易 璐, 王紅梅, 程迎軒, 王淼淼, 丁華祥, 王海云

(1.華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院, 廣州 510640;2.國土資源部建設(shè)用地再開發(fā)重點實驗室, 廣州 510640; 3.廣東省土地利用與整治重點實驗室,廣州 510640; 4.廣東省國土資源測繪院, 廣州510500； 5.廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院， 廣州 510075)

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基于空間吻合性的土地利用總體規(guī)劃實施評價
——以珠海市斗門區(qū)為例

易 璐1,2,3, 王紅梅1,2,3, 程迎軒5, 王淼淼1,2,3, 丁華祥4, 王海云4

(1.華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院, 廣州 510640;2.國土資源部建設(shè)用地再開發(fā)重點實驗室, 廣州 510640; 3.廣東省土地利用與整治重點實驗室,廣州 510640; 4.廣東省國土資源測繪院, 廣州510500； 5.廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院， 廣州 510075)

為評價珠海市斗門區(qū)土地利用總體規(guī)劃的實施情況，采用空間吻合度模型，從規(guī)劃實施過程和實施結(jié)果兩個方面來分析地類圖斑、用途分區(qū)和區(qū)域三個層面的2009—2014年以來的空間吻合度。通過規(guī)劃動態(tài)評價，并結(jié)合規(guī)劃的剛性與彈性、控制與引導(dǎo)等屬性分析規(guī)劃實施過程與結(jié)果中出現(xiàn)的問題。結(jié)果顯示：(1) 從歷年變化趨勢看，規(guī)劃實施過程空間吻合度優(yōu)于實施結(jié)果，小范圍的違規(guī)地類變化累積導(dǎo)致較低水平的空間吻合度，凸顯規(guī)劃實施過程監(jiān)測的重要性；(2) 相較于其他用地而言，耕地與建設(shè)用地、其他農(nóng)用地的違規(guī)轉(zhuǎn)化較大，需重點核實和加大監(jiān)測執(zhí)法；(3) 從規(guī)劃實施結(jié)果看，相對于不符合規(guī)劃的地類變化而言，規(guī)劃不吻合的主要原因是規(guī)劃未實施面積較大，規(guī)劃的科學(xué)性與引導(dǎo)性有待加強。針對規(guī)劃實施中存在的問題，提出相應(yīng)的建議。

空間吻合性; 土地利用總體規(guī)劃; 實施過程與實施結(jié)果; 動態(tài)評價; 斗門區(qū)

土地利用總體規(guī)劃是對未來土地利用及發(fā)展趨勢預(yù)先估算的過程[1]，其目的在于協(xié)調(diào)人地關(guān)系，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)土地可持續(xù)利用。土地利用總體規(guī)劃對土地利用結(jié)構(gòu)的安排和空間的布局，可直接或間接對土地資源可持續(xù)利用產(chǎn)生影響。科學(xué)、客觀、合理的評價這種影響，不僅可以完善規(guī)劃、促進(jìn)規(guī)劃進(jìn)入良性循環(huán)，而且對促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展有重要意義[2]。從前幾輪規(guī)劃的實施情況看，多地的規(guī)劃實施存在不足：一方面，由于規(guī)劃對經(jīng)濟社會發(fā)展的預(yù)期與現(xiàn)實存在一定差異，不得不被動調(diào)整規(guī)劃，降低了規(guī)劃的權(quán)威性；另一方面，由于缺乏對規(guī)劃實施情況的監(jiān)測，違法用地現(xiàn)象時有發(fā)生，降低了規(guī)劃的管控作用[3-5]?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要(2006—2020年)》明確提出要組織開展土地規(guī)劃中期評估，全面總結(jié)土地利用規(guī)劃實施情況，客觀研判未來經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢及其對土地利用的影響，進(jìn)一步落實最嚴(yán)格的耕地保護和節(jié)約用地制度，提高土地利用規(guī)劃實施水平。

目前，國外對土地利用總體規(guī)劃實施評價的研究已形成一定規(guī)模，成果總體概括為規(guī)劃目標(biāo)評價和規(guī)劃影響評價2大類[6-10]。國內(nèi)相關(guān)研究起步較晚，但不斷從定性向定量研究發(fā)展[11-16]，研究方法與研究內(nèi)容也日趨多樣[17-21]。總體而言規(guī)劃實施評價相關(guān)研究多側(cè)重于評價指標(biāo)的定量分析，空間直觀性不強；而關(guān)于規(guī)劃實施過程的空間吻合性和一致性量化評價則研究較少，且一般以方法研究為主，側(cè)重結(jié)果的量化過程，缺乏對量化結(jié)果的理論分析，且多以某一年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行靜態(tài)分析，忽視對規(guī)劃實施空間變化的動態(tài)研究。鑒于此，本文采用空間吻合性度量模型，以珠海市斗門區(qū)為例，評價分析2009—2014年土地利用總體規(guī)劃實施過程與實施結(jié)果的規(guī)劃空間吻合性，結(jié)合規(guī)劃的剛性與彈性、控制與引導(dǎo)等屬性分析規(guī)劃實施不吻合的問題及原因，并提出解決措施，以期豐富規(guī)劃實施的相關(guān)理論研究，并為完善本輪規(guī)劃實施與規(guī)范下一輪規(guī)劃制定提供合理依據(jù)。

