劉紅巖

(農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)研究中心，北京 102208)

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經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

參與主體維度下有效參與的實(shí)現(xiàn)路徑

劉紅巖

(農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)研究中心，北京 102208)

公共決策和公共治理中有效社會(huì)參與的實(shí)現(xiàn)可以從參與主體、參與形式、參與程度、參與保障、參與效果評(píng)估等多維度融合的角度努力。在參與主體維度上，主體的代表性、積極性和可行能力是影響參與有效性的基礎(chǔ)性要素。要使參與具有實(shí)質(zhì)影響性和推進(jìn)有效參與的實(shí)現(xiàn)，其可能的路徑是：在參與代表性層面上，審慎確定利益相關(guān)者和參與主體，平衡公眾與專家的角色沖突，增加弱勢(shì)群體的參與機(jī)會(huì)和參與分量；在參與積極性層面上，建立社會(huì)參與的回應(yīng)機(jī)制和需求表達(dá)機(jī)制，保護(hù)和培育社會(huì)主體的參與熱情；在可行能力層面上，通過教育培訓(xùn)等方式提升參與者整體的參與素養(yǎng)，并提高其組織化程度，以增強(qiáng)對(duì)話能力和對(duì)抗能力。

社會(huì)參與；有效參與；參與主體；參與代表性；參與可行能力

20世紀(jì)60—70年代，面對(duì)“政府失敗”和“市場(chǎng)失敗”的雙重存在以及政府治理創(chuàng)新的需要，政府和市場(chǎng)之外的社會(huì)參與浪潮興起。在研究層面上，若拋開研究的學(xué)科差異，目前為止的社會(huì)參與研究經(jīng)歷了三個(gè)階段。一是基礎(chǔ)理論研究，研究的側(cè)重點(diǎn)集中在參與理論發(fā)展脈絡(luò)、參與的概念界定、參與的原因、參與的價(jià)值與重要性等層面。二是參與方法與技術(shù)的研究，包括對(duì)參與主體、參與領(lǐng)域、參與形式、參與程度、參與設(shè)計(jì)的研究。其中，雪莉·阿恩斯坦(Sherry Arnstein)的“參與階梯理論”(1969，2009)和約翰·克萊頓·托馬斯的“公眾參與的有效決策模型”是最具代表性和最為系統(tǒng)的參與理論，它們提供了“誰(shuí)參與”和“如何參與”的操作化的技術(shù)和工具。三是有效參與的研究，“公眾參與的有效決策模型”是嘗試解決選擇由哪些主體、在什么時(shí)候、以什么方式，以及在多大程度上接納公眾參與難題的開端，是嘗試研究有效參與實(shí)現(xiàn)路徑的開端。它試圖在理論層面上說明社會(huì)參與方式應(yīng)如何適合于并切入管理理論；在實(shí)踐層面為公共管理者提供一些“如何做”的操作指南，即應(yīng)該在什么時(shí)候、以什么方式吸引和推進(jìn)社會(huì)參與；在規(guī)范研究層面上需要發(fā)現(xiàn)提高公眾在公共事務(wù)管理和公共政策中有效參與能力的途徑和措施。[1]但這仍舊不能解決有效參與問題。為進(jìn)一步提升參與有效性，后續(xù)研究對(duì)該模型做了修正和完善，提出了與公共決策過程相契合，融合了參與主體、參與領(lǐng)域、參與形式、參與程度、參與保障和參與效果評(píng)估五個(gè)維度、六項(xiàng)要素的公共決策的有效參與模型[2]，該修正模型將關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)有效參與的研究繼續(xù)向前推進(jìn)了一步，但距離實(shí)現(xiàn)有效參與的研究目標(biāo)仍然較遠(yuǎn)。實(shí)操領(lǐng)域中，公共決策和公共治理中的無(wú)效和低效參與頻發(fā)，大大降低了公共治理的效率和政府公信力。因此，如何為公共管理者提供更加實(shí)用和可操作化的參與技術(shù)和工具的有效參與研究，仍是當(dāng)前面臨的一個(gè)重要研究課題?；诖耍狙芯吭噲D在已有研究基礎(chǔ)上，以社會(huì)主體為聚焦點(diǎn)，研究有效參與的實(shí)現(xiàn)路徑，以期為公共治理理論創(chuàng)新和公共管理者面臨的實(shí)踐難題做出一點(diǎn)有益的探索。

