陶琳

[關鍵詞]隨著經濟的發(fā)展，社會生活水平的不斷提高，使公務員薪酬改革成為一個熱點問題，公務員薪酬制度如何改革，如何更加合理，更加符合社會發(fā)展和社會的需要，如何用有效的薪酬制度達到提高公務員各項工作的積極性，達到規(guī)范公務員行為，使公務員更好的履行公職義務等諸多問題已經成為當前國家人事管理的重要研究課題，要對公務員薪酬制度進行合理的改革，建立科學完善的公務員薪酬制度。本文針對我國目前公務員薪酬現(xiàn)狀，進行分析研究從而找出我國公務員薪酬制度中存在的問題及其形成的原因，提出公務員薪酬改革的新思路，為我國公務員薪酬制度改革提供科學的理論依據。

[關鍵詞]公務人員；薪酬制度；改革特點；存在問題；完善途徑

中圖分類號：TD327.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）21-0289-02

一、我國公務員薪酬制度改革歷程介紹

1.供給制（1949年—1956年）

1949年新中國剛剛建立的時候，供給制是按照工作和生活的基本需求，對部分工作人員實行免費供給生活必需品的一種分配制度，1952年對實行供給制的國家機關工作人員統(tǒng)一按職務高低增加不同幅度的津貼，擴大了分配差距。1954年又發(fā)展為“包干制”，給予機關工作人員一定數量的實物和貨幣。這種帶有明顯計劃色彩和集中分配的工資待遇制度，帶有戰(zhàn)時共產主義分配制度的性質，是特定歷史時期的產物，隨著社會歷史條件的變化，必然也會發(fā)生變革。

2.職務等級工資制（1956年—1985年）

1956年確立的職務等級工資制，實現(xiàn)了向單一工資制度改革，也奠定了我國工資制度的基礎。由于工資設計沒有建立正常的晉級制度，職務等級工資制的形式在運行的30年中，存在著不可避免的矛盾和問題：管理高度集中，職級不符、勞酬脫節(jié)的現(xiàn)象頻發(fā)，機制僵化，平均主義傾向嚴重，導致人員工作效率低下，人才流失嚴重，職務等級工資制也最終退出了歷史舞臺。

3.結構工資制（1985年—1993年）

1985年我國進行了第二次全國性的工資制度改革，在機關、事業(yè)單位建立以職務工資為主的結構工資制，將國家機關工作人員的工資分為基礎工資、職務工資、工齡工資和獎勵工資四個部分。但是結構工資制過分強調以職務確定待遇，沒有妥善處理好職務、資歷、貢獻三者之間的關系，難以實現(xiàn)同工同酬、按勞分配。因其固有的矛盾和問題，結構工資制也被后來1993年實行的職級工資制所代替。

4.職級工資制（1993年—2006年）

1993年實行的職級工資制的核心是貫徹按勞分配原則，克服平均主義，實現(xiàn)機關、事業(yè)單位工資制度的脫鉤，并建立正常的增資制度，使公務員的工資能夠隨著國民經濟的發(fā)展和企業(yè)同類人員工資水平的提高而得到合理的增長。其基本組成包括：基礎工資、職務工資、級別工資和工齡工資，同時實行地區(qū)津貼、崗位津貼和年終一次性獎金制度。

5.職務工資與級別工資相結合（2006年至今）

2006年1月1號正式實施的《中華人民共和國公務員法》，進一步對公務員的工資薪酬制度進行了改革，按照按勞分配、平衡比較和動態(tài)調整等原則，規(guī)定公務員工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金四部分，并增加了注重公平、工資調查制度和加班補償等內容，將職務工資、級別工資合并為基本工資，簡化了工資結構。

二、我國公務員薪酬制度改革的特點分析

1.改革工資制度和清理規(guī)范津貼補貼相結合

清理規(guī)范公務員津貼補貼，既是規(guī)范公務員的收入分配秩序，也是為改革工資制度創(chuàng)造條件。目的是通過改革建立科學合理的公務員工資制度，通過規(guī)范秩序促進嚴肅紀律。從而建立起新機制和一個好的制度框架，為今后繼續(xù)深化改革奠定基礎。另一方面，對津貼補貼進行規(guī)范，設立規(guī)范的項目，確定合理的水平，實行統(tǒng)一的發(fā)放辦法，為實施地區(qū)附加津貼制度奠定基礎。

