王 妍

（煤炭工業(yè)規(guī)劃設(shè)計研究院，北京市西城區(qū)，100120）

煤炭產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革下的規(guī)劃體制機(jī)制探討

王 妍

（煤炭工業(yè)規(guī)劃設(shè)計研究院，北京市西城區(qū)，100120）

總結(jié)了規(guī)劃對煤炭產(chǎn)業(yè)供給側(cè)的作用，分析了規(guī)劃（計劃）與煤炭產(chǎn)量形成的關(guān)系，指出我國煤炭規(guī)劃體制機(jī)制存在的問題，并提出了深化煤炭規(guī)劃體制機(jī)制改革的建議。

煤炭產(chǎn)業(yè) 供給側(cè)改革 規(guī)劃體制機(jī)制

習(xí)總書記在考察調(diào)研中曾多次講到 “規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”，深刻反映了規(guī)劃對國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展方面的指導(dǎo)作用和長遠(yuǎn)影響。在當(dāng)前煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩、全行業(yè)陷入困境的情況下，深化規(guī)劃體制機(jī)制改革，發(fā)揮規(guī)劃在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中“先行軍”的作用，更好的服務(wù)煤炭供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，意義重大。

1　規(guī)劃對煤炭產(chǎn)業(yè)供給側(cè)的作用

1.1有利于煤炭供給側(cè)調(diào)節(jié)

規(guī)劃是供給的首要環(huán)節(jié)，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的 “先行軍”；煤炭規(guī)劃是煤炭產(chǎn)能形成的 “總開關(guān)”，也是化解過剩產(chǎn)能的 “調(diào)節(jié)閥”。加強(qiáng)煤炭行業(yè)的頂層設(shè)計和規(guī)劃工作，通過規(guī)劃調(diào)控市場投資規(guī)模和方向、資源開發(fā)時序和布局，重點做好產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、落后產(chǎn)能退出、過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)化等方面的工作，有利于市場信息的有效反饋和煤炭供給側(cè)的自我調(diào)節(jié)。

1.2有利于提高產(chǎn)業(yè)集中度

規(guī)劃是煤炭資源開發(fā)的依據(jù)，也是資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)。通過對煤炭資源的規(guī)劃調(diào)控，限制開采主體，鼓勵開發(fā)大型煤礦，鼓勵使用先進(jìn)采煤技術(shù)，能解決我國小煤礦點多面廣、開采技術(shù)水平落后、資源浪費嚴(yán)重的問題。通過煤炭產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的政策導(dǎo)向，組建大煤炭企業(yè)集團(tuán)，發(fā)揮規(guī)劃在優(yōu)化資源配置、提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)、規(guī)范煤炭市場競爭過程中的作用，形成相對集中的產(chǎn)業(yè)集中度。

1.3有利于落實國家能源戰(zhàn)略

煤炭的清潔高效利用是實現(xiàn)中國能源可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇和落腳點。以煤炭產(chǎn)業(yè)規(guī)劃來引領(lǐng)煤炭市場發(fā)展方向，由政府主導(dǎo)，加強(qiáng)企業(yè)在節(jié)能減排中的主體作用，引導(dǎo)煤炭產(chǎn)品的清潔、綠色、高效開發(fā)與利用，推進(jìn)煤炭產(chǎn)品向煤化工、煤層氣等方向發(fā)展。

2　規(guī)劃（計劃）與煤炭產(chǎn)量的形成

從1953年到2015年，我國先后制定并完成了12個中長期發(fā)展規(guī)劃（計劃）。60多年來，我國煤炭規(guī)劃（計劃）發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段，先后出現(xiàn)兩大特點。

2.1計劃與煤炭實際產(chǎn)量相關(guān)性較強(qiáng)

計劃經(jīng)濟(jì)時期、計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換時期的煤炭產(chǎn)量主要受國家指令影響，計劃對煤炭產(chǎn)量的形成有指令性的決定作用，計劃產(chǎn)量和實際產(chǎn)量相差不大，相關(guān)性較強(qiáng)。

（1）第一階段（1949-1978年）:計劃經(jīng)濟(jì)時期。這一階段處在 “強(qiáng)”計劃經(jīng)濟(jì)體制下的 “弱”規(guī)劃期，基本以指令性計劃、政府直接調(diào)控為主?！耙晃濉庇媱澮蟮?957年全國原煤產(chǎn)量達(dá)到1.13億t，實際產(chǎn)量1.31億t。“二五”計劃受到“大躍進(jìn)”和 “反右傾”影響，造成了產(chǎn)能不實、虛報的情況。“三五”計劃要求到1970年原煤產(chǎn)量達(dá)到2.85億t的目標(biāo)也基本完成?！八奈濉庇媱澨岢龅脑寒a(chǎn)量4億t的計劃目標(biāo)，完成109.5%。詳見圖1。

