□文/宋 磊 王紅玲

（湖北大學(xué)商學(xué)院湖北·武漢）

棗陽市糧食安全問題與對策

□文/宋 磊 王紅玲

（湖北大學(xué)商學(xué)院湖北·武漢）

糧食作為一種關(guān)系國計(jì)民生的重要戰(zhàn)略商品，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和獨(dú)立自主等治國安邦的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。近幾年，棗陽市糧食安全工作取得了一定的成就，但也面臨著一系列的問題，研究探討糧食安全問題有利于準(zhǔn)確分析其薄弱部分，為棗陽市糧食安全建設(shè)提供依據(jù)和對策。

糧食安全；棗陽市；糧食

收錄日期：2016年9月22日

一、棗陽市糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀

棗陽市是湖北省46個(gè)糧食主產(chǎn)縣之一，是全國的商品糧生產(chǎn)基地，自2004年以來，該市已4次被農(nóng)業(yè)部評為“全國糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣（市）標(biāo)兵”，6次被評為“全國糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣（市）”，1次被國務(wù)院評為“全國糧食生產(chǎn)先進(jìn)單位”。小麥和水稻生產(chǎn)優(yōu)勢明顯。2005年，全年農(nóng)作物播種總面積（含復(fù)種）290萬畝，其中糧食作物205萬畝，總產(chǎn)量90萬噸，小麥面積108萬畝，總產(chǎn)量40萬噸，其中優(yōu)質(zhì)專用小麥面積81萬畝，總產(chǎn)30萬噸；水稻73萬畝，總產(chǎn)量43萬噸。

（一）糧食產(chǎn)量不斷提升。（圖1）從圖1中可以看出，棗陽市的糧食產(chǎn)量波動(dòng)幅度較大，變化情況也比較復(fù)雜，但總體呈上升趨勢，大致可以分為以下幾個(gè)時(shí)間段：

1、在1996～1998年，糧食產(chǎn)量持續(xù)上升。這段時(shí)期，由于我國一系列政策的出臺，糧食生產(chǎn)的技術(shù)水平也得到了大幅提升，棗陽市的糧食生產(chǎn)也受到了極大的鼓舞，糧食產(chǎn)量從1995年的90.27萬噸增長到1998年110.59萬噸，增長了20.32萬噸，增幅為22.51%。

2、在1999～2003年，糧食產(chǎn)量總體呈現(xiàn)下降趨勢。2003年的糧食總產(chǎn)量僅為60.93萬噸，是20世紀(jì)90年代以來糧食產(chǎn)量最低的一年，相比1998年的產(chǎn)量，下降幅度為81.5%。糧食供給又一次偏緊。

3、在2004年以后，棗陽市糧食產(chǎn)量持續(xù)增高。2003年全國糧食產(chǎn)量的緊張狀態(tài)給我國糧食安全敲響了警鐘，政府著力增加了對農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的投入，出臺了一系列促進(jìn)糧食生產(chǎn)的支農(nóng)惠農(nóng)政策。2004年棗陽市糧食產(chǎn)量達(dá)到79.97萬噸，相比2003年增加了31.25%。到2013年，該市糧食產(chǎn)量達(dá)到136.31萬噸，創(chuàng)歷史新高，實(shí)現(xiàn)了連續(xù)“十連增”。