由此，本文進(jìn)一步深化了關(guān)于推進(jìn)有效參與的技術(shù)、方法與工具的研究，將關(guān)于有效參與實(shí)現(xiàn)路徑的研究向前推進(jìn)了一步。第一，已有研究只是提出了要從參與主體、參與形式、參與保障、參與效果評(píng)估等多維的角度同時(shí)推進(jìn)有效參與，但對(duì)于其實(shí)現(xiàn)路徑，已有研究關(guān)注不多。第二，即使存在較少的關(guān)于實(shí)現(xiàn)路徑的研究，但分布比較零散，主題不夠聚焦，內(nèi)容過于泛化。第三，即使存有較少的基于參與主體角度的有效參與推進(jìn)路徑的研究，但結(jié)構(gòu)有失系統(tǒng)，內(nèi)容缺乏深度，較少涉及參與代表性、參與回應(yīng)機(jī)制、參與的組織化等事關(guān)參與有效性的重要因素分析，路徑選擇難以“落地”。本文是基于參與主體有效參與實(shí)現(xiàn)路徑的專門研究，較為系統(tǒng)、深入地剖析了關(guān)涉有效參與的主體層面的要素，更為明確、詳細(xì)、具體地探討了有效參與的實(shí)現(xiàn)路徑，同時(shí)兼顧理論創(chuàng)新與政策“落地”，是對(duì)已有研究的重要補(bǔ)足和深化。

以下將從參與主體角色定位、參與代表性、參與積極性和參與的可行能力四個(gè)層面闡述有效參與的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、社會(huì)參與的參與主體及其角色定位

所謂有效參與，是指社會(huì)參與主體通過適宜的參與途徑，有深度又有限度地參與到公共決策過程，通過在此過程中的完整的意見表達(dá)和利益博弈，對(duì)決策制定者產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，使其需求和建議在最終的決策結(jié)果中得以體現(xiàn)，或者得到需求未被滿足、建議未被采納的回應(yīng)和反饋。參與主體是有效參與模型中最為重要的一環(huán)，有效參與的實(shí)現(xiàn)有賴于具備參與意愿和參與能力的參與主體的到位參與，同時(shí)有賴于公共管理部門對(duì)于各類主體參與素養(yǎng)的理性評(píng)估及其代表性、均衡性、廣泛性的精確設(shè)計(jì)。唯有這樣，參與主體才能嵌入到“需求表達(dá)—利益博弈—決策制定—決策執(zhí)行”的決策過程中，參與主體的訴求才有可能在決策結(jié)果中得到體現(xiàn)或得到其他反饋，有效參與才有可能得以實(shí)現(xiàn)。

參與主體關(guān)乎“誰(shuí)參與”的問題。公共決策和公共事務(wù)治理的參與主體泛指一切公民個(gè)體和公民團(tuán)體組織，包括公共管理部門、公眾、專家、學(xué)者、媒體、企業(yè)、社區(qū)、社團(tuán)組織等。由于不同主體具有不同特質(zhì)和優(yōu)劣勢(shì)，為促成有效參與，有必要對(duì)各參與主體的角色地位等進(jìn)行限制性規(guī)定(見表1)。各參與主體，尤其是公共管理部門須明確利益較量者的優(yōu)勢(shì)、局限和功能所在，以更好地設(shè)計(jì)參與和發(fā)揮參與的作用，促進(jìn)決策的民主性、公共性和科學(xué)性。

表1　有效參與目標(biāo)下各參與主體角色功能定位

注：表中內(nèi)容根據(jù)王錫鋅著作《公眾參與和行政過程——一個(gè)理念與制度分析的框架》和《公眾參與和中國(guó)新公共運(yùn)動(dòng)的興起》的相關(guān)內(nèi)容拓展修整而成。