（2）第二階段（1979-1992年）:從計劃經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換時期。這一階段開始強(qiáng)調(diào)市場內(nèi)在機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，從指令性計劃逐漸向指導(dǎo)性計劃轉(zhuǎn)變?！拔逦濉庇媱澮?guī)定，到1980年全國原煤產(chǎn)量6.5億t，實際產(chǎn)量為6.2億t?！傲濉庇媱澮?guī)定，原煤產(chǎn)量增加到8億t，到規(guī)劃期末完成8.72億t?！捌呶濉蹦┢?，我國煤炭產(chǎn)量首次突破10億t，達(dá)到10.54億t。詳見圖1。

圖1　“一五”- “七五”煤炭計劃產(chǎn)量與實際產(chǎn)量

2.2規(guī)劃（計劃）與煤炭實際產(chǎn)量差距凸顯

市場經(jīng)濟(jì)時期，規(guī)劃（計劃）在大趨勢上指導(dǎo)煤炭產(chǎn)量形成，為制定宏觀調(diào)控產(chǎn)能的政策提供依據(jù)，但受市場經(jīng)濟(jì)條件下市場失靈、政策調(diào)整滯后等因素影響，規(guī)劃（計劃）產(chǎn)量和實際產(chǎn)量有一定差距。

第三階段（1993-現(xiàn)在）的市場經(jīng)濟(jì)時期，這一階段為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步確立后的規(guī)劃深化期，計劃在煤炭產(chǎn)能形成中的作用由指令決定性作用轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧笇?dǎo)性作用。“八五”計劃規(guī)定到1995年煤炭產(chǎn)量達(dá)到12.3億t，實際完成12.92億t；“九五”計劃僅僅完成了計劃目標(biāo)的70%左右。

2002-2011年，是我國煤炭行業(yè)發(fā)展的黃金十年，“十五”、“十一五”能源規(guī)劃預(yù)計到規(guī)劃期末的煤炭產(chǎn)量分別為11.7億t、18.27億t，實際產(chǎn)量達(dá)到了21.51億t和32.4億t。2012年至今，煤炭行業(yè)逐步進(jìn)入 “寒冬期”，盲目投資、超能生產(chǎn)等問題導(dǎo)致供給側(cè)產(chǎn)能過剩的問題逐漸顯現(xiàn)?！笆濉币?guī)劃目標(biāo)為2015年煤炭產(chǎn)量控制在39億t左右，實際產(chǎn)量為37.5億t。詳見圖2。

圖2　“八五”-“十二五”煤炭規(guī)劃（計劃）產(chǎn)量與實際產(chǎn)量

3　我國煤炭行業(yè)規(guī)劃體制機(jī)制存在的問題

我國現(xiàn)有的規(guī)劃體制在推動規(guī)劃科學(xué)化、民主化和制度化方面起到了一定的作用，但仍存在定位不清晰、指導(dǎo)性不強(qiáng)、銜接不到位、監(jiān)督不完善、編制力量分散等問題。

3.1規(guī)劃體系不夠清晰

在我國規(guī)劃實踐中，發(fā)展規(guī)劃與總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃之間定位不夠明確、功能交叉重疊現(xiàn)象依然突出，并呈現(xiàn)出相互滲透的趨勢。以煤炭規(guī)劃為例，從國家層面，近些年把煤炭資源勘查規(guī)劃和煤炭生產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃的內(nèi)容合并到煤炭工業(yè)發(fā)展規(guī)劃中；從省級層面，有些把三者合一，有些單獨編制煤炭資源勘查規(guī)劃。事實上，三種主要規(guī)劃的編制理念、模式和主要內(nèi)容正朝著綜合性規(guī)劃的方向演變。各種規(guī)劃在功能上的交叉重疊，加之主管部門的多元化，帶來規(guī)劃內(nèi)容上的重復(fù)與互相矛盾，造成市場信號紊亂，影響規(guī)劃的嚴(yán)肅性和實施效果。