總體而言，棗陽市糧食產(chǎn)量經(jīng)歷了大幅的上漲和下降，但是總體呈上漲的趨勢。

（二）務(wù)農(nóng)人數(shù)逐年增加。棗陽市的地形以山地丘陵為主，“三山一水六分田”的分布格局決定了棗陽市的農(nóng)業(yè)不能使用大規(guī)模機(jī)械化作業(yè)，只能使用小規(guī)?；鳂I(yè)，因此農(nóng)民成為了決定這一結(jié)構(gòu)的主體，糧食的種植面積和糧食產(chǎn)量都取決于農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量。（圖2）從圖2中可以看出，棗陽市的鄉(xiāng)村總?cè)藬?shù)是穩(wěn)中有降，農(nóng)業(yè)人口數(shù)是穩(wěn)中有升。由于國家計(jì)劃生育政策的實(shí)施和現(xiàn)代開發(fā)觀念的深入，以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷向城市轉(zhuǎn)移致使棗陽市的鄉(xiāng)村人口數(shù)呈現(xiàn)小幅度下降的趨勢，從1995年的84.15萬人，減少到71.96萬人，年均下降0.78%。其中，2006年和2010年出現(xiàn)小幅度的增加，但2009年人口大幅度下降，下降幅度達(dá)到6.71%，這是相當(dāng)大的一個(gè)比例，鄉(xiāng)村人口數(shù)比上一年要少5.3萬人。由于國家對農(nóng)業(yè)的支持力度不斷加大，鄉(xiāng)村務(wù)農(nóng)人數(shù)出現(xiàn)增加，特別是2007年棗陽市務(wù)農(nóng)人數(shù)出現(xiàn)一個(gè)小高潮。這與國家取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)行糧食直補(bǔ)等措施密切相關(guān)。務(wù)農(nóng)人數(shù)從1995年的35.64萬人，增長到了42.85萬人，年均增長率0.93%；但2009年務(wù)農(nóng)人數(shù)也出現(xiàn)了大幅度下降，下降比例高達(dá)6.41%，這主要與2008年出現(xiàn)的雨雪冰凍天氣有關(guān)，致使農(nóng)作物產(chǎn)量下降，農(nóng)民的積極性受挫，外出務(wù)工人數(shù)增加。把二者結(jié)合起來看，由最初的務(wù)農(nóng)人數(shù)占鄉(xiāng)村人口數(shù)的42%提高到2014年的60%，雖然務(wù)農(nóng)人數(shù)是小幅度的增加，但所占的比例卻出現(xiàn)了質(zhì)的飛越?？偟膩碚f，由于國家加大了對農(nóng)村的惠農(nóng)力度，務(wù)農(nóng)人數(shù)出現(xiàn)小幅度的回流。

（三）農(nóng)民收入不斷增加，惠農(nóng)政策初見成效。棗陽市政府一直把農(nóng)民增產(chǎn)增收作為“三農(nóng)“工作的重心，農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)效益不如其他產(chǎn)業(yè)，若不進(jìn)行扶持必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力外流。棗陽市通過最低糧食收購價(jià)、發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等措施著力引領(lǐng)農(nóng)民增收致富。近年來，棗陽市農(nóng)民收入不斷提高，農(nóng)民人均純收入從1995年的1，607元增加到2014年的13，100元，增長了7倍以上，19年內(nèi)的年均增長率為35.76%。從圖3可以看出，從1999年之后，棗陽市農(nóng)民收入整體呈上漲趨勢。農(nóng)民收入的增加極大地促進(jìn)了農(nóng)民種糧的積極性。（圖3）

2012年棗陽市兌現(xiàn)農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼為2，425萬元，相比上一年增加了28.6%，格內(nèi)農(nóng)業(yè)機(jī)械增加了3，000多臺，全年農(nóng)業(yè)機(jī)械耕作面積達(dá)到600多萬畝。2014年農(nóng)機(jī)總動(dòng)力增加到148萬千瓦。機(jī)械補(bǔ)貼力度極大地促進(jìn)了棗陽市農(nóng)民購買機(jī)械的動(dòng)力，這也是棗陽市農(nóng)機(jī)總動(dòng)力瓦數(shù)不斷增加的重要因素?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，只有相應(yīng)的配套設(shè)施完善了，才更有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而提升糧食產(chǎn)量。

二、棗陽市糧食生產(chǎn)存在的問題及原因分析

（一）優(yōu)質(zhì)耕地逐年遞減，自然災(zāi)害頻發(fā)。2012年棗陽市被確定為國家高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)示范縣，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田達(dá)8萬畝，通過土地整治建成集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式相適應(yīng)的優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田。2014年又對楊檔、劉升和王城三個(gè)鎮(zhèn)的三個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地項(xiàng)目進(jìn)行整治，共計(jì)6.5萬畝。這三個(gè)項(xiàng)目區(qū)通過土地整治，不僅新增耕地，且隨著配套較完善的田間道路系統(tǒng)和農(nóng)田灌排體系的形成，將建立起互聯(lián)互通的道路網(wǎng)絡(luò)和灌排網(wǎng)絡(luò)，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件將得到顯著加強(qiáng)，耕地將成為“旱能灌、澇能排”的田塊，項(xiàng)目區(qū)將形成“田成方、路成網(wǎng)、林成行、溝相通、渠相連”的生產(chǎn)布局模式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)增長和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