二、基于參與主體代表性的有效參與實(shí)現(xiàn)路徑

公共決策要同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)公平的結(jié)果，若要在決策結(jié)果中體現(xiàn)公平和各利益相關(guān)者的利益，則各相關(guān)利益者的代表都要在參與主體中有所體現(xiàn)，這就涉及參與的代表性問題。雖然參與代表性的平衡并不必然帶來(lái)相關(guān)利益的平衡，但沒有參與代表性的平衡必定不會(huì)有相關(guān)利益的平衡。參與代表性由參與廣泛性和均衡性界定，并分別由利益相關(guān)者的參與數(shù)量和利益相關(guān)者的參與比例作為衡量指標(biāo)。以調(diào)價(jià)聽證會(huì)為例，作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，它備受公共管理部門青睞和推崇，然而實(shí)踐中它卻備受詬病，被稱為是“作秀”“走過場(chǎng)”“走形式”，甚至于參與者被稱為“聽證專業(yè)戶”，聽證最終成了“在場(chǎng)的缺席”。之所以會(huì)有如此結(jié)果，這與聽證參與中的參與代表性失衡有關(guān)。在2006年北京市出租車調(diào)價(jià)聽證中，25名聽證代表中僅有2名是出租車司機(jī)代表，而出租車司機(jī)是與出租車調(diào)價(jià)關(guān)系最為密切主體之一，代表比例顯然過低；北京市運(yùn)輸管理局作為申請(qǐng)人推薦了8名經(jīng)營(yíng)者代表，然而，這8名被推薦的代表是否能不代表運(yùn)輸管理局的意志？其他17名代表究竟又能代表誰(shuí)？可見，參與主體不具備廣泛性、公意性和代表性。在2010年青島市嶗山風(fēng)景區(qū)門票調(diào)價(jià)聽證中，30名聽證代表中的12名是消費(fèi)者代表，這12位都是青島本地人，而與門票漲價(jià)利益關(guān)系最為密切的是外地游客，但外地游客在聽證代表中并無(wú)體現(xiàn)。上述兩次聽證活動(dòng)的結(jié)果是成功調(diào)價(jià)，但公眾對(duì)聽證決策結(jié)果表達(dá)了諸多質(zhì)疑，對(duì)聽證制度也表現(xiàn)了些許不屑。參與代表性的失衡制約著有效參與的實(shí)現(xiàn)，而助推有效參與的參與代表性的平衡路徑在于以下三點(diǎn)。

1. 審慎確定利益相關(guān)者與參與主體。在技術(shù)和方法層面上界定參與主體，托馬斯認(rèn)為有兩種參與途徑：一是自上而下的途徑，即決策者在任何形式的社會(huì)參與之前都應(yīng)充分考慮，哪一類公民可能對(duì)某項(xiàng)問題感興趣？誰(shuí)會(huì)或者可能會(huì)受到?jīng)Q策的直接影響？在這個(gè)過程中，既不能過分寬泛，也不能隨意排斥，尤其是后者將會(huì)產(chǎn)生巨大的風(fēng)險(xiǎn)；二是自下而上的途徑，即公眾自己界定自己，在高度持續(xù)性的參與過程中逐漸表現(xiàn)其性質(zhì)和意愿，決策者根據(jù)公眾的利益要求選擇特定決策的參與主體。因此，在確定參與主體確定之前首先要確定利益相關(guān)者。所謂“利益相關(guān)者”，指“能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或者能夠被組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程影響的人”[3]。從利益相關(guān)者角度確定參與主體可以保證民意的充分表達(dá)和公眾參與權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)，從而進(jìn)一步推進(jìn)公共決策的科學(xué)化和民主化。若某一具體參與事項(xiàng)的所有的利益相關(guān)者的利益都能得到表達(dá)甚至照顧，則該參與具有較強(qiáng)的代表性。反之，則參與代表性較弱或沒有代表性，公眾利益就得不到保障。無(wú)論是自上而下還是自下而上，社會(huì)參與主體最終將由公共管理者判斷。參與主體人員和規(guī)模的確定要綜合考慮以下因素：決策事態(tài)的緊急性；方案內(nèi)容的專業(yè)性；介入時(shí)機(jī)的階段性；參與途徑的具體性；利害影響的相關(guān)性；[4]138-140具體參與事項(xiàng)的目標(biāo)要求；具體參與事項(xiàng)的參與程度。