1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

斗門區(qū)是廣東省珠海市轄區(qū)，位于珠江三角洲西南端，介于東經(jīng)113°0.5′—113°25′，北緯21°59′—22°25′。2013年全區(qū)轄井岸鎮(zhèn)、斗門鎮(zhèn)、白蕉鎮(zhèn)、乾務(wù)鎮(zhèn)、蓮洲鎮(zhèn)5個鎮(zhèn)，1個白藤街道辦事處，101個行政村。斗門區(qū)土地資源豐富，擁有大量的土地儲備，以平原和丘陵為主，屬亞熱帶季風(fēng)區(qū)，雨量充沛。斗門區(qū)作為珠海市最主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)發(fā)展持續(xù)穩(wěn)定，2013年全區(qū)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)53億元，同比增長7.2%；農(nóng)業(yè)增加值和農(nóng)村居民人均純收入分別達(dá)30.03億元、13 600元，分別增長6.4%，8%。

《珠海市斗門區(qū)土地利用總體規(guī)劃(2010—2020年)》，于2008年開始編制，規(guī)劃范圍為斗門區(qū)行政轄區(qū)內(nèi)的全部土地，包括井岸鎮(zhèn)、白蕉鎮(zhèn)、斗門鎮(zhèn)、乾務(wù)鎮(zhèn)和蓮洲鎮(zhèn)五個鎮(zhèn)(含2011年由井岸鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的好景、群興、連合、白藤、新城五個社區(qū)居委會組建的白藤街道)，基期年土地總面積為61 388 hm2。規(guī)劃期限為2010—2020年，截至2014年底已實施近半。近年來斗門區(qū)建設(shè)用地擴張速度較緩、潛力較大，但建設(shè)用地占用耕地的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，作為珠海市重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，亟需掌握建設(shè)用地違規(guī)擴張及違規(guī)占用耕地的情況。因此，以斗門區(qū)為例，進(jìn)行規(guī)劃實施的空間吻合性分析具有一定的代表性。

1.2 研究區(qū)土地利用情況

1.2.1 土地利用規(guī)劃情況 2020年為規(guī)劃目標(biāo)年，根據(jù)規(guī)劃，2020年耕地面積不低于10 206.53 hm2，城鄉(xiāng)建設(shè)用地應(yīng)控制在14 201.63 hm2之內(nèi)。2020年規(guī)劃為其他農(nóng)用地面積最大，其他建設(shè)用地面積最少(表1)。

表1 規(guī)劃末期斗門區(qū)土地利用情況

1.2.2 土地利用現(xiàn)狀情況 本文研究2009—2014年土地利用變化情況，在此將分析各地類的變化趨勢以及耕地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地等重點關(guān)注地類的具體情況。2009—2014年，其他農(nóng)用地面積最大，其次為林地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、耕地等，其他建設(shè)用地面積最少。城鄉(xiāng)建設(shè)用地呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢。2014年城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積10 635.03 hm2，與規(guī)劃基期相比新增了419.71 hm2，尚有3 566.6 hm2的新增空間。相反，耕地面積僅在2010年有稍許上升，后面就持續(xù)下降。2014年耕地面積僅為9 591.64 hm2，與規(guī)劃基期相比，減少了393.54 hm2，尚余614.89 hm2的下降空間。研究期內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地與交通水利用地呈現(xiàn)持續(xù)上升趨勢，其他農(nóng)用地、其他建設(shè)用地、耕地呈現(xiàn)一定的波動，其他類型土地呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢。其他農(nóng)用地先降后升，與規(guī)劃基期相比新增271.05 hm2；其他建設(shè)用地面積基本不變，僅在2014年減少了0.81 hm2(表2)；從2014年各類用地利用情況看，盡管斗門區(qū)各類用地均未突破規(guī)劃控制指標(biāo)，但建設(shè)用地面積增長較快，大量侵占農(nóng)用地的形勢較為嚴(yán)峻。

表2 2009-2014年斗門區(qū)土地利用情況 hm2

1.3 數(shù)據(jù)來源與處理

本研究的主要數(shù)據(jù)包括：斗門區(qū)2009—2014年的土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，以及規(guī)劃末期地類圖斑。其中，土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)來源于斗門區(qū)以第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)連續(xù)更新到2014年的矢量數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)格式為*.shp，坐標(biāo)系為1980年西安坐標(biāo)系；規(guī)劃末期地類圖斑主要來源于斗門區(qū)土地利用總體規(guī)劃(2010—2020年)數(shù)據(jù)庫中的期末地類圖斑，數(shù)據(jù)格式為*.shp，坐標(biāo)系為1980年西安坐標(biāo)系。