3.2規(guī)劃的指導(dǎo)性不夠

從法律地位上講，發(fā)展規(guī)劃的編制缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范。煤炭規(guī)劃中的一些約束性指標(biāo)和內(nèi)容是必須執(zhí)行的，但由于煤炭規(guī)劃缺乏應(yīng)有的法律地位，不遵守這些約束性指標(biāo)和內(nèi)容的情況并不少見，且并沒有太多的違規(guī)懲罰，降低了規(guī)劃的權(quán)威性和指導(dǎo)作用。從管理體系上講，煤炭部撤銷后，煤炭資源規(guī)劃管理體系職能弱化，出現(xiàn)了資源無序開發(fā)和礦業(yè)權(quán)設(shè)置與煤炭開發(fā)規(guī)劃相脫節(jié)的弊病，生產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃管理中缺乏統(tǒng)一的宏觀指導(dǎo)和把控，導(dǎo)致違章違規(guī)建設(shè)、超能力生產(chǎn)等問題。從時間跨度上講，發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期限通常只有5年，規(guī)劃期限較短，缺少對未來的預(yù)期和展望。

3.3規(guī)劃之間缺乏銜接

目前的規(guī)劃銜接主要是以征求部門意見的形式進(jìn)行，很難真正起到規(guī)劃銜接的作用。各種規(guī)劃在內(nèi)容上、空間上存在較大的重復(fù)和交叉，又缺乏銜接、相互矛盾，導(dǎo)致規(guī)劃難以執(zhí)行和實施。就煤炭規(guī)劃而言，煤炭工業(yè)規(guī)劃與主要耗煤行業(yè)規(guī)劃、能源輸送通道規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)性較強(qiáng)，需要各有關(guān)部門之間相互協(xié)調(diào)。但由于協(xié)調(diào)制度不健全，使得在時間上、內(nèi)容上銜接困難，影響規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。

3.4規(guī)劃過程監(jiān)督缺失

目前，我國現(xiàn)行的規(guī)劃管理體制存在的普遍問題是重視規(guī)劃的編制工作，忽略了規(guī)劃實施的過程管理和監(jiān)督評價，形成了 “上級不易監(jiān)督、同級不愿監(jiān)督、下級不敢監(jiān)督、群眾不能監(jiān)督、體制不利監(jiān)督”的現(xiàn)象。很多地區(qū)規(guī)劃、企業(yè)規(guī)劃編制如同“上交作業(yè)”，規(guī)劃編制完成就大功告成，導(dǎo)致編制的規(guī)劃形同虛設(shè)；規(guī)劃實施過程中缺乏動態(tài)調(diào)整和預(yù)警機(jī)制，不能及時根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和行業(yè)發(fā)展趨勢的變化做出更新和調(diào)整；忽視規(guī)劃評估環(huán)節(jié)，對規(guī)劃期末目標(biāo)是否實現(xiàn)，政策是否落實，實施效果的好壞缺少評價和監(jiān)督，大大降低了規(guī)劃的指導(dǎo)作用。

3.5規(guī)劃編制力量分散

煤炭部撤銷后，煤炭行業(yè)多頭管理、職能分散，煤炭行業(yè)的市場化程度較高，多個專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)入規(guī)劃領(lǐng)域，分散了規(guī)劃管理、編制人員的力量和對行業(yè)發(fā)展形勢、政策系統(tǒng)研究的能力，弱化了專門從事規(guī)劃研究和編制工作單位代表政府開展煤炭行業(yè)規(guī)劃的作用。和電力、石油等行業(yè)規(guī)劃力量集中、規(guī)劃出口統(tǒng)一的情況相比，煤炭行業(yè)的規(guī)劃編制缺乏統(tǒng)一的宏觀指導(dǎo)和把控，出現(xiàn)了資源的無序開發(fā)、礦業(yè)權(quán)設(shè)置與煤炭開發(fā)規(guī)劃相脫節(jié)的問題。

4　深化煤炭行業(yè)規(guī)劃體制機(jī)制改革的建議

4.1形成規(guī)劃法治環(huán)境

建議國家盡快出臺規(guī)劃法或規(guī)劃管理條例，強(qiáng)化規(guī)劃剛性，理順各級各類規(guī)劃之間的關(guān)系，明確規(guī)劃編制、管理、監(jiān)督等部門之間的權(quán)利和義務(wù)，將規(guī)劃從編制、審議到實施、調(diào)整、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)納入法治軌道。制定煤炭規(guī)劃管理辦法和相關(guān)管理制度，規(guī)范煤炭工業(yè)發(fā)展規(guī)劃、煤炭資源勘查規(guī)劃、煤炭生產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃、煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃，明確規(guī)劃的指導(dǎo)性內(nèi)容和約束性規(guī)定，對不執(zhí)行約束性規(guī)定的，要依法追究責(zé)任。通過規(guī)劃法治建設(shè)，將權(quán)利關(guān)進(jìn)籠子里，防止以權(quán)越法，真正做到 “法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”。