2. 平衡公眾參與與專家參與的沖突。具體決策事項(xiàng)中參與主體的代表性還關(guān)涉公眾參與與專家參與之間的關(guān)系處理。公眾參與與專家參與之間的沖突體現(xiàn)在：由于公眾利益訴求與利益集團(tuán)的利益存在多重利益間的沖突，加之普通公眾專業(yè)知識(shí)和技術(shù)技能的缺乏，擴(kuò)大社會(huì)參與也就意味著決策過程中沖突的增加。由此，專家參與的充分實(shí)現(xiàn)意味著對(duì)公眾參與的限制，即對(duì)決策過程公開性和決策結(jié)果民主性的損害。但參與代表性要求公共管理部門在兩種參與主體之間尋求平衡。由于價(jià)值選擇領(lǐng)域的公眾參與能夠促進(jìn)民主性但并不同時(shí)損害理性，在手段選擇的技術(shù)領(lǐng)域的專家運(yùn)用能夠促進(jìn)理性而并不必然損害民主性，只要在決策過程中將價(jià)值問題和事實(shí)問題分開，公眾和專家的角色定位清晰，公眾和專家各司其職，則他們之間的沖突就能被消解。[5]

3. 增加弱勢(shì)群體的參與機(jī)會(huì)與參與分量。利益訴求最需要得到表達(dá)和體現(xiàn)的弱勢(shì)群體在決策和治理過程中往往缺少參與機(jī)會(huì)，也缺乏參與意識(shí)。即使參與，其“走過場(chǎng)式”的形式參與的可能性更大，對(duì)決策過程和治理結(jié)果往往難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響性。為提高決策的民主性和正當(dāng)性，公共管理部門有必要為弱勢(shì)群體設(shè)置暢通的參與渠道，提供參與機(jī)會(huì)，增加參與分量。近年來(lái)，弱勢(shì)群體因參與不公和利益分享不公而表現(xiàn)出的非理性、情緒化的參與帶來(lái)了諸多不良后果。由于中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革不可避免地帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果在不同社會(huì)成員之間的非均等共享，弱勢(shì)群體對(duì)個(gè)人和家庭境況的不滿情緒經(jīng)過長(zhǎng)期的橫向傳遞和縱向累積后極易外化擴(kuò)展到其他各個(gè)階層。體制內(nèi)利益表達(dá)機(jī)制的缺失和新型網(wǎng)絡(luò)媒體的便利可達(dá)，讓人們找到了不滿情緒的宣泄渠道，非理性的、擾亂社會(huì)秩序的“網(wǎng)絡(luò)憤青”“網(wǎng)絡(luò)暴民”隨之出現(xiàn)。因此，更多地讓弱勢(shì)群體參與到?jīng)Q策過程和治理過程中，增加他們的表達(dá)機(jī)會(huì)和利益共享可能性，不僅有利于提高決策和治理的公共性、正當(dāng)性，還有助于保護(hù)弱勢(shì)利益，有助于減少社會(huì)不穩(wěn)定因素。

三、基于參與主體積極性的有效參與實(shí)現(xiàn)路徑

參與積極性可由參與動(dòng)機(jī)、參與意愿和對(duì)具體事項(xiàng)的響應(yīng)來(lái)界定。公眾的政治冷漠、消極參與和在參與過程中參與積極性的逐漸弱化是實(shí)現(xiàn)有效社會(huì)參與的大敵。只有在參與過程中逐漸提高社會(huì)公眾的參與信心和參與熱情，參與才有可能具有實(shí)質(zhì)影響性，有效參與才有可能實(shí)現(xiàn)。2012年南京市“綠評(píng)員”招募活動(dòng)便展現(xiàn)了公眾參與積極性逐漸消退的過程及對(duì)有效參與的不利影響。為迎接青奧會(huì)和加速地鐵項(xiàng)目進(jìn)展，南京市民鐘愛的梧桐樹需被移植，根據(jù)該市綠評(píng)機(jī)制，“移樹”決策須先廣泛征求意見、進(jìn)行公示，為此，南京市“綠評(píng)員庫(kù)”計(jì)劃擴(kuò)容招募50人。結(jié)果一個(gè)月內(nèi)報(bào)名人數(shù)從111人減少至17人，招募活動(dòng)以尷尬收?qǐng)?。究其原因，就是隨著招募活動(dòng)和決策進(jìn)程的推進(jìn)，社會(huì)公眾根據(jù)以往的參與經(jīng)驗(yàn)，預(yù)期到參與結(jié)果不可能因公眾意見而改變，其參與熱情被消磨，參與積極性被挫傷，隨之產(chǎn)生了一種無(wú)力感進(jìn)而退出報(bào)名。一位退出招募的市民說：“有時(shí)覺得綠評(píng)會(huì)更多是像走一個(gè)過場(chǎng)，綠評(píng)員沒有太多的作用，工程都要開工了，才來(lái)進(jìn)行綠評(píng)，該移的樹還是要移，無(wú)非是移多移少的罷了?！盵6]可見，助推有效參與的社會(huì)公眾的參與熱情需要保護(hù)，也需要培育，保護(hù)和培育路徑在于以下兩點(diǎn)。