基于ArcGIS 10.0平臺，采用空間分析方法，將歷年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)疊加期末地類圖斑，結(jié)合數(shù)理模型分析評價歷年圖斑變換與規(guī)劃目標(biāo)的空間吻合情況。GIS空間分析方法的信息處理過程包括GIS系統(tǒng)的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、圖形數(shù)據(jù)編輯、空間分析、數(shù)據(jù)庫操作、空間統(tǒng)計分析、圖形主體顯示等功能。

2 規(guī)劃實施評價的方法

本文的評價模型及計算公式主要參考王婉晶等[2]提出的空間吻合度度量模型。鑒于空間吻合度的評價結(jié)果會因為空間觀察尺度的變化而有所不同，例如一塊圖斑規(guī)劃為耕地，但實際使用時變?yōu)榱值?，從地類圖斑來看，此地類變化不符合規(guī)劃，但從其所位于的功能區(qū)看，此變化過程發(fā)生在林業(yè)功能區(qū)中則是符合規(guī)劃的。因此，利用空間吻合度度量模型評價土地利用總體規(guī)劃的實施需要從地類圖斑、功能區(qū)、區(qū)域三個層面進(jìn)行。

2.1 空間吻合度度量模型

規(guī)劃實施過程評價是針對評估初期到評估末期發(fā)生變化的地塊，判斷其變化與規(guī)劃目標(biāo)的吻合程度。在計算規(guī)劃實施過程的空間吻合度時，設(shè)定規(guī)劃實施過程的空間吻合度為P1，評價目標(biāo)年為規(guī)劃初期和規(guī)劃末期之間的時間跨度，即2010—2014年。其基本思路為：P1=1-已變化且不符合規(guī)劃的部分/規(guī)劃目標(biāo)。

規(guī)劃實施結(jié)果評價中的空間吻合性是指土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃的吻合程度，可以從宏觀上考察規(guī)劃方案實施后在評價當(dāng)年的各類用途管制落實情況及分布的空間差異。在計算規(guī)劃實施結(jié)果空間吻合度時，設(shè)定規(guī)劃實施結(jié)果的空間吻合度為P2，評價時點為T2。則規(guī)劃實施現(xiàn)狀結(jié)果的空間吻合性P2的計算原理為：P2=1-(現(xiàn)狀規(guī)模-已變化且不符合規(guī)劃的部分-規(guī)劃未實施的部分)/規(guī)劃規(guī)模。

2.2 空間吻合性評價分級標(biāo)準(zhǔn)

2.2.1 規(guī)劃實施過程空間吻合性評價分級標(biāo)準(zhǔn) 空間吻合度的大小代表了評價年空間吻合程度的高低，取值0～1之間，吻合度越接近1，則空間吻合性越大。規(guī)劃實施過程評價所評判的是發(fā)生調(diào)整的地塊是否符合規(guī)劃要求，所以應(yīng)該以最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來衡量。判斷某一在2010—2014年已經(jīng)發(fā)生變化的地塊是否符合規(guī)劃時，只有當(dāng)P1等于1時，才判定其符合規(guī)劃，否則為不符合。

2.2.2 規(guī)劃實施結(jié)果空間吻合性評價分級標(biāo)準(zhǔn) 對規(guī)劃執(zhí)行結(jié)果空間吻合性共分為5級，當(dāng)P2=1時為I級，規(guī)劃實施結(jié)果與規(guī)劃目標(biāo)完全符合，理論上這一理想狀態(tài)在規(guī)劃實施期末實現(xiàn)。P2<1時，認(rèn)為規(guī)劃實施結(jié)果與規(guī)劃目標(biāo)還有距離，又分成4個等級，對3個層次實行遞進(jìn)式分級標(biāo)注，層次越高，標(biāo)準(zhǔn)越嚴(yán)格，分類見表3。

3 規(guī)劃實施變化過程空間吻合情況分析

3.1 規(guī)劃實施變化過程中地類圖斑空間吻合度

根據(jù)規(guī)劃實施過程地類圖斑空間吻合度度量模型，得到2010—2014年斗門區(qū)地類圖斑逐年空間吻合度變化趨勢。結(jié)果顯示，2010—2014年斗門區(qū)地類變化過程的空間吻合性大致可分為兩個階段，第一階段：2013年以前的小幅變化；第二階段：2013—2014年的明顯下降。具體分析第一階段(2010—2013年)，大致分為三種情形，即：(1) 吻合度呈現(xiàn)先增加后減少的趨勢，如自然保留地，在2010—2012年持續(xù)上升，但在2013年有少許下降；(2) 吻合度呈現(xiàn)先減小后增加的趨勢，如耕地、林地、園地，在2011年均出現(xiàn)下降，隨后小幅度上升；(3) 吻合度幾乎維持不變，如其他建設(shè)用地、交通水利用地、水域等。其中，其他建設(shè)用地在2009—2013年與規(guī)劃高度吻合，達(dá)到1。具體分析2014年的第二個階段，期間所有地類均出現(xiàn)明顯的下降趨勢，且園地、耕地最為明顯。具體見圖1。