4.2理順規(guī)劃管理體制

我國煤炭產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)隸屬于不同的管理系統(tǒng)，各管理系統(tǒng)之間又相互獨立，無法從整體上對煤炭資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，資源最佳配置也就無從談起。建議國家應(yīng)從煤炭行業(yè)規(guī)劃的源頭——煤炭資源勘探抓起，研究規(guī)劃國家煤炭資源開發(fā)布局，根據(jù)區(qū)域資源條件、生態(tài)環(huán)境容量、市場需求形勢，科學(xué)確定大型煤炭基地、大型礦區(qū)開發(fā)規(guī)模和產(chǎn)能建設(shè)節(jié)奏，從國家資源開發(fā)的源頭上控制煤炭產(chǎn)能無序增長。集中地方的資源勘探和審批權(quán)限，建立起國家主導(dǎo)煤炭資源勘探，掌握資源所有權(quán)，面向市場招標(biāo)選擇投資主體，由一級開發(fā)市場促進(jìn)二級建設(shè)市場的完全競爭，通過所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)的分離，真正實現(xiàn)國家規(guī)劃主導(dǎo)下的煤炭資源和市場的優(yōu)化配置，引導(dǎo)市場供給和需求逐漸實現(xiàn)相對合理和平衡的狀態(tài)。

4.3提高規(guī)劃編制水平

規(guī)劃編制是一項涉及多部門聯(lián)動的系統(tǒng)工程，國家應(yīng)建立規(guī)劃編制協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)各部委之間的協(xié)調(diào)配合，積極開展 “多規(guī)融合”的實踐探索，形成規(guī)劃合力。在規(guī)劃編制的數(shù)據(jù)來源、信息傳遞、資料共享等方面互通有無，保障規(guī)劃編制的數(shù)據(jù)詳實、基礎(chǔ)牢靠，提高規(guī)劃的編制質(zhì)量；加強(qiáng)規(guī)劃編制部門間的溝通和反饋，使規(guī)劃編制在時間上、空間上、內(nèi)容上順利銜接，確保規(guī)劃編制的科學(xué)性、有效性和可操作性。

同時，要重視高水平規(guī)劃研究人才的培養(yǎng)工作，搭建行業(yè)專家團(tuán)隊和智囊，通過財政資金和重點項目扶持，為規(guī)劃咨詢?nèi)瞬排囵B(yǎng)和行業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)展給予支持，解決煤炭規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)經(jīng)費不足、高端人才缺乏、科研人員流動性強(qiáng)等問題，打造人員素質(zhì)較高、團(tuán)隊相對穩(wěn)定、知識經(jīng)驗豐富的煤炭規(guī)劃編制隊伍，提高煤炭規(guī)劃的編制水平和質(zhì)量。

4.4嚴(yán)格規(guī)劃落地執(zhí)行

規(guī)劃執(zhí)行是從 “頂層設(shè)計”到 “落地開花”的過程，政府部門應(yīng)該加強(qiáng)規(guī)劃實施的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)工作，不斷推進(jìn)規(guī)劃的落實和動態(tài)管理。建立長效、穩(wěn)定的煤炭規(guī)劃實施工作機(jī)制，避免因政府換屆、人員流動等對規(guī)劃實施帶來的變化和影響，維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和一貫性。同時要對規(guī)劃實施進(jìn)行動態(tài)管理，吸取 “十二五”煤炭規(guī)劃的經(jīng)驗，追蹤經(jīng)濟(jì)和行業(yè)發(fā)展形勢，作出環(huán)境分析和市場預(yù)判，根據(jù)外部環(huán)境變化及時對規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行更新和修正，保證規(guī)劃實施的有效性。

4.5加強(qiáng)規(guī)劃監(jiān)督評價

規(guī)劃監(jiān)督和評價是保障規(guī)劃有效實施的必要環(huán)節(jié)，也是更好的發(fā)揮規(guī)劃作用，服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、指導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展的保障。要加強(qiáng)對規(guī)劃任務(wù)落實情況、項目進(jìn)展情況、目標(biāo)完成情況的監(jiān)督，探索建立規(guī)劃年度實施情況評估制度，督促各責(zé)任主體抓好規(guī)劃落實，改變規(guī)劃收官之前 “考前突擊”的情況。在規(guī)范規(guī)劃中期進(jìn)行評估和后評價，結(jié)合發(fā)展環(huán)境和形勢變化，適時出臺調(diào)控政策，明確規(guī)劃需要調(diào)整和修正的內(nèi)容，對本輪規(guī)劃的實施進(jìn)行總結(jié)，為一期規(guī)劃的編制奠定基礎(chǔ)。強(qiáng)化規(guī)劃結(jié)果的運用，將規(guī)劃評估結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)班子考核指標(biāo)體系，打破 “評而不用”的情況，發(fā)揮規(guī)劃 “指揮棒”的作用。