1. 建立社會(huì)參與的回應(yīng)機(jī)制，照顧和培育社會(huì)主體的參與熱情。社會(huì)參與的回應(yīng)機(jī)制意味著，只要有社會(huì)參與環(huán)節(jié)，公眾意見吸納與否，公共管理部門都要給予相應(yīng)的反饋；在資源條件允許的情況下，要盡量使公眾的合理意見和需求在決策結(jié)果中得到體現(xiàn)。這樣做的原因有三。首先，決策結(jié)果的不確定性和不可預(yù)知性會(huì)挫傷公眾的參與熱忱。[7]對(duì)于普通公眾來(lái)說，由于信息不對(duì)稱的存在和以往參與結(jié)果低效和無(wú)效的經(jīng)驗(yàn)啟示，他們對(duì)決策結(jié)果本就不抱太多期望，即使是對(duì)于與自身利益息息相關(guān)的決策項(xiàng)目，隨著決策進(jìn)程的推進(jìn)和決策環(huán)境的變化，若是不能得出決策結(jié)果會(huì)為其帶來(lái)收益的精準(zhǔn)判斷，公眾個(gè)人就會(huì)做出規(guī)避不確定性風(fēng)險(xiǎn)的選擇，消極對(duì)待參與。其次，公共管理部門對(duì)參與過程的態(tài)度和參與結(jié)果的處理也會(huì)影響到公眾未來(lái)參與的積極性。對(duì)于社會(huì)參與的結(jié)果，有時(shí)官員們會(huì)致力于接受公眾的意見；有時(shí)官員們會(huì)部分地改變自己的看法，盡量形成一個(gè)新的更有彈性的混合方案，并與公民加強(qiáng)對(duì)話；有時(shí)他們只會(huì)采納那些與自己觀點(diǎn)一致的建議，拒絕接受不同建議，并對(duì)公眾期望得知參與結(jié)果和意見未被吸納的原因的心理預(yù)期置若罔聞。如果最后一種情況長(zhǎng)期持續(xù)，那么這種觀點(diǎn)被簡(jiǎn)單粗暴地忽視的感受就會(huì)演化成為社會(huì)公眾的心理慣性，他們便不會(huì)再有愿意參與社區(qū)治理和公共事務(wù)治理。因此，對(duì)于參與過程的結(jié)果應(yīng)當(dāng)落實(shí)明確的問責(zé)制，這一點(diǎn)將直接影響到社會(huì)參與是否真正取得“成功”。[8]處理參與結(jié)果的態(tài)度不當(dāng)，不僅會(huì)挫傷公眾參與的積極性，也會(huì)損害政府的公信力。南京“綠評(píng)員”招募遇冷便是很好的例證。最后，普通公眾的“搭便車”心理和理性經(jīng)濟(jì)人的收益偏好也會(huì)弱化社會(huì)主體的參與積極性。博克斯認(rèn)為，在履行公民義務(wù)方面，基于理性考慮，公民更愿意充當(dāng)“搭便車者”，對(duì)于公民參與表現(xiàn)出消極的政治冷漠。[9]由于進(jìn)入政策議程的政策問題大多是共同利益問題，個(gè)體參與的時(shí)間、精力和其他成本投入換回的可能是與自己無(wú)關(guān)或是只有微不足道的收益所得，倘若參與表達(dá)沒有得到?jīng)Q策體現(xiàn)和回應(yīng)，那么參與就是得不償失，主體參與積極性就會(huì)大大削弱。因此，建立社會(huì)參與的回應(yīng)機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，是操作技術(shù)層面特別重要和特別值得關(guān)注的問題。