然而，棗陽市地處鄂西北，地形屬于丘陵崗地，以及亞熱帶季風(fēng)氣候特征決定了棗陽市農(nóng)業(yè)遭受較多的自然災(zāi)害，如洪澇、干旱、鹽堿地等自然災(zāi)害，棗陽市優(yōu)質(zhì)耕地正在逐年遞減。1995年以來?xiàng)楆柺谢适褂昧棵黠@呈增加趨勢，從1995年5.94萬噸增加到2013年14.97萬噸，增加了一倍有余，18年內(nèi)平均增長率為8%，同時(shí)棗陽市糧食播種面積增長率僅為2.66%，可以看出單位面積的化肥使用量增幅巨大。一方面單位面積化肥使用量的持續(xù)增加說明棗陽市的化肥利用率較低；另一方面化肥使用的持續(xù)增加、結(jié)構(gòu)不合理會(huì)造成棗陽市土地酸化、有機(jī)質(zhì)降低、耕地的質(zhì)量下降，最后導(dǎo)致施肥的效益持續(xù)下降，肥力投入成本增加，導(dǎo)致增肥不增產(chǎn)，增產(chǎn)不增收的現(xiàn)象比較普遍。棗陽市的優(yōu)質(zhì)土壤逐年減少，并且棗陽市常年干旱，連續(xù)多年的干旱少雨已使棗陽市糧食產(chǎn)量和質(zhì)量大打折扣。

（二）種糧比較利益低下，惠農(nóng)政策有待完善。棗陽市堅(jiān)持落實(shí)惠農(nóng)政策，補(bǔ)貼力度不斷加大。2014年，棗陽市共發(fā)放糧食直補(bǔ)、綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼等糧食補(bǔ)貼資金24，249萬元，該市財(cái)政部門通過“專戶集中、轉(zhuǎn)賬核算、統(tǒng)一發(fā)放、封閉運(yùn)行”的辦法，補(bǔ)貼資金通過“一折通”一次性全部發(fā)放到農(nóng)民手里，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)民的種糧積極性。棗陽市一直把農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收當(dāng)作農(nóng)業(yè)工作的重心，棗陽市農(nóng)民的收入總體上也是呈上升趨勢，不過隨著市場經(jīng)濟(jì)在棗陽市的不斷延伸和發(fā)展，農(nóng)民種糧的經(jīng)濟(jì)效益越來越低，導(dǎo)致很多農(nóng)民種糧的積極性不高，更多的農(nóng)民由種植糧食作物轉(zhuǎn)戰(zhàn)種植經(jīng)濟(jì)作物以提高耕地的經(jīng)濟(jì)效益。

該研究選擇SPSS 21.0統(tǒng)計(jì)學(xué)軟件，計(jì)數(shù)資料的表達(dá)方式為率（%），采用 χ2檢驗(yàn)，P＜0.05為差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。

同時(shí)，從一定的程度上講，一方面棗陽市近年來正在加大農(nóng)民補(bǔ)貼力度，糧食價(jià)格也略有上漲，農(nóng)民的種糧收益應(yīng)該比較可觀，但是在補(bǔ)貼和收入增加的同時(shí)，農(nóng)藥化肥等農(nóng)資價(jià)格也大幅提高，補(bǔ)貼和收入的增加被大部分抵消，農(nóng)民的純收入依然難以提高；另一方面棗陽市惠農(nóng)政策不完善也挫傷了部分農(nóng)民的種糧積極性。此外，農(nóng)民打工的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于種糧的收益，人們愿意放棄種糧的時(shí)間到城市打工，在一定程度上影響了棗陽的糧食生產(chǎn)。

圖1 1996～2004年棗陽市糧食總產(chǎn)量及其變化率

圖2 1995～2014年棗陽市農(nóng)業(yè)人數(shù)