［1］ 王雙明，范立民，黃慶享，申濤，苗霖田.生態(tài)脆弱地區(qū)的煤炭工業(yè)區(qū)域性規(guī)劃 ［J］.中國煤炭，2009（11）

［2］ GB50465-2008，煤炭工業(yè)礦區(qū)總體規(guī)劃規(guī)范［S］.北京:中國計劃出版社，2008

［3］ 何國家.國外煤炭行業(yè)管理和政策對我國的啟示［J］.中國煤炭，2007（1）

［4］ 李鴻超，劉凌云.中國煤炭行業(yè)管理體制改革構(gòu)想［J］.中國煤炭，2007（9）

［5］ 李瑞峰.關(guān)于煤炭規(guī)劃體制的思考［J］.煤炭工程，2011（4）

［6］ 徐東.關(guān)于中國現(xiàn)行規(guī)劃體系的思考［J］.經(jīng)濟(jì)問題探索，2008（10）

［7］ 王力.煤炭管理體制深層次問題探討［J］.科技資訊，2013（14）

（責(zé)任編輯 張大鵬）

山西省將探索推進(jìn)采礦權(quán)收益資產(chǎn)證券化

日前山西省金融辦稱，為落實山西省委全力以赴做好下半年經(jīng)濟(jì)工作的目標(biāo)要求，山西省金融業(yè)及時拿出一攬子措施，提出力保全年融資實現(xiàn)4200億元，為實體經(jīng)濟(jì)提供更好的金融服務(wù)。

按照計劃，全年4200億元融資目標(biāo)，包括新增貸款1600億元～1700億元、債券市場和股票融資2500億元～2600億元。為達(dá)到上述目標(biāo)，山西省金融業(yè)提出 “保存量、擴(kuò)增量、抓直融、防風(fēng)險”，綜合施策，精準(zhǔn)發(fā)力，實現(xiàn) “七大突破”。山西省金融辦主任郭保民表示，“七大突破”的發(fā)力方向是:穩(wěn)定貸款存量、擴(kuò)大融資增量、支持煤炭供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、穩(wěn)定省屬煤炭企業(yè)債券融資、支持脫貧攻堅、支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善金融生態(tài)。

圍繞 “七大突破”，山西省金融業(yè)近期已采取了一系列措施，包括組織 “百名行長經(jīng)理進(jìn)煤企”活動、啟動籌組CDS等。在煤炭供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面，金融業(yè)還將給予更多支持。由山西銀監(jiān)局牽頭，省屬七大煤企貸款重組將于9月份完成，并有望逐步擴(kuò)大至民營煤企。為促進(jìn)煤企融資，山西省還將以同煤集團(tuán)為試點，探索推進(jìn)采礦權(quán)收益資產(chǎn)證券化。目前，同煤集團(tuán)已繳納資源價款、取得采礦權(quán)的資源為146億t，按照5年煤價保守估值，采礦權(quán)經(jīng)溢價評估后，資產(chǎn)可溢價900億元左右，證券化后可獲得長期融資500億元左右。同時，企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率可降低至70%以下。穩(wěn)定省屬煤企債券融資，也是金融業(yè)突破的重點。7月份以來，煤企債券融資迎來形勢好轉(zhuǎn)的拐點。在此基礎(chǔ)上，山西省建立了債券發(fā)行備案、兌付監(jiān)測、風(fēng)險預(yù)警三級機(jī)制，實時關(guān)注發(fā)債企業(yè)資金運營情況，對可能出現(xiàn)的償債風(fēng)險進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，及時預(yù)警，提前化解。

Discussion on mechanism of planning system under supply side reform of coal industry

Wang Yan
（Planing&Design Research Institute of Coal Industry，Xicheng，Beijing 100020，China）

This paper summarizes the role of planning on the supply side of the coal industry，analysis the relationship between the plan and the output of coal formation，points out the problems existing in the coal planning system in our country，and puts forward some suggestions for deepening the reform of institutional mechanisms for the planning of coal.

coal industry，supply side reform，mechanism of planning system

TD-9

A

王妍（1986-），女，山東泰安人，工程師、中級經(jīng)濟(jì)師，管理學(xué)碩士，從事煤炭行業(yè)規(guī)劃及企業(yè)規(guī)劃咨詢和研究工作。