2. 建立暢通的需求表達(dá)機(jī)制，提升社會(huì)主體的參與積極性。有效參與的實(shí)現(xiàn)首先需要使利益相關(guān)者的需求和建議得到表達(dá)和被告知，然后其相關(guān)權(quán)益才有可能得到主張和實(shí)現(xiàn)。社會(huì)參與實(shí)際上是社會(huì)當(dāng)中不同利益群體和利益集團(tuán)的參與，是他們的利益和要求在決策過程中進(jìn)行表達(dá)的問題。完整的利益表達(dá)，不僅僅是一個(gè)游說的過程，更是一個(gè)施加壓力和利益博弈的過程。需求和利益表達(dá)機(jī)制的暢通是社會(huì)主體開展參與活動(dòng)的基礎(chǔ)，是保護(hù)參與者參與熱情和利益相關(guān)者利益的前提，是確保參與主體具有代表性的重要保障機(jī)制。需求表達(dá)機(jī)制的建立首先需要轉(zhuǎn)變公共管理者對(duì)于社會(huì)參與的認(rèn)識(shí)障礙。三重因素導(dǎo)致公共管理者不樂于甚至抵觸多元主體的社會(huì)參與。一是傳統(tǒng)官僚思想及科層制的組織結(jié)構(gòu)阻礙政府與各參與主體的互動(dòng)，發(fā)號(hào)施令般的決策習(xí)慣使得公共管理者難以接受多元主體的決策分權(quán)，對(duì)社會(huì)參與持消極甚至抵觸態(tài)度。二是根據(jù)官僚經(jīng)濟(jì)理論，作為自利的、理性的效用最大化者，公共管理者通常會(huì)因自己的資源攫取需要而拒絕、阻礙甚至限制公眾在政策過程中的參與。[10]三是由于社會(huì)參與可能使政府運(yùn)作成本增加，決策質(zhì)量和工作效率降低，這致使公共管理者接受社會(huì)參與環(huán)節(jié)的熱情弱化。公共決策和公共治理中的社會(huì)參與機(jī)制，是我國(guó)公共決策模式現(xiàn)代化，直至政治體制改革和政治發(fā)展的一個(gè)軸心課題和戰(zhàn)略使命，是提升公共決策民主化和科學(xué)化、公共治理效率、政府公信力的有效機(jī)制。政府部門的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者必須在理念層面上轉(zhuǎn)換執(zhí)政理念和執(zhí)政思維，從思想根源上克服對(duì)社會(huì)參與的種種認(rèn)識(shí)障礙，在張開懷抱大度接受社會(huì)參與的同時(shí)，控制和減少社會(huì)參與的不利因素和不利影響。

四、基于參與主體可行能力的有效參與實(shí)現(xiàn)路徑

參與過程不僅是利益表達(dá)過程，更是利益博弈過程，有效參與的實(shí)現(xiàn)需要參與者整體具備一定的參與素養(yǎng)和參與能力。參與者整體的參與素養(yǎng)和參與能力能否滿足利益表達(dá)和利益博弈的需要，直接關(guān)系參與是否具有實(shí)質(zhì)影響力和公共政策是否具有公意性。參與素養(yǎng)包括：以政治意識(shí)和公民意識(shí)為基礎(chǔ)的參政能力；育文化水平為基礎(chǔ)的思維能力；宣傳、主張、表達(dá)的能力；必要的社會(huì)熱情。[11]參與能力包括利益表達(dá)能力、組織聯(lián)盟能力、資源籌集能力、協(xié)商溝通能力、公關(guān)營(yíng)銷能力和民主治理能力。[12]10