表3 規(guī)劃實施現(xiàn)狀結(jié)果空間吻合性分級標(biāo)準(zhǔn)

圖1 2009-2014年斗門區(qū)各地類圖斑空間吻合度變化趨勢

依據(jù)歷年地類變化中不符合規(guī)劃的面積可知：(1) 2010—2013年歷年發(fā)生變化的各類地類圖斑，不符合規(guī)劃的面積變化趨勢減小。除自然保留地以外，其他地類變化不符合規(guī)劃的面積均是先增加后減少，而自然保留地不符合規(guī)劃的面積則是持續(xù)減少。(2) 2014年各地類變化不符合規(guī)劃的面積相較于前幾年而言明顯增大。其中，耕地最大，其變化部分且不符合規(guī)劃的面積達(dá)到414.18 hm2；其次為園地，為52.55 hm2；再者為城鄉(xiāng)建設(shè)用地，為46.84 hm2；其他地類變化部分不符合規(guī)劃的面積均在36 hm2以下。

整體而言，無論是各地類的空間吻合度還是不符合規(guī)劃的面積，除自然保留地以外，各地類在2011年與2014年不符合規(guī)劃的部分最多。2011年導(dǎo)致規(guī)劃不符合的主要原因是部分建設(shè)用地違規(guī)侵占林地，以及部分耕地違規(guī)轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。2011年斗門區(qū)新城建設(shè)加快，同時新農(nóng)村建設(shè)以及交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也不斷推進(jìn)；房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，一批樓盤相繼進(jìn)駐，并由此帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。然而建設(shè)用地侵占林地，一般難以逆轉(zhuǎn)，不符合規(guī)劃的該部分需進(jìn)一步實地核查原因；其他違規(guī)地類變化，對于可恢復(fù)原地類的，在規(guī)劃后續(xù)推進(jìn)實施過程中修正調(diào)整。導(dǎo)致2014年規(guī)劃不符合的最主要原因是大比重耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，以及少部分耕地和其他農(nóng)用地違規(guī)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。期間斗門區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展持續(xù)穩(wěn)定，斗門生態(tài)農(nóng)業(yè)園建設(shè)成功創(chuàng)建國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)和全國首個河口漁業(yè)示范區(qū)。農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展過程中，因施工建設(shè)需要，部分耕地臨時調(diào)整為其他農(nóng)用地，短期來看尚可恢復(fù)耕作，但后續(xù)應(yīng)該加強跟蹤監(jiān)測，維持耕地的總量平衡。對于建設(shè)用地的違規(guī)侵占，需要視情況加強監(jiān)督，有條件的需要拆除違建復(fù)墾耕作。對自然保留地而言，其不符合規(guī)劃主要體現(xiàn)在2010年、2014年。2010年斗門區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不斷加快，珠海市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園相關(guān)區(qū)域建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，一批農(nóng)業(yè)項目相繼動工建設(shè)，成功創(chuàng)建“種養(yǎng)殖農(nóng)業(yè)生態(tài)循環(huán)”和“優(yōu)質(zhì)有機米”兩個省級標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)，因此該年份耕地開墾活動頻繁，自然保留地違規(guī)轉(zhuǎn)為耕地；而2014年則主要是受農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展影響，違規(guī)占用較多。

3.2 規(guī)劃實施變化過程中功能區(qū)空間吻合度

為提高城鄉(xiāng)用地效率，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，珠海市斗門區(qū)土地利用總體規(guī)劃依據(jù)區(qū)域范圍內(nèi)土地主要功能及今后發(fā)展方向，根據(jù)土地利用類型和管理措施的差異性，按照土地用途管制的要求，將區(qū)內(nèi)土地劃分為十個土地功能區(qū)，并實施相應(yīng)的用途管制規(guī)則。本次規(guī)劃實施變化過程功能區(qū)空間吻合度測算，重點在于判斷功能區(qū)內(nèi)部地類變化過程是否與功能區(qū)的規(guī)劃目的(即功能區(qū)用途管制規(guī)則)相符。根據(jù)規(guī)劃實施過程功能區(qū)空間吻合度度量模型得到2010—2014年斗門區(qū)功能區(qū)空間吻合度變化趨勢圖(圖2)。

