改革意味對現有體制的突破，但不少在地方被認為收效很好的改革，最終卻因“于法無據”“與規(guī)定沖突”，最終被打回原形。

與消失的一些改革相比，行政審批制度改革、電子政務等社會管理、公共服務類改革的存活率都比較高，有的還得到了加強。

在俞可平看來，地方政府創(chuàng)新動力下降有多種原因，中國當前已經進入改革深水區(qū)，改革面臨的困難很多，地方政府有觀望等待的心理。

南方周末記者 吳天適

發(fā)自北京、廣東、河南

在獄中著書寫回憶錄，正成為不少落馬官員打發(fā)時間的方式。河南安陽市政協(xié)原主席趙微也正在做這方面的打算，2014年，他因受賄被判處有期徒刑12年。

收集資料時，趙微托請安陽市政協(xié)給他提供了“思辨堂”的資料，那是他擔任政協(xié)主席期間的一大政績。具體做法是：遇有重大爭議的項目，由市政協(xié)組織相關意見代表、政協(xié)委員，以及相關部門的負責人在一起展開辯論，市里相關的黨政領導參加，原來安陽的市委書記、市長、常務副市長都參加過此類辯論。

盡管趙微已經落馬，但安陽市政協(xié)有關部門并未人走茶涼，仍然給他提供了“思辨堂”的資料。趙微在任時，安陽政協(xié)的說法是，“思辨堂”拓寬了民主協(xié)商的渠道，并確實解決了一些實際問題，得到了上級領導的肯定，并在2011年獲得“中國地方政府創(chuàng)新獎”提名獎。

“中國地方政府創(chuàng)新獎”，是政治學者俞可平領銜、由學術機構頒發(fā)的一個獎項，自2000年啟動后，受到了官方和民間的雙重認可。政府創(chuàng)新獎設立16年來，共有一千多個改革創(chuàng)新項目申報評選，產生了179個入圍獎項，成為諸多人士觀察地方政府改革創(chuàng)新的樣本。

但在趙微落馬后，他引以為豪的這一創(chuàng)新舉動已經偃旗息鼓，一個地方創(chuàng)新項目就此消失，只存在趙微的記憶中。

“消失的創(chuàng)新項目越來越多?！鄙钲诖髮W政治研究所原所長黃衛(wèi)平教授說，他今年9月開始參與對政府創(chuàng)新獎項目的跟蹤調查。

大量創(chuàng)新獎之外的項目也面臨著類似的命運。針對這些現象，現任北京大學政府管理學院院長俞可平曾公開表示，地方政府創(chuàng)新的動力明顯在弱化。

上下不對口，下級改回去

在前些年的地方創(chuàng)新中，廣東佛山市順德區(qū)的“大部制”在當年可謂獨樹一幟。這項始于2009年的改革，亮點主要包括“政府瘦身”“黨政合署”等，曾一舉將順德41個黨政部門裁撤為16個，引起廣泛關注。

但由于“下改上不改”，順德“大部制”改革在實際運行中遇到不少難題。

順德推出改革的前一年，也就是2008年，國務院提出了部門改革方案，鼓勵地方根據實際情況進行改革，并“不要求上下對口”。

有了這樣的指導原則，順德改革后，有些機構的職能都難以與上級完全對應。特別是新成立的黨委社會工作部，與政府民族宗教和外事僑務局合署辦公，涵蓋了原來統(tǒng)戰(zhàn)、僑務、外事、民族宗教、民政、農村等9個部門的相應職能，工青婦等團體也歸口到該部，一共對應14個上級部門。

南方周末記者曾就順德“大部制”進行過專門采訪，該區(qū)區(qū)委社會工作部領導抱怨，由于上面沒改，他們一個部門對應14個上級部門，陪同接待任務繁重，特別是年終總結，一寫就是14份。

更大的壓力來自上級。社會工作部承擔了統(tǒng)戰(zhàn)職能之后，原有的統(tǒng)戰(zhàn)部不再保留。但上級相關部門提出，統(tǒng)戰(zhàn)工作是共產黨的三大法寶之一，統(tǒng)戰(zhàn)部是黨委工作的重要部門，不能沒有。改革推行一年后，2011年1月，順德區(qū)在社會工作部加掛了統(tǒng)戰(zhàn)部的牌子。

加掛牌子并沒有對部門構架產生實質性影響，但兩年后的機構調整，則不一樣。2014年3月，順德區(qū)新增設了食藥局和農業(yè)局，時任順德區(qū)政府副秘書長李允冠接受媒體采訪時表示，調整既是基于上級安排，也是實際工作需要。