在北京地鐵5號(hào)線天通苑站增站過程中，普通民眾因具備與政府對(duì)話的素養(yǎng)和能力，其增站意愿才會(huì)最終成為現(xiàn)實(shí)。此次參與活動(dòng)中網(wǎng)名分別為“超級(jí)馬甲”和Newland的兩位“領(lǐng)袖人物”發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。前者曾在湖南省交通廳工作過10年，當(dāng)時(shí)在北京一家公司做管理工作；后者是一位軌道工程師。他們都具有良好的教育文化背景，具有過硬的溝通表達(dá)協(xié)商談判素質(zhì)，有組織和運(yùn)用相關(guān)資源的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，有參與政治過程的熱情并抱有通過參與爭(zhēng)取自己合理利益的期待。他們通過網(wǎng)絡(luò)的“加站帖”宣傳自己寫作的《行動(dòng)指南》并組織天通苑一帶的小區(qū)居民，利用網(wǎng)絡(luò)的快速傳播效應(yīng)，使“加站”訴求成為網(wǎng)絡(luò)頭條。通過撥打12345市長(zhǎng)熱線、北京市規(guī)劃委、交通委、地鐵建設(shè)指揮部門等機(jī)構(gòu)的電話，使他們的訴求上達(dá)至政府決策部門。同時(shí)，參與者中的記者通過其影響力加大了媒體對(duì)加站訴求的宣傳，并迅速收集到8 310個(gè)簽名。他們將簽名精心制作成冊(cè)，送達(dá)市信訪辦。在民眾和媒體的積極組織和參與下，北京市規(guī)劃委和其他相關(guān)部門最終做出了回應(yīng)，同意天通苑站增站，11萬(wàn)人出行難的問題得以解決。可以預(yù)期，如果沒有參與主體較高的參與素養(yǎng)和能力，這種自下而上的參與模式很難達(dá)成參與的實(shí)質(zhì)影響并實(shí)現(xiàn)參與者的訴求。社會(huì)主體的參與可行能力的培養(yǎng)路徑在于以下兩點(diǎn)。

1. 提升參與者的整體參與素養(yǎng)，增強(qiáng)對(duì)話能力。參與者的整體參與素養(yǎng)可通過教育培訓(xùn)途徑提升。在提升全民教育知識(shí)水平和文化素養(yǎng)的同時(shí)，要建立專門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)或委托高校、專門的社會(huì)組織進(jìn)行相關(guān)的參與培訓(xùn)，刻意培養(yǎng)公眾的參與技能和參與素養(yǎng)，增強(qiáng)其與決策部門及其他利益團(tuán)體的對(duì)話能力，增強(qiáng)參與效果。一是提升利益表達(dá)能力。參與權(quán)的本質(zhì)，是話語(yǔ)表達(dá)和有效協(xié)商的能力。阿爾蒙德在其《比較政治學(xué)》中指出，某個(gè)集團(tuán)或個(gè)人提出要求的過程稱為利益表達(dá)。當(dāng)前，中國(guó)公眾及社會(huì)組織的表達(dá)能力仍很欠缺，面臨著目標(biāo)群體尤其是弱勢(shì)弱體的參與意識(shí)薄弱、有效利用各種社會(huì)資源(包括各種利益表達(dá)渠道、媒體、信息、人財(cái)物等資源)以及通過領(lǐng)導(dǎo)與專家等外來(lái)力量表達(dá)其利益主張的能力缺失等一系列問題。要提高公眾的利益表達(dá)能力，可以通過宣傳、教育、培訓(xùn)等方式，增強(qiáng)目標(biāo)群體的參與意識(shí)；通過實(shí)操訓(xùn)練等方式教會(huì)其最大化利用現(xiàn)有體系內(nèi)各種法定的參與途徑。[12]67-71二是提升資源籌集的能力。社會(huì)參與不僅需要包括人員、資金和行動(dòng)設(shè)備在內(nèi)的物質(zhì)資源，也需要包括涉及社會(huì)參與活動(dòng)的政策法規(guī)、知識(shí)、價(jià)值觀、社會(huì)認(rèn)同、社會(huì)資本等的非物質(zhì)資源。提高社會(huì)公眾的資源籌集能力，指同時(shí)提高公眾籌集資金和獲取政府支持的能力，包括制度支持、政治支持、項(xiàng)目資助、環(huán)境改善等。三是提升協(xié)商溝通能力。有效的協(xié)商溝通是獲取參與機(jī)會(huì)、進(jìn)行利益表達(dá)的基礎(chǔ)。要提高溝通協(xié)商能力，社會(huì)公眾要同時(shí)學(xué)會(huì)熟練運(yùn)用包括耐心傾聽、尊重他人意見和想法、營(yíng)造相互學(xué)習(xí)的氣氛等在內(nèi)的多種溝通技巧；學(xué)會(huì)使用書面方式、口頭方式、正式溝通、非正式溝通，并學(xué)會(huì)判斷何種情況下使用何種溝通方式最為適宜；還要學(xué)會(huì)處理各種突發(fā)狀況和沖突狀況。四是提升公關(guān)營(yíng)銷能力。公關(guān)營(yíng)銷能力的重點(diǎn)在于運(yùn)用媒體的能力。有很多案例都因媒體的介入而“柳暗花明”，如藏羚羊保護(hù)、怒江保衛(wèi)戰(zhàn)、圓明園防滲工程、廈門PX項(xiàng)目等。社會(huì)公眾可以從以下幾個(gè)方面提升自己的公關(guān)營(yíng)銷能力：研究并掌握不同媒體的特點(diǎn)；明確自己的媒體策略，找到適于宣傳、易于為群眾接受的新聞視角，并將之聚焦、提煉、加工和學(xué)習(xí)，達(dá)到熟練運(yùn)用的程度；建立和維護(hù)與媒體的關(guān)系，搭建自身利益與媒體需求的共同的利益平臺(tái)；充分利用新型媒體網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)展宣傳空間，增強(qiáng)宣傳影響力。