從圖2可以看出，功能區(qū)空間吻合度大致分為兩個階段：(1) 2010—2013年，除風(fēng)景旅游用地區(qū)、獨立工礦區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)與村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)以外，其他功能區(qū)的空間吻合度幾乎不變。具體而言，風(fēng)景旅游用地區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)呈現(xiàn)先下降后上升趨勢，其中風(fēng)景旅游用地區(qū)因2011年有4.13 hm2的林地違規(guī)開發(fā)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地而使得規(guī)劃吻合度達(dá)到最低水平0.97；獨立工礦區(qū)前三年幾乎與規(guī)劃完全吻合，而在2013年下降明顯，主要原因是有3.81 hm2的城鄉(xiāng)建設(shè)用地違規(guī)復(fù)墾為園地和其他農(nóng)用地；村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)的空間吻合度持續(xù)上升。(2) 2014年，除獨立工礦區(qū)以外，其他功能區(qū)的空間吻合度都急劇下降，特別是其本農(nóng)田保護區(qū)與村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)的空間吻合度下降幅度很大。

圖2 2009-2014年斗門區(qū)功能區(qū)空間吻合度變化趨勢

依據(jù)歷年功能區(qū)地類變化中不符合規(guī)劃的面積可知：(1) 2010—2013年，除城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、一般農(nóng)地區(qū)、其他用地區(qū)以外，其他功能區(qū)不符合規(guī)劃的面積整體較小，且變動不大。相對而言，不符合規(guī)劃面積較大的是其他用地區(qū)和一般農(nóng)地區(qū)，維持在12.8 hm2，10.5 hm2；2011年功能區(qū)不符合規(guī)劃面積整體最高，其中最大的是城鄉(xiāng)建設(shè)用地區(qū)，高達(dá)40.18 hm2，較上一年增加641.32%。；(2) 2014年，除獨立工礦區(qū)、風(fēng)景旅游區(qū)、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)以外，各功能區(qū)不符合規(guī)劃的面積相較于前4 a，具有明顯增加。其中，基本農(nóng)田保護區(qū)最大，不符合規(guī)劃的面積高達(dá)408.51 hm2，是上一年的134倍，占到所有功能區(qū)不符合規(guī)劃面積的65.39%；其次是城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、其他用地區(qū)與一般農(nóng)地區(qū)不符合規(guī)劃的面積較往年平均水平而言也增加了50 hm2左右。

整體而言，不符合規(guī)劃的最主要原因是有大部分耕地違規(guī)轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，以及少部分違規(guī)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地?；巨r(nóng)田是老百姓的“吃飯?zhí)铩薄ⅰ氨Ｃ铩?，因此對于基本農(nóng)田保護區(qū)的違規(guī)原因應(yīng)該即刻查明，并根據(jù)實際情況的需要以及土地利用總體規(guī)劃適當(dāng)調(diào)整基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的土地利用結(jié)構(gòu)。

3.3 規(guī)劃實施變化過程中區(qū)域空間吻合度

根據(jù)規(guī)劃實施過程區(qū)域空間吻合度度量模型計算歷年斗門區(qū)規(guī)劃實施變化過程中的區(qū)域空間吻合度，結(jié)果見圖3。

從圖3中可以看出，斗門區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施過程中，歷年變化的圖斑中不符合規(guī)劃預(yù)期的面積大致呈現(xiàn)先減后增的“V”型變化趨勢，尤其是從2012年過渡到2014年時，不符合規(guī)劃的圖斑面積陡增。相應(yīng)的是斗門區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施過程中區(qū)域空間吻合度大致呈現(xiàn)先增后減的趨勢。但整體而言，斗門區(qū)規(guī)劃實施變化過程空間吻合度較高，基本都達(dá)到0.99以上，規(guī)劃的執(zhí)行效果相對較好。斗門區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施過程中，2014年斗門區(qū)土地利用變化最為劇烈，土地利用的方向多樣化，利用的方式破碎化，區(qū)域規(guī)劃吻合度較低。導(dǎo)致2014年不符合規(guī)劃的最主要的原因是大比重的耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，以及少部分耕地和其他農(nóng)用地違規(guī)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。對于違規(guī)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的那部分耕地，應(yīng)盡快查明是否是臨時性調(diào)整；若為違法用地，且沒有合法手續(xù)，則屬于違反規(guī)劃，若有合法手續(xù)能夠證明該用地類型進(jìn)行了調(diào)整，則規(guī)劃方案需相應(yīng)調(diào)整。

圖3 2009-2014年斗門區(qū)區(qū)域地類圖斑空間吻合度與

4 規(guī)劃實施現(xiàn)狀結(jié)果空間吻合情況分析

4.1 規(guī)劃實施現(xiàn)狀結(jié)果地類圖斑空間吻合度

根據(jù)規(guī)劃實施結(jié)果地類圖斑空間吻合度度量模型得到2014年規(guī)劃實施變化結(jié)果地類圖斑空間吻合度(表4)。從表4可以看出，2014年所有現(xiàn)狀地類在規(guī)劃實施過程中經(jīng)過一定調(diào)整后都不符合規(guī)劃要求。