圖3 1996～2014年棗陽市農(nóng)民平均純收入及其變化趨勢

（三）市場體制不完善。棗陽市在完善糧食市場體制工作中取得了一定的成就，逐步建立和完善了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下糧食價(jià)格的形成機(jī)制，建立了比較完善的糧食安全調(diào)控體系。但是由于糧食不同于一般的商品，一般商品的供求規(guī)律是：若價(jià)格上升，則需求下降；若價(jià)格下降，則需求上升。但是消費(fèi)者對糧食的需求是剛性的而且比較穩(wěn)定，不管價(jià)格高或低，需求基本保持不變。但是糧食的供給受糧食的價(jià)格影響較大，由于糧食的生產(chǎn)和消費(fèi)有一定的時(shí)間間隔，糧食的生產(chǎn)受上一期的糧價(jià)影響較大。若前一年糧價(jià)高，下一年農(nóng)民就會(huì)提高產(chǎn)量，糧食的供給增多，則價(jià)格就會(huì)下降，即發(fā)生“谷賤傷農(nóng)”，使農(nóng)民的生產(chǎn)積極性下降。反之，則“米貴傷民”，加大消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)壓力。正是由于這些因素，棗陽市糧食產(chǎn)量波動(dòng)很大。

糧食是棗陽市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，其生產(chǎn)和流通影響到棗陽市糧食安全和農(nóng)民增收。雖然棗陽市多次對糧食市場體制進(jìn)行重大改革，但是市場配置資源的方式在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特別是糧食生產(chǎn)、流通和價(jià)格管理、調(diào)控方式和決策機(jī)制中并沒有起到應(yīng)有的作用。在改革的一些關(guān)鍵時(shí)期和領(lǐng)域，造成了改革不斷走回頭路、未能有效地調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民的種糧收益沒有得到充分的提升等問題。

糧食市場化一直是棗陽市糧食流通體制改革的重要內(nèi)容和基本方向。棗陽市逐漸在糧食流通中引入市場機(jī)制，增加了糧食流通體系的活力，但整個(gè)糧食購銷制度運(yùn)轉(zhuǎn)并不理想。

三、棗陽市糧食安全保障體系構(gòu)建建議

結(jié)合前面的分析，要構(gòu)建棗陽市糧食安全保障體系，可以從以下幾個(gè)方面著手：

（一）鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，堅(jiān)持自給自足

1、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。即使在科學(xué)技術(shù)水平高度發(fā)展的今天，糧食生產(chǎn)對抗干旱、洪澇等自然災(zāi)害的能力依然很弱。以棗陽市為例，多年的干旱對糧食生產(chǎn)依然是嚴(yán)重的威脅。因此，必須加強(qiáng)蓄水工程和灌溉工程建設(shè)，充分利用現(xiàn)有地表水資源，盡快減少地下水資源的開采，保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。加大生產(chǎn)投資力度，建立健全一批新型的抗旱和防洪工程，不斷加強(qiáng)鞏固棗陽市的農(nóng)業(yè)設(shè)施。

（二）加快糧食流通體制改革。糧食流通是走向市場的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，是生產(chǎn)者與消費(fèi)者相聯(lián)系的紐帶。沒有流通環(huán)節(jié)，生產(chǎn)者所生產(chǎn)的產(chǎn)品便無從銷售，也就意味著沒有市場。針對目前棗陽市在糧食流通中存在信息不流暢的現(xiàn)狀，可以從以下方面加以改進(jìn)：

1、健全扶持糧食加工政策及龍頭企業(yè)扶持政策。一是做強(qiáng)企業(yè)，堅(jiān)持引進(jìn)、整合、擴(kuò)能相結(jié)合，做大做強(qiáng)一批糧食加工企業(yè)，加快產(chǎn)品從田間到餐桌的轉(zhuǎn)化進(jìn)程。棗陽市要以省政府“一袋面”工程為契機(jī)，積極發(fā)揮財(cái)政的杠桿撬動(dòng)作用，采取財(cái)政融資、財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、政府采購、擔(dān)保貸款、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移支付等多元化、立體化支持方式，支持全市糧食企業(yè)做大做強(qiáng)；二是要完善市場準(zhǔn)入制度。積極利用國內(nèi)糧食購、儲、運(yùn)、加、銷等領(lǐng)域的外商投資和并購產(chǎn)業(yè)政策，嚴(yán)格把握準(zhǔn)入制度。積極培育棗陽市大型骨干糧食物流企業(yè)；三是要堅(jiān)持并完善加工企業(yè)補(bǔ)貼政策，積極支持區(qū)域性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場和物流中心建設(shè)，依托龍頭企業(yè)、糧油合作經(jīng)濟(jì)組織、糧食行業(yè)協(xié)會(huì)和糧食經(jīng)紀(jì)人，構(gòu)建糧油產(chǎn)業(yè)化體系。