2. 提高參與者的組織化程度，增強(qiáng)對(duì)抗能力。參與組織化程度的差異意味著利益代表的差異和利益實(shí)現(xiàn)的差異。托克維爾在《論美國(guó)的民主》中指出，在民主國(guó)家，分散的、獨(dú)立的市民個(gè)體幾乎無(wú)力做成任何事情，只有他們學(xué)會(huì)志愿性地相互幫助，才將會(huì)有力量成事。組織化的參與者較個(gè)體化的參與者有著更強(qiáng)的游說、談判和博弈能力，從而能更有效地影響決策過程和決策制定，推動(dòng)特定問題的解決或者帶來(lái)某種向好的改變?！敖?jīng)驗(yàn)的觀察表明，那些組織化的、集中的利益主體在參與機(jī)會(huì)和參與程度方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，能夠有效地對(duì)政策制定過程施加影響，從而使政策的制定反映出對(duì)這些特定利益的偏愛。相反，各種分散的、沒有得到組織化的利益在協(xié)商、談判、征求意見等過程中甚至根本就無(wú)法獲得參與機(jī)會(huì)，因而在參與程度和有效性方面都處于劣勢(shì)，往往也會(huì)失望于決策結(jié)果?！盵13]要想改變決策過程中參與者的不平衡結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)博弈和對(duì)抗能力，提升參與效果和參與有效性，其根本途徑是使分散的、個(gè)體的利益得到組織化，使其通過組織化的方式和途徑參與決策過程。在制度設(shè)計(jì)方面，促進(jìn)利益組織化的可能的途徑是：正確定位社會(huì)組織，加強(qiáng)其能力建設(shè)的同時(shí)提高其規(guī)范性、透明度和公信力；增強(qiáng)社團(tuán)的獨(dú)立性和自主性，使其發(fā)揮應(yīng)有功能。[4]144-146

五、結(jié)語(yǔ)

綜上，要提升一次參與活動(dòng)的有效性，就要在了解各類主體參與特質(zhì)的前提下，設(shè)計(jì)和控制良好的參與代表性，提升各主體的參與積極性和參與可行能力。有助于實(shí)現(xiàn)有效參與的指標(biāo)設(shè)計(jì)和實(shí)現(xiàn)路徑綜合見于表2。

表2　有效參與目標(biāo)下參與主體的指標(biāo)設(shè)計(jì)與操作技術(shù)

當(dāng)然，本研究只是聚焦于參與主體維度上對(duì)如何實(shí)現(xiàn)有效參與的嘗試性探討，實(shí)現(xiàn)路徑的周全性和精準(zhǔn)性還有待于進(jìn)一步探索；且參與有效性的整體提升，也還需要全方位的參與維度的努力，這些都是后續(xù)研究的方向。

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〔責(zé)任編輯：馮勝利〕

2015-09-18

劉紅巖(1982-)，女，山東臨沂人，副研究員，博士，從事公共政策、公共治理與農(nóng)村社會(huì)政策的研究。

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1000-8284(2016)09-0129-06