2.適當向基層傾斜

我國公務員隊伍60%在縣以下基層單位工作，92%是科以下人員，為了鼓勵廣大基層公務員安心本職工作，緩解都去擠職務這個“獨木橋”的矛盾，公務員職級工資制改革方案中采取了相應的傾斜措施。主要包括：適當增加級別，使低職務對應的級別數增加多一些，提供充分的級別晉升空間；加大不同職務對應級別的交叉幅度，使低職務公務員可以晉升到較高的級別；加大級別工資的比重，使晉升級別對提高工資發(fā)揮更大的作用；實行級別與工資待遇掛鉤，使公務員不晉升職務也能提高待遇；對縣鄉(xiāng)黨政主要領導高定級別，使工資水平得到適當提高，還能較早享受級別與工資等待遇掛鉤的政策。

3.向艱苦邊遠地區(qū)傾斜

為了扶持艱苦邊遠地區(qū)合理提高工資水平，逐步縮小地區(qū)工資差距，在改革公務員職級工資制的同時，完善艱苦邊遠地區(qū)津貼制度。由4類調整為6類，適當調整津貼標準，建立動態(tài)調整機制，逐步提高艱苦邊遠地區(qū)的工資水平。

4.增加工資的激勵功能

將公務員基本工資結構由四項調整為兩項，解決原來切塊偏多、功能重疊的矛盾，更好地發(fā)揮各部分的作用。適當拉開不同職務、級別之間的工資差距，進一步理順工資關系，更好地體現(xiàn)公務員的職責和貢獻大小。

三、當前公務員薪酬制度的問題及其成因

1.公務員薪酬制度缺乏規(guī)范化

目前我國公務員薪酬體系存在著地方政府是工資標準的制定人和執(zhí)行者，也就是自己制定工資標準，自己給自己發(fā)工資，沒有更多的監(jiān)督機制，雖然公務員工資級別從原來的15個增加到27個，但是目前基本工資、職級工資等都是相對較低的，但是公務員存在著灰色的工資組成，2013年8月1日起施行的《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為處分規(guī)定》是監(jiān)察部、人力資源社會保障部、財政部、審計署共同頒布，北京市同時出臺了《關于清理整頓機關津貼、補貼、獎金，規(guī)范公務員收入的通知》，把公務員收入的行業(yè)差、地區(qū)差，收入的不透明，津貼、補貼、獎金等眾多非工資收入，然后“統(tǒng)發(fā)”。這一舉措被坊間稱之為“陽光工資”。北京市的“陽光工資”執(zhí)行的是“三五八一方案”，即：月工資為科員三千元，科長五千元，處長八千元，局長一萬元。即便如此，公務員薪酬制度還是缺乏規(guī)范化，各地所規(guī)定的補貼標準不同，公務員收入也必然不會相同，尤其是各省之間相交的地區(qū)，存在著工資差異更大，有的人調侃說“副科比副處掙得多”，原因就在于此。

2.公務員薪酬制度缺乏透明度

現(xiàn)行公務員工資制度的主要特征是“低工資、多補貼、泛福利”。據統(tǒng)計，在多數地區(qū)或部門中，公務員的基本工資（職務工資、級別工資之和）在其合理貨幣總收入中所占比重低于二分之一，有的僅占三分之一或更小比重。而根據國際一般情況，公務員的薪酬結構一般以工資收入為主，發(fā)放津貼為輔，工資收入占總收入的70%-80%，津貼占20%-30%。國家行政學院教授竹立家指出：“國家從設置公務員制度以來，很早就在強調禁止違規(guī)發(fā)放津貼補貼，國務院有關部門也有類似規(guī)定，但都沒有得到很好執(zhí)行，違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為并未得到較好治理，原因就在于違規(guī)成本太低，一些機關單位財務制度不公開不透明，缺乏有效監(jiān)督?！比纾?012年5月，有網帖曝光稱，重慶合川區(qū)草街街道辦以“撲火費”等名義，向部分干部發(fā)放金額不等的“補貼”，引發(fā)網民熱議。

3.公務員薪酬制度缺乏補償和激勵機制

對于公務員薪酬制度的不斷改革，其目的就是更好的調動公務員的工作積極性和創(chuàng)造性，為把政府職能和行政職能充分發(fā)揮出來，更好的服務于國家、社會、人民群眾，而進行的改革，因此對于公務員薪酬制度的制定必須考慮到對公務員由于自身生活原因、工作原因等出現(xiàn)的問題，要把薪酬補償和薪酬激勵合理的運用到公務員工資制度中去，而現(xiàn)行工資制度設計的補償和激勵機制對于提高公務員的生話水平沒有太大的實質性意義，很難發(fā)揮補償和激勵作用，不能充分發(fā)揮公務員的主動性和創(chuàng)造性。