2、完善糧食物流政策。一是做大基地。引導(dǎo)糧食加工企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，按照企業(yè)領(lǐng)辦、農(nóng)民自愿、財(cái)政扶持、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的原則，把田間地頭當(dāng)作企業(yè)的第一車間，把小生產(chǎn)與大市場相聯(lián)結(jié)，把企業(yè)經(jīng)營與服務(wù)農(nóng)民相銜接，把誠信互惠與規(guī)范運(yùn)作相融合，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)企利益相兼顧，大力發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，保證農(nóng)民種上“放心糧”、企業(yè)獲得“優(yōu)質(zhì)糧”。2013年棗陽市簽訂小麥訂單面積100多萬畝、水稻50多萬畝，基本上形成了“一個(gè)產(chǎn)業(yè)集群，一個(gè)龍頭企業(yè)，一批產(chǎn)業(yè)基地，網(wǎng)絡(luò)一批農(nóng)戶”的全產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)方式；二是加大物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。特別是加大那些關(guān)鍵領(lǐng)域、國家重點(diǎn)扶持領(lǐng)域項(xiàng)目的投入。在資金使用的過程中要避免資金浪費(fèi)行為和重復(fù)建設(shè)行為。重點(diǎn)支持糧食倉容、植物油油罐、成品糧倉容、烘干設(shè)備、糧食現(xiàn)代物流體系和農(nóng)戶科學(xué)儲糧裝置的建設(shè)。盡快縮小基礎(chǔ)設(shè)施缺口，為糧食流通提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，對于那些科技能力強(qiáng)、輻射范圍廣的項(xiàng)目要采用財(cái)政直接撥款的方式進(jìn)行；三是做精產(chǎn)品。堅(jiān)持深度開發(fā)、延伸鏈條、綜合利用、提高效益，變低附加值的半成品為高利潤的終端產(chǎn)品。

（三）加大糧農(nóng)直補(bǔ)力度，擴(kuò)大直補(bǔ)范圍。財(cái)政糧食補(bǔ)貼和補(bǔ)助是給予購、儲、運(yùn)、銷等各個(gè)領(lǐng)域直接或間接的政策性補(bǔ)貼及補(bǔ)助。面對近年來?xiàng)楆柺械募Z食供過于求，糧價(jià)持續(xù)走低，各種生產(chǎn)要素價(jià)格不斷上漲，農(nóng)民收入增長困難，種糧積極性受到嚴(yán)重影響的現(xiàn)狀，使得務(wù)工人員越來越多。即使國家制定了一系列的法律法規(guī)允許土地流轉(zhuǎn)，土地閑置的局面也沒有得到根本性的轉(zhuǎn)變。

近年來，國家采取了一系列的惠農(nóng)政策，但這些舉措并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)落后的局面。棗陽市現(xiàn)在補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)為78元/畝，低于全國的平均水平，與糧食生產(chǎn)大縣的地位不符。因此，在全面評估對種糧農(nóng)民各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善財(cái)政補(bǔ)貼政策和辦法，逐年較大幅度增加對農(nóng)民種糧的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模，形成以“增加農(nóng)民收入”和“增加糧食產(chǎn)量”為雙重目標(biāo)的完備的財(cái)政政策體系。同時(shí)，完善糧食最低收購價(jià)政策，根據(jù)每年糧食成本收益調(diào)查核算的結(jié)果，科學(xué)制定糧食最低收購價(jià)，更好地發(fā)揮市場價(jià)格對糧食生產(chǎn)的調(diào)節(jié)作用，不斷提高種糧的比較效益。

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