從空間吻合度來看，依據(jù)分級標(biāo)準(zhǔn)，地類圖斑層規(guī)劃空間吻合度呈現(xiàn)三極化：一類以林地、其他農(nóng)用地、水域為代表的Ⅱ級，吻合度高，接近1；一類是以園地與自然保留地為代表的Ⅲ級，吻合度偏低；一類以耕地、建設(shè)用地為代表的Ⅴ級，吻合度較低，小于0.85。耕地，作為主要的糧食生產(chǎn)用地，對區(qū)域糧食安全具有重要意義；而城鄉(xiāng)建設(shè)用地，作為主要的城鄉(xiāng)發(fā)展用地，對區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要的支撐作用。雖然，這兩種地類均在規(guī)劃中設(shè)定為約束性指標(biāo)，且從規(guī)劃實施的目標(biāo)來看總量控制效果也較為明顯，但具體到空間上的圖斑位置，其吻合度效果相對較差，規(guī)劃的控制性作用還有待進(jìn)一步加強。

表4 2014年斗門區(qū)規(guī)劃實施現(xiàn)狀地類圖斑空間吻合度統(tǒng)計 hm2

分別對比各地類2009—2014年發(fā)生變化的圖斑，以及未發(fā)生變化的圖斑與2020年規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)吻合情況，統(tǒng)計二者不符合規(guī)劃面積的比例，從而分別判斷規(guī)劃對不同地類的控制與引導(dǎo)作用結(jié)果。除交通水利用地外，其他地類不符合規(guī)劃的面積以規(guī)劃未實施為主，尤其是自然保留地、林地、園地、其他建設(shè)用地、水域、耕地，規(guī)劃未實施面積占到全部不符合規(guī)劃面積的95%以上。截至2014年規(guī)劃實施已近半，而大部分地類的利用方式尚未按照規(guī)劃目標(biāo)加以實施，表明規(guī)劃對這些地類的引導(dǎo)作用不強。交通水利用地，不符合規(guī)劃的圖斑中，已發(fā)生用地變化的是尚未實施的近2倍，可見交通水利用地不符合規(guī)劃的主要原因在于對其他地類的違規(guī)侵占，表明規(guī)劃對該地類的控制作用相對較差。此外，城鄉(xiāng)建設(shè)用地、其他農(nóng)用地已變化且不符合規(guī)劃的面積占全部不符合規(guī)劃面積的比重也相對較大。建設(shè)用地和其他農(nóng)用地對其他地類的違規(guī)侵占相對較多，考慮到建設(shè)用地復(fù)墾的難度較大且成本較高，已變化的部分恢復(fù)規(guī)劃預(yù)期的難度較大，未來需要加大規(guī)劃的控制作用，防止建設(shè)用地的違規(guī)侵占。

4.2 規(guī)劃實施現(xiàn)狀結(jié)果功能區(qū)空間吻合度

根據(jù)規(guī)劃實施結(jié)果功能區(qū)空間吻合度度量模型得到2009—2014年規(guī)劃實施變化結(jié)果功能區(qū)空間吻合度(表5)。從表5可以看出，2014年所有現(xiàn)狀地類在規(guī)劃實施結(jié)果經(jīng)過一定調(diào)整，除了生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)與自然與文化遺產(chǎn)保護區(qū)外，其他的功能區(qū)都不符合規(guī)劃要求。

表5 2014年斗門區(qū)規(guī)劃實施現(xiàn)狀功能區(qū)空間吻合度統(tǒng)計 hm2

從空間吻合度來看，依據(jù)分級標(biāo)準(zhǔn)，呈現(xiàn)四個等級，生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)吻合度為Ⅰ級，達(dá)到1，吻合性極高，功能區(qū)現(xiàn)狀地類符合規(guī)劃要求，其他功能區(qū)均未符合規(guī)劃要求。城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)和獨立工礦區(qū)三個功能區(qū)空間吻合度符合Ⅴ級，低于0.85，吻合性很差，功能區(qū)現(xiàn)狀地類達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)還有一定的距離。此外風(fēng)景旅游用地區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)和林業(yè)用地區(qū)三個功能區(qū)符合Ⅱ級，以及其他用地區(qū)和一般農(nóng)地區(qū)符合Ⅳ級，它們的空間吻合性較城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)高些，但仍沒有達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)。盡管功能區(qū)內(nèi)土地用途受到土地用途管制規(guī)則約束，但是用途管制規(guī)則在實際中作用并不理想，斗門區(qū)中10個功能區(qū)僅有一個功能區(qū)符合規(guī)劃要求，在2010—2020年的規(guī)劃期內(nèi)，到2014年規(guī)劃期已經(jīng)過半，實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的任務(wù)艱巨。

