黃冬哲

黨的十八屆三中全會提出：“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策?！蹦敲?，如何把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里？在十八屆三中全會上，我們黨已提出了相關(guān)舉措。大會提出：“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度。”

在國家權(quán)力譜系中與民眾生活聯(lián)系密切的當(dāng)屬行政權(quán)力，而目前行政權(quán)力在實際運(yùn)行中存在濫用權(quán)力、違規(guī)用權(quán)、公權(quán)私用等不良情況。信息技術(shù)革命的不斷推進(jìn)和互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的普遍推廣促進(jìn)了大數(shù)據(jù)技術(shù)的興起，人類社會的各個領(lǐng)域的生產(chǎn)生活方式都產(chǎn)生了革命性的變化，這同時也在權(quán)力監(jiān)督模式的變革上給予我們新的啟示：推動大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)入行政部門作為辦公平臺，使之成為貫穿行政過程始終的一個重要媒介，使各行政環(huán)節(jié)有效銜接，消除權(quán)力監(jiān)管縫隙，構(gòu)建一種技術(shù)保障性的權(quán)力監(jiān)督體系，改善權(quán)力的傳統(tǒng)運(yùn)行模式，讓整個行政過程能夠良性運(yùn)行。

一、大數(shù)據(jù)的含義及構(gòu)建意義

（一）大數(shù)據(jù)的簡要含義

大數(shù)據(jù)一般是指“產(chǎn)生于多種來源的巨量電子數(shù)據(jù)”。 它具有四個特征： 容量大、速度快、多樣性和價值大。 “其多樣性體現(xiàn)在它的來源包含結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)與非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)——前者是運(yùn)用一定規(guī)則經(jīng)過加工的數(shù)據(jù)，后者則指大量的實時變化的數(shù)據(jù)?！逼渲?，文本、圖片、音頻、視頻等形式的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)的主要組成部分。大數(shù)據(jù)的大價值則體現(xiàn)在數(shù)據(jù)挖掘上，它往往提供了某種潛在的政治、商業(yè)價值或治理方向。

（二）大數(shù)據(jù)對于構(gòu)建新型權(quán)力監(jiān)督模式的意義

在權(quán)力監(jiān)督模式的構(gòu)建方面，大數(shù)據(jù)的主要意義在于“數(shù)據(jù)治理”思維和模式的確立。大數(shù)據(jù)能夠有效集成行政過程中各個環(huán)節(jié)的信息，通過數(shù)據(jù)挖掘和分析增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約的前瞻性；能夠?qū)崿F(xiàn)信息跨部門、跨區(qū)域共享，從更高的層次實現(xiàn)超越部門利益的相互監(jiān)督模式；有助于權(quán)力監(jiān)督部門逐步形成用數(shù)據(jù)挖掘、用數(shù)據(jù)分析和用數(shù)據(jù)監(jiān)督的習(xí)慣，真正實現(xiàn)大數(shù)據(jù)在權(quán)力監(jiān)督中的常規(guī)運(yùn)用。

二、運(yùn)用大數(shù)據(jù)構(gòu)建新型權(quán)力監(jiān)督體系的理論推演

傳統(tǒng)權(quán)力監(jiān)督體系因其自身具有的局限性，要求我們要引入新的監(jiān)督要件去構(gòu)建新型權(quán)力監(jiān)督體系。新的監(jiān)督要件便是以大數(shù)據(jù)為核心內(nèi)容引領(lǐng)的各種技術(shù)和設(shè)備要素。

（一）數(shù)據(jù)收集

數(shù)據(jù)收集是指以“行權(quán)痕跡”作為數(shù)據(jù)資料進(jìn)行數(shù)據(jù)收集。在構(gòu)建新型權(quán)力監(jiān)督體系的過程中要以“行權(quán)全過程留有痕跡”為根本原則。堅持權(quán)力行使“全程留痕”，通過信息化系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)平臺的運(yùn)用，實現(xiàn)對權(quán)力運(yùn)行及其他行為的全過程記錄，為事前預(yù)警、事中監(jiān)管、事后追究提供依據(jù)，為實現(xiàn)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用建立大數(shù)據(jù)資料基礎(chǔ)。

一是建構(gòu)并利用行政部門業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的自動記錄功能，使那些能夠納入信息系統(tǒng)的具體工作要統(tǒng)一通過該系統(tǒng)運(yùn)行，堅持由外到內(nèi)，由上到下，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的全范圍覆蓋、全程記錄和全程電子化。二是對于不能實現(xiàn)系統(tǒng)自動采集的數(shù)據(jù)，通過辦公終端錄入等方式進(jìn)行人工記錄。

