechanisms，to promote renovation and restoration project management information building，so as to promote marine ecological civilization and marine economy development in the coastal areas.

Coastal zone，Renovation and restoration，Marine environmental protection

2015-12-04；

2016-05-16

全國海域海岸帶整治修復項目庫建設(shè).

紀大偉，副研究員，碩士，研究方向為海洋環(huán)境保護與海洋工程管理，電子信箱： 34779894@qq.com

P7

A

1005-9857(2016)05-0087-04