統(tǒng)計2014年功能區(qū)現(xiàn)狀地類中已變化且不符合規(guī)劃和規(guī)劃未實施且不符合規(guī)劃的面積比例。結(jié)果顯示：城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、獨立工礦區(qū)、其他用地區(qū)和一般農(nóng)地區(qū)五大功能區(qū)不符合規(guī)劃，主要以規(guī)劃未實施且不符合規(guī)劃部分面積為主。其中規(guī)劃未實施且不符合規(guī)劃部分面積是已變化且不符合規(guī)劃部分面積3倍多。在2009—2020年規(guī)劃期內(nèi)，到2014年規(guī)劃期已過半，但是2014年規(guī)劃未實施部分在不符合規(guī)劃面積中起著主要作用，說明規(guī)劃實施進(jìn)展緩慢，需要督促規(guī)劃加快實施。而基本農(nóng)田保護區(qū)和林業(yè)用地區(qū)不符合規(guī)劃主要以已變化且不符合規(guī)劃部分為主，已變化且不符合規(guī)劃部分面積是規(guī)劃未實施且不符合規(guī)劃部分面積的5倍多，說明兩大功能區(qū)內(nèi)部違規(guī)侵占地類現(xiàn)象較多，需要加強管理和約束。

4.3 規(guī)劃實施現(xiàn)狀結(jié)果區(qū)域空間吻合度

根據(jù)規(guī)劃實施結(jié)果區(qū)域空間吻合度度量模型計算2009—2014年斗門區(qū)規(guī)劃實施變化結(jié)果的區(qū)域空間吻合度，結(jié)果見表6。

表6 2014年斗門區(qū)規(guī)劃實施現(xiàn)狀區(qū)域空間吻合度統(tǒng)計 hm2

從表6可以看出，2014年斗門區(qū)總體空間吻合度屬于Ⅴ級，空間吻合度距離符合規(guī)劃目標(biāo)相差四個級別，級別低。斗門區(qū)不符合規(guī)劃面積中主要以規(guī)劃未實施且不符合規(guī)劃部分面積為主占不符合規(guī)劃面積比例高達(dá)87%。從區(qū)域角度，未來需要加強規(guī)劃的引導(dǎo)作用，規(guī)范土地利用方式。

從逐年規(guī)劃實施變化過程中斗門區(qū)空間吻合度和2014年斗門區(qū)規(guī)劃實施現(xiàn)狀結(jié)果比較來看，每年的斗門區(qū)空間吻合度(圖3)都高達(dá)99%，但是2014年的斗門區(qū)空間吻合度卻只有89.74%，相差較多，說明盡管斗門區(qū)每年規(guī)劃完成情況較好，與規(guī)劃目標(biāo)相差較小，但是每年與規(guī)劃目標(biāo)的小差距積累，就會造成5 a后的較大差距，因此，每年規(guī)劃實施變化過程仍需更接近規(guī)劃目標(biāo)，需要斗門區(qū)相關(guān)管理部門加強規(guī)劃管理，執(zhí)行規(guī)劃部門嚴(yán)格按照斗門區(qū)規(guī)劃文本執(zhí)行規(guī)劃。

5 結(jié)論與討論

珠海市斗門區(qū)是珠海市重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，斗門區(qū)的耕地保護對維持珠海市耕地保有量目標(biāo)、維護區(qū)域糧食安全具有重要意義。本文以珠海市斗門區(qū)為例，從地類圖斑、功能區(qū)、區(qū)域三個層次，采用規(guī)劃實施的空間吻合度度量模型，從實施過程和實施結(jié)果兩個層面評價斗門區(qū)土地利用總體規(guī)劃的實施情況，依據(jù)空間吻合度度量模型，得到斗門區(qū)空間吻合情況，結(jié)果顯示：第一，總體而言，規(guī)劃空間吻合度均小于1，規(guī)劃實施結(jié)果并不樂觀，且規(guī)劃實施過程吻合度優(yōu)于實施結(jié)果。第二，規(guī)劃實施過程顯示，不符合規(guī)劃的數(shù)量最大的是耕地和基本農(nóng)田保護區(qū)，而吻合度最低的是自然保留地；歷年變化趨勢中，2014年規(guī)劃實施的空間吻合度相對往年較低，土地利用與規(guī)劃目標(biāo)間矛盾較大；相較于其他用地類型而言，耕地與建設(shè)用地、其他農(nóng)用地的違規(guī)轉(zhuǎn)化較大。第三，規(guī)劃實施結(jié)果表明相對于不符合規(guī)劃地類變化而言，規(guī)劃不吻合主要源于未實施規(guī)劃面積較大。