（二）數(shù)據(jù)分析

數(shù)據(jù)分析是指利用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)對“行權(quán)痕跡”相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。利用信息化手段，完整記錄行政個體行為的活動軌跡，在形成相關(guān)行政過程、執(zhí)行工作紀(jì)律、接待群眾等方面的數(shù)據(jù)檔案后，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，讓原來不能量化的評估內(nèi)容變得更容易量化，從行政、誠信和效能等方面，推動建立一套全面、公平、科學(xué)的評價體系，構(gòu)建具有空間立體特征的評價模型。最后，通過導(dǎo)入對象的數(shù)據(jù)檔案進(jìn)行分析，實現(xiàn)對行政主體全方位、多維度、深層次的立體評價，減少人為因素的干擾。

（三）數(shù)據(jù)反饋

數(shù)據(jù)反饋是指根據(jù)數(shù)據(jù)分析的結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)監(jiān)督和懲治措施。在對“行權(quán)痕跡”相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析并經(jīng)過評價模型的相關(guān)評價后，篩選出正常“行權(quán)痕跡”和違規(guī)“行權(quán)痕跡”，對違規(guī)“行權(quán)痕跡”進(jìn)行回溯，追蹤查找出違規(guī)行權(quán)的起始點和相應(yīng)責(zé)任人，隨之對違規(guī)行權(quán)的起始點進(jìn)行預(yù)警完善并中止行權(quán)過程，以及按照相關(guān)法律法規(guī)對相應(yīng)責(zé)任人進(jìn)行懲戒。這些處理過程和結(jié)果也都將被記錄在行權(quán)數(shù)據(jù)檔案和個人數(shù)據(jù)檔案中，成為新的數(shù)據(jù)庫資料。這一系列的過程便是“數(shù)據(jù)反饋”過程。它彰顯的是新型權(quán)力監(jiān)督體系的實踐價值。

三、運(yùn)用大數(shù)據(jù)構(gòu)建新型權(quán)力監(jiān)督體系的實踐探索

在對新型權(quán)力監(jiān)督模式的構(gòu)建有一個框架性的理論思考后，我們就要在實踐層面切實地對新模式中每一建設(shè)環(huán)節(jié)作出具體的設(shè)計，使新型權(quán)力監(jiān)督模式的建設(shè)具有可操作性。對此，有兩個著眼點：一是對權(quán)力行使流程的監(jiān)督，二是對權(quán)力人的監(jiān)督。

（一）通用監(jiān)督模式

通用監(jiān)督模式是針對所有行權(quán)事項和行權(quán)過程的監(jiān)督而作的模式設(shè)計。該模式根據(jù)權(quán)力運(yùn)行的不同階段特性布局不同的數(shù)據(jù)信息采集設(shè)備和不同技術(shù)處理過程：

首先，在權(quán)力決策階段，用視聽影像設(shè)備完整記錄決策的過程，決策者要把出臺決策的過程要點形成書面資料并電子化歸檔，以便日后對決策本源有據(jù)可查。

其次，在行使權(quán)力階段，采用電子化監(jiān)督手段對權(quán)力下行過程中所涉及的執(zhí)行者進(jìn)行監(jiān)督。對于有規(guī)范化要求的行權(quán)，要在電子辦公終端按照統(tǒng)一模式記錄整個行權(quán)過程，這個過程中會涉及到行權(quán)主體、行權(quán)對象，可能還會有第三方這三個主體。行權(quán)主體按照所辦事務(wù)流程逐步辦理，每步都要在數(shù)據(jù)記錄終端（比如窗口業(yè)務(wù)部門的電子政務(wù)系統(tǒng)、一線執(zhí)法人員所佩戴的執(zhí)法記錄儀等）留下記錄。當(dāng)一個行權(quán)過程結(jié)束，在數(shù)據(jù)分析環(huán)節(jié)，這些記錄會比對行權(quán)規(guī)范，若有違規(guī)之處，反饋系統(tǒng)會顯示行權(quán)違規(guī)點。此外，還可以提前在數(shù)據(jù)系統(tǒng)中設(shè)定行權(quán)風(fēng)險點，以提示在這一權(quán)力節(jié)點上易出現(xiàn)權(quán)力違規(guī)的不良現(xiàn)象。比如，在行政審批中，在“審批條件是否符合要求”這一節(jié)點上要設(shè)立風(fēng)險點。以防不符合審批要求的行權(quán)對象對行權(quán)主體行賄以獲得審批。一旦當(dāng)行權(quán)違規(guī)觸及風(fēng)險點時，數(shù)據(jù)系統(tǒng)就會示警并中止行權(quán)主體繼續(xù)違規(guī)行權(quán)。如此一來，傳統(tǒng)的事后監(jiān)督就轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮榧皶r的事中監(jiān)督，這樣就避免了違規(guī)行權(quán)將帶來的更大的損害。

最后，在權(quán)力反饋階段，要面對行權(quán)對象設(shè)立權(quán)力反饋信息系統(tǒng)，讓權(quán)力對象能夠自主地核查此次行權(quán)是否合乎規(guī)范。在這個階段主要依靠互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)與要核查的權(quán)力主體部門網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)對接，既可自主核對行權(quán)過程有無違規(guī)，行權(quán)對象也可輸入自身所遭遇的行權(quán)疑問點，通過數(shù)據(jù)系統(tǒng)分析、比照、檢驗有無違規(guī)行權(quán)。若有違規(guī)行權(quán)，可依法及時追究相關(guān)責(zé)任人。