參與過當年順德“大部制”方案設計的國家行政學院教授許耀桐覺得難以理解。他說，當年撤銷農業(yè)局就是考慮到了基層治理問題，“把農業(yè)的市場部分統(tǒng)一管理，基層治理則交給社會工作部”。許耀桐認為因需求重新設局的做法，是走回了老路。

半年之后，2014年10月，順德區(qū)原監(jiān)察與審計局一分為二，分設監(jiān)察局與審計局；區(qū)民族宗教和外事僑務局也被分拆，成立了外事僑務局、民政和人力資源保障局；工青婦團體則開始按各自章程獨立運作，由區(qū)委一名副書記負責聯(lián)系，不再歸口到社會工作部。同時撤銷社會工作部，正式成立統(tǒng)戰(zhàn)部。

在當地官方的公開解釋中，這些都是“根據需要”進行的機構調整，從當地領導在各種公開場合的表述也可以看出，“需要”實際就是便于“上下對口”，幾次大調整也主要是為了使上下級職能更好對接。

方案設計者之一、國家行政學院教授許耀桐一直對順德的改革保持關注。他說在設計方案之初，不是沒有考慮上下級職能對接的問題，但當時本來寄望順德作為基層能夠先行一步，以此帶動上級的改變，但最終還是沒有實現。

行政審批存活率高

改革的反復，很大一部分原因是“人走政息”。江西省橫峰縣的“差額試崗”就是一個典型。

2010年，橫峰縣幾名副科級崗位出現了空缺，時任縣委書記吳宣策和時任組織部長方建軍商量后決定采取“差額試崗”的辦法，每個崗位選拔出兩個人選，同時試用半年，期滿后留下一人，淘汰一人。吳宣策接受南方周末記者采訪時解釋，這么做是想對等額考察做法下的“試用”作一改革，讓被試用者真正感受到壓力。

但這個做法只運行了一年。2011年，吳宣策、方建軍同年被調離橫峰縣。吳宣策后來因受賄獲刑，新領導上任后認為差額試崗存在種種弊端，一是試用半年時間過短，不能全面考察一個人，另外，兩個人雖然在同一個單位擔任副職，但分管的工作不一樣，也難有可比性，最終差額試崗在橫峰縣只實行了一年就成為絕唱。

類似的情況，在四川巴中市發(fā)生過。巴中在2006年地方黨委“減副”時，減得最徹底，只保留一名黨委副書記兼任行政主官，不設專職副書記。作出這個改革決定的是時任巴中市委書記李仲彬。2002年，李仲彬出任成都市新都區(qū)區(qū)委書記后，大力推進基層民主改革，包括公推校長、直選村支書等，最有影響的是在新都區(qū)木蘭鎮(zhèn)推行公推直選鎮(zhèn)黨委書記。當時新都成了四川基層民主改革的試驗田。調到巴中之后，李仲彬沿襲了過往的改革思路，推行多項改革，其中就包括減少副書記。

2011年，李仲彬調任四川省司法廳廳長。之后適逢各級地方黨委換屆，巴中市及各區(qū)縣都恢復了專職副書記的設置。

改革意味對現有體制的突破，但不少在地方被認為收效很好的改革，卻因“于法無據”“與規(guī)定沖突”，最終被打回原形。

1999年，深圳最東邊的大鵬鎮(zhèn)也進行過一場基層民主改革，用直選的方式選舉鎮(zhèn)長。當地人李偉文成為第一位直選鎮(zhèn)長。地處改革開放前沿的深圳，只開了一個頭，并沒能生根發(fā)芽。3年后，李偉文離任，后面歷任鎮(zhèn)長又沿襲了傳統(tǒng)的組織方式。

深圳大學政治學系教授黃衛(wèi)平和他的團隊，今年對這一改革創(chuàng)新進行調研。他們了解到，直選沒有繼續(xù)推行是因為高層有爭議，民間直接提名不符合法律法規(guī)規(guī)定。