綜上本研究的結(jié)論為：第一，不同地類和功能區(qū)層面不符合規(guī)劃的程度和具體原因不同，規(guī)劃需針對不同地類空間變化發(fā)揮剛性和彈性作用。具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地和交通水利用地違規(guī)侵占耕地的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，需嚴(yán)格管控；而耕地違規(guī)轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地面積較多，需合理引導(dǎo)。第二，總體而言，規(guī)劃實施以來，其引導(dǎo)性次于規(guī)劃的控制性。具體表現(xiàn)為規(guī)劃未實施的用地面積相對于違規(guī)變化的面積比重大。第三，歷年小范圍的違規(guī)地類變化，會累積導(dǎo)致較低水平的空間吻合度，凸顯規(guī)劃實施監(jiān)測的必要性和緊迫性。第四，規(guī)劃方面的法律法規(guī)不夠完善，規(guī)劃實施管控缺乏政策依據(jù)；且對于土地利用總體規(guī)劃的局部調(diào)整監(jiān)測不嚴(yán)。

鑒于以上規(guī)劃實施中存在的問題，提出以下幾點建議：(1) 加大對耕地保護和建設(shè)用地擴張的監(jiān)測；(2) 為增強規(guī)劃對土地利用結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)與控制性，應(yīng)該加大宣傳和教育力度，引導(dǎo)土地使用權(quán)人合理利用土地，并嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)的違規(guī)侵占行為；(3) 完善法律法規(guī)，實行明確的懲獎措施，規(guī)范違規(guī)審批、濫用、違規(guī)占土地等行為，提高相關(guān)部門管控規(guī)劃實施的動力，增加土地使用權(quán)人的違法使用成本；(4) 建立完善的監(jiān)測反饋機制，實時監(jiān)控與調(diào)整對土地利用情況。

本文研究區(qū)域位于珠三角的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，其耕地與建設(shè)用地之間的矛盾相較于其他區(qū)域來說更加嚴(yán)重，且本文的研究期限較短。土地利用總體規(guī)劃對土地利用變化的影響，以及對土地利用的引導(dǎo)與控制作用機制還需要進(jìn)一步深化。未來擬加強不同資源稟賦、社會經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)間的橫向比較和差異化分析，同時多時間跨度、不同層級間規(guī)劃的影響，以及不同行政級別區(qū)域的對比還需加強，從而能夠?qū)ν恋乩每傮w規(guī)劃效果進(jìn)行全面了解，并為下一輪的土地利用規(guī)劃提供更科學(xué)、合理的參考意見。

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Implementation Evaluation of General Land Use Plan Based on Spatial Concordance —A Case of Doumen District in Zhuhai City

YI Lu,1,2,3, WANG Hongmei1,2,3, CHENG Yingxuan5, WANG Miaomiao1,2,3, DING Huaxiang4, WANG Haiyun4

(1.CollegeofPublicManagement,SouthChinaAgriculturalUniversity,Guangzhou510640,China; 2.KeyLaboratoryforConstructionLandTransformation,MinistryofLandandResources,Guangzhou510640,China; 3.GuangdongProvinceKeyLaboratoryofLandUseandConsolidation,Guangzhou510640,China; 4.SurveyingandMappingInstituteLandsandResourceDepartmentofGuangdongProvince,Guangzhou510500,China； 5.GuangdongProvinceInstituteofLandSurveyingandPlanning,Guangzhou510075,China)

In order to evaluate the implementation process and results of general land use planning of Doumen District in Zhuahai City, the degree of spatial goodness method was built from three levels: land class spot, functional zoning, and region. The problems in planning implementation process were revealed and analyzed by dynamic evaluation of planning according to the attributes of plan like rigidity, flexibility, control and guidance. The results show that the spatial goodness of implementation process is superior to results from the changing trend over the year. The lower spatial goodness results from the cumulative change of illegal land use types in a small range. Therefore, it is great important to monitor the implementation process of plan. Compared with the other lands, arable land, construction land and other agricultural land should be checked and monitored in a focused manner because the illegal ratios of these land were relatively high. As for the implementation results, a large number of the unimplemented land in planning may account for the lower spatial goodness. Thus, the scientificity and guidance of general land use planning should be further strengthened. The corresponding suggestions were proposed according to the problems in the implementation process of plan.

spatial goodness; general land use planning; implementation process and results; dynamic assessment; Doumen

2016-03-03

2016-04-01

國家自然科學(xué)基金“快速城市化進(jìn)程中土地利用多功能性時空演變及其驅(qū)動因素研究——以廣州市為例”(41301078);教育部人文社科項目“空間治理視角下城市開發(fā)邊界劃定及其政策仿真研究”(15YJAZH071)

易璐(1993—),女,湖南常德人,碩士研究生,研究方向:土地利用規(guī)劃、土地整理。E-mail:775058446@qq.com

王紅梅(1964—),女,福建德化人,博士,教授,主要從事土地整治與土地規(guī)劃、3S與土地利用等方面的研究。E-mail:hmwang@scau.edu.cn

F301.23

A

1005-3409(2016)06-0108-08