（二）特別監(jiān)督模式

權(quán)力監(jiān)督體系的一個重要作用是防范腐敗案件的發(fā)生，但梳理2000年至2009年這10年間的腐敗案件，我們可以看到“腐敗案件數(shù)據(jù)庫表明，腐敗嚴(yán)重程度在過去10 年逐步上升，最嚴(yán)重的腐敗類型是政府采購、工程承包、組織人事、財務(wù)管理和土地、城市規(guī)劃案件……在地方政府中屬于中高級干部的處、廳局級官員是受賄和索賄案件的主體”。這些腐敗案件在傳統(tǒng)監(jiān)督體系下受到了一定的制約，但并未從權(quán)力監(jiān)督的根本機(jī)制上作出改革性的措施，從而使得腐敗案件的發(fā)生率多是隨著高層打壓的強(qiáng)度而改變的。

通過以上對腐敗案件的綜觀，我們對權(quán)力人的監(jiān)督如果按照傳統(tǒng)監(jiān)督模式那樣，讓監(jiān)察、檢察等公職人員對其進(jìn)行監(jiān)督，權(quán)力人往往會依仗自身的權(quán)力資源對監(jiān)督人員的監(jiān)督形成阻礙。在監(jiān)督權(quán)力中，監(jiān)督的難點是對那些自身處于監(jiān)督職位和其他中高級職位公職人員的監(jiān)督。如果沒有完善的監(jiān)督措施，前者易出現(xiàn)“監(jiān)守自盜”的違規(guī)行為，后者可能會產(chǎn)生“以權(quán)限監(jiān)”的惡性狀況。

此時，我們就該考慮用一種非人為性的技術(shù)手段去架構(gòu)新型的權(quán)力監(jiān)督體系。大數(shù)據(jù)所具有的數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析等功能特點適宜這種新型權(quán)力監(jiān)督體系的構(gòu)建。

首先，要建立起對權(quán)力人相關(guān)信息數(shù)據(jù)的收集渠道，在行使權(quán)力的各個環(huán)節(jié)要采集涉及權(quán)力人的相關(guān)行為信息。這包括權(quán)力人的通信信息、行動信息以及行權(quán)過程中與之相關(guān)的密切聯(lián)系人的行為信息。這就要求對權(quán)力人的通信渠道、行動軌跡、相關(guān)聯(lián)系人的行動進(jìn)行規(guī)制和掌握。建立信息收集渠道就是要控制這些數(shù)據(jù)信息的發(fā)出源，比如，為權(quán)力人配備可監(jiān)管式的通訊手機(jī)、交通工具，或在權(quán)力人體內(nèi)植入非永久性的技術(shù)芯片亦或者開發(fā)能識別權(quán)力人皮膚信息的個人佩戴物，進(jìn)而能確認(rèn)、追蹤權(quán)力人的各類數(shù)據(jù)信息，對其權(quán)力實施行為進(jìn)行記錄并自動上傳至相應(yīng)的個人行權(quán)數(shù)據(jù)庫。在同步進(jìn)行的數(shù)據(jù)分析中，通過比對、篩選等技術(shù)程序?qū)λ涗浀臄?shù)據(jù)信息進(jìn)行分析，以便及時發(fā)現(xiàn)或預(yù)警相關(guān)違規(guī)行權(quán)行為。

其次，構(gòu)建新型權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)不僅僅只是對傳統(tǒng)監(jiān)督系統(tǒng)的自我修正，它更涉及到其他諸多體系的更新。比如，人事體系中公職人員的晉升考察方式，傳統(tǒng)的方式往往“只唯上”，而“考察群眾意見”等其他利于公平公正的環(huán)節(jié)常流于形式，因此有必要同時對人事體系進(jìn)行革新，以便讓能力優(yōu)秀、心懷人民的公職人員得到晉升，從本源層面降低權(quán)力監(jiān)督對象的違法率。進(jìn)行多學(xué)科間的聯(lián)合探討、多體系間的同步革新，可避免在解決新型權(quán)力監(jiān)督體系的構(gòu)建這一中心問題過程中出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的偏頗。

綜觀之下，大數(shù)據(jù)現(xiàn)在已經(jīng)成了科技發(fā)展的代名詞，“數(shù)據(jù)治理”已經(jīng)成為一種趨勢，大數(shù)據(jù)的發(fā)展在推動著政府自身改革，大數(shù)據(jù)的有效運(yùn)用，可以有效提高政府效能和服務(wù)質(zhì)量水平。政府部門要深刻感受到大數(shù)據(jù)對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源配置的影響，成為對新技術(shù)最敏銳、最大膽的、最積極的實踐者之一。

（作者系貴州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生）