4.公務員薪酬制度與福利混淆

我國公務員工資制度和福利制度存在“工資泛福利化混淆”的問題，一是福利水平不等、不確定。我國各級政府部門是公務員福利的主要提供者，而各個部門的經濟狀況自接影響公務員所享受到的福利水平、福利形式缺乏社會化、我國公務員的部分福利是通過建設集體生話設施和文化設施來體現(xiàn)，而這此設施都可以通過社會化的服務獲得。福利發(fā)放不規(guī)范。我國對福利制度沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各地區(qū)、各部門自行制定項目、標準進行發(fā)放。所有這此都導致我國公務員福利制度比較混亂，公務員的很多福利完全是用工資的形式進行發(fā)放，或換言之為補貼，同樣有的工資也是用實物作為福利來發(fā)放的，我國的隱性福利是在整個社會分配制度不健全、分配秩序不規(guī)范的大背景下出現(xiàn)的。誘發(fā)的原因很多，而一些部門、單位和公務員存在片面追求物質利益的錯誤思想”，是其思想根源。

三、 完善公務員薪酬制度改革的策略及建議

1. 清晰界定工資、津貼和福利

（1）工資在薪酬結構中應占主導地位，是薪酬結構的核心部分，是按勞取酬的首要體現(xiàn)，其內容和標準應由中央政府進行統(tǒng)一的規(guī)定。因為不論是在經濟發(fā)達地區(qū)，還是在經濟欠發(fā)達地區(qū)，公務員工作所付出勞動是基本相同的，因而理應獲得相同的勞動報酬。（2）津貼是薪酬結構的重要組成部分，是工資的重要補充。津貼的作用主要表現(xiàn)在三個方面：一是彌補各個地區(qū)物價水平不同造成的基本生活成本差異；二是由于各個地區(qū)經濟發(fā)展水平的不平衡，津貼可以滿足公務員保持與當地企業(yè)相當層次人員的相近生活素質而產生的訴求；三是對于在特殊環(huán)境和特殊崗位上工作的公務員所付出的額外勞動的補償。在條件成熟時，部分補助性質的補貼應逐步納入工資范疇。（3）福利是公務員薪酬制度的必要補充，它解決的是公務員的生活負擔、共同物質文化需要和社會保障等問題。

2.健全的法律制度

我國從頒布《公務員法》以來，先后制定并頒布了一系列與之相配套的法規(guī)、規(guī)章和實施細則，但有關公務員薪酬制度的法規(guī)體系并不完善；各地區(qū)公務員薪酬管理并不平衡，且各具特色；中央政府與地方政府在公務員薪酬管理上也存在較大差異。因此，我國的公務員薪酬制度應結合我國的實際情況，借鑒國外的先進經驗，在公務員薪酬的設計方式、薪酬結構、確定方式、增資機制、績效考核、財產申報等方面以法規(guī)的形式確定下來，做到科學化、規(guī)范化、制度化。此外，應針對不同地區(qū)、不同類別公務員的特點，建立起配套的法規(guī)、制度、體制、機制，避免因管理辦法的不同和薪酬水平的差異而帶來的相互攀比和矛盾，防止公務員在職時貪污、受賄、失職、瀆職等行為的發(fā)生。

3.制定科學的公務員績效考核辦法

縱觀各國公務員薪酬制度，制定科學合理的公務員績效考核辦法和增長機制能夠有效地激勵公務員安心工作，提高其行政效率。由此，根據我國實際情況，可以借鑒美、英、日、德等國的成功經驗：其一，要確定合理的公務員績效考核辦法。一方面，要綜合考慮公務員的工作性質、擔任職務、貢獻大小等因素，來確定薪酬的計發(fā)，真正體現(xiàn)公務員的實際貢獻，使之真正起到激勵作用，強化公務員自我發(fā)展的意識，削減其貪腐動機。另方面，今后的公務員薪酬制度改革，應參照我國國情，將公務員的薪酬收入與社會上進行比較，可以確定一個比較合理的高低水平，便于接受監(jiān)督和管理。其二，要建立科學的薪酬增長機制。要將薪酬的調整與生活消費指數掛鉤，增加生活必需品價格補貼，同時要定期調整薪酬，從而保證公務員的生活不受通貨膨脹等經濟因素的影響。

4.完善公務員薪酬制度相關的配套管理措施

為了確保薪酬是公務員唯一的收入來源，除了要建立中高級公務員個人財產申報制度、個人重大事項報告制度、配偶子女經商匯報制度等監(jiān)督制度之外，更要抓好公務員薪酬的制度環(huán)境建設：一是強化公共財政管理，大力推進部門預算、集中支付和政府采購制度的改革；二是采取有效措施切斷行政機關與下屬事業(yè)單位、甚至是事業(yè)單位開設的企業(yè)之間的經濟聯(lián)系。由于有規(guī)范化的預算制度和嚴謹的預算約束，使各行政機關不能在預算外獲得額外財力。否則，公務員薪酬制度將失去其應有的意義。

參考文獻

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