因為“法律沒有規(guī)定”，曾名噪一時的四川遂寧鄉(xiāng)長直選、云南紅河州直選鄉(xiāng)長的改革試驗，最終曇花一現。

據黃衛(wèi)平的觀察，與這類改革相比，行政審批制度改革、電子政務等社會管理、公共服務類改革的存活率都比較高，有的還得到了加強。

有些項目如基層社區(qū)治理改革，雖然項目還保留，但角度發(fā)生了變化，已從改革開始時強調的多元治理，轉向著重強調黨建。深圳鹽田區(qū)在2005年啟動了社區(qū)管理體制改革，實行“居站分設”，居委會作為居民自治組織存在，實行直選，政府交辦的事項則由社區(qū)工作站承擔。2014年以后，鹽田區(qū)再次對社區(qū)治理體系進行改革，將重大事務納入綜合黨委的議事決策范疇，原來的社會工作站雖然保留著，但新的治理模式強調了“一元化領導”。

北京大學政府管理學院教授何增科原來是中央編譯局當代馬克思主義研究所所長，曾在俞可平的領導下，擔任中國政府創(chuàng)新獎項目的核心成員。2013年，他曾對前六屆政府創(chuàng)新獎進行分析，發(fā)現社會管理類創(chuàng)新所占比例越來越大，從第一屆占10%、排名最末，第六屆時已上升到30%、排名第一。地方領導理性的選擇當然是風險小的領域。

不同階段改革的側重也有所不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選、村委會海選等改革，幾乎都發(fā)生在1990年代末到本世紀初。2006年以后，曾出現過幾例民主決策、民主管理等政治風險小的改革。

“老提改革有紅利， 那是因為有風險”

基層創(chuàng)新萎縮的前提下，雖然公共服務、公共管理類改革比例在上升，但以中國地方政府創(chuàng)新獎作為觀察樣本則能發(fā)現，地方上的改革動力問題亟待重視。

中國地方政府創(chuàng)新獎每屆會評出10個優(yōu)勝獎及10個左右提名獎，這兩項統(tǒng)稱為入圍項目。但申報的積極性卻在下降，2001年項目啟動以后每年能吸引300個左右地方政府創(chuàng)新項目參評，其間2003年的申報量稍低為245項，此后每屆都有所增加，到2009年達到頂峰358項。但是自此的申報情況就急轉直下。

這還是在后幾屆大大優(yōu)化了申報手續(xù)后才有的結果。中國地方政府創(chuàng)新獎從創(chuàng)立之初，就秉持項目的學術性和公益性，由中央編譯局比較政治與經濟研究中心、中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學中國政府創(chuàng)新研究中心聯(lián)合發(fā)起。

項目評審不向地方政府收取任何費用，包括專家實地考察所需費用也都由組委會承擔，最后獲獎單位到北京領獎的差旅費用也由組委會負責解決，且獲獎單位還能獲得象征性的現金獎勵，應該說申報的積極性下降與費用沒有關系。

但地方政府申報獎項積極性下降趨勢明顯。特別是2015年的第八屆，俞可平的感受最深，他多次在公開場合提到，過去是地方政府踴躍申報，但到了第八屆，不再是大家踴躍申報，而是課題組一個個去求人家申報。

為什么會出現這個現象？俞可平表示，申報數量下降與目前地方政府的創(chuàng)新動力下降有關。俞可平打過一個比方，中國社會就像一列火車，政府是火車頭，動力不足了，列車前進就會變慢，甚至會停下來。從歷屆申報中國地方政府創(chuàng)新獎的區(qū)域分布來看，沿海發(fā)達地區(qū)一直是申報大戶也是獲獎大戶，但俞可平表示，這些地方的創(chuàng)新動力也在弱化。

2015年，獎項的名字也成為歷史。當年，俞可平辭去他擔任了14年的中央編譯局副局長職務，轉到北大教書，任政府管理學院院長。地方中國政府創(chuàng)新獎項目也被帶到北大，組織、評選工作由北大政府管理學院獨自承擔。當年12月頒獎時，獎項的名稱已被變更為“中國政府創(chuàng)新最佳實踐”，組委會沒有解釋為何放棄“創(chuàng)新獎”三個字的原因。

在俞可平看來，地方政府創(chuàng)新動力下降有多種原因，中國當前已經進入改革深水區(qū)，越往前走，涉及的事項就越重大，各種牽絆也就越多，改革面臨的困難很多，地方政府就有了觀望等待的心理。

“我們現在確實有觀望心態(tài)?！焙颖北６ㄒ豢h級官員告訴南方周末記者，據他觀察，對地方來說，發(fā)展經濟還是最主要的，沒有精力也沒有動力去探索更多的改革。

“老提改革有紅利，那是因為有風險?！鄙钲诖髮W政治學教授黃衛(wèi)平認為，改革的風險主要有政治責任、行政責任、法律責任，都說“對改革者要寬容”，但如果真出了問題，改革者往往還是要承擔責任的。