●文| 中國衛(wèi)通集團有限公司　王麗君

關(guān)于我國衛(wèi)星通信干擾執(zhí)法問題的思考

●文| 中國衛(wèi)通集團有限公司王麗君

衛(wèi)星通信是一種特定形式的無線通信，干擾對衛(wèi)星通信網(wǎng)絡(luò)和應(yīng)用的危害極大。我國衛(wèi)星通信運營過程中存在立法、執(zhí)法、公民意識淡薄等問題，需要從明確法律依據(jù)、理順執(zhí)法體系等方面給予解決。

衛(wèi)星通信 干擾 法規(guī)

一、引言

衛(wèi)星通信具有傳輸距離遠、覆蓋面廣、不受地理條件限制、不易受陸地災(zāi)害的影響、運用靈活、建設(shè)速度快、覆蓋成本低等優(yōu)勢，在廣播電視及通信服務(wù)方面得到廣泛應(yīng)用。但衛(wèi)星通信受自身特點的限制和環(huán)境的影響，特別是其開放式的系統(tǒng)、36000km的傳輸距離、透明的衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器，不可避免地存在各種干擾。干擾可能會對衛(wèi)星通

信的業(yè)務(wù)質(zhì)量、網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全造成不同程度的影響，要控制干擾，不僅要做好立法，更要做好執(zhí)法。然而，由于國家尚未專門為無線電管理立法，管理機構(gòu)組織架構(gòu)不合理，公民法律意識淡薄等原因，我國衛(wèi)星通信干擾執(zhí)法還存在諸多問題，尚需繼續(xù)改進。

二、衛(wèi)星通信常見干擾及其危害性

衛(wèi)星通信干擾可能來自于衛(wèi)星運行系統(tǒng)外部，也可能來自其內(nèi)部。衛(wèi)星通信常見的外部干擾主要包括：鄰星干擾、自然現(xiàn)象干擾、其他通信方式對衛(wèi)星通信造成的干擾。內(nèi)部干擾主要包括：極化干擾、相鄰載波間的干擾、轉(zhuǎn)發(fā)干擾和頻段（FM）干擾、交調(diào)干擾、雜散干擾。還有一些不可預(yù)見干擾如非授權(quán)用戶使用和惡意干擾等。

不同類型的業(yè)務(wù)干擾由于持續(xù)時間和干擾強度不同，對用戶的影響程度也不一樣，從瞬時降低通信質(zhì)量到部分中斷甚至整個網(wǎng)絡(luò)中斷。鄰星干擾主要因為現(xiàn)在軌道位置緊張，衛(wèi)星的間隔越來越小，相鄰衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)間干擾時常出現(xiàn)，輕則影響通信質(zhì)量，重則會導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)通信中斷；自然現(xiàn)象干擾如日凌干擾，發(fā)生在每年的春分秋分前后十幾天，衛(wèi)星天線會受太陽噪聲的影響而中斷幾分鐘到十幾分鐘，日凌干擾不可避免；而其他通信方式對衛(wèi)星通信造成的干擾往往是非常嚴重的，由于衛(wèi)星通信是遠距離小信號的通信方式，如果有同頻的雷達或地面微波干擾，衛(wèi)星通信大面積中斷甚至導(dǎo)致衛(wèi)星設(shè)備自激損壞；衛(wèi)星通信內(nèi)部干擾主要因為用戶設(shè)備故障、維護欠佳、誤操作、使用不當(dāng)?shù)纫蛩卦斐?，對網(wǎng)絡(luò)的影響程度也不同，系統(tǒng)內(nèi)部干擾大多容易排查也容易解決。

另外，隨著衛(wèi)星通信發(fā)展，通信衛(wèi)星數(shù)量不斷增加、小型化天線及各種移動終端應(yīng)用普遍，各類干擾層出不窮，相比以往，干擾排查變得更加困難。針對不同類型的業(yè)務(wù)干擾，用戶、衛(wèi)星運營商及管理部門均有應(yīng)對方法和流程。但在所有干擾中，最難解決的是非授權(quán)干擾和惡意干擾，此類干擾不僅影響惡劣，而且屢禁不止。

三、我國衛(wèi)星通信干擾執(zhí)法的現(xiàn)狀

1.管理機構(gòu)的布局

（1）工業(yè)和信息化部無線電管理局（國家無線電辦公室）

無線電管理局是工業(yè)和信息化部29個內(nèi)設(shè)機構(gòu)之一，主要職責(zé)是：編制無線電頻譜規(guī)劃；負責(zé)無線電頻率的劃分、分配與指配；依法監(jiān)督管理無線電臺（站）；負責(zé)衛(wèi)星軌道位置協(xié)調(diào)和管理等職責(zé)。

（2）國家無線電監(jiān)測中心/國家無線電頻譜管理中心

國家無線電監(jiān)測中心/國家無線電頻譜管理中心是國家無線電管理技術(shù)機構(gòu)，為工業(yè)和信息化部直屬事業(yè)單位。主要承擔(dān)無線電監(jiān)測和無線電頻譜管理工作。

（3）中國人民解放軍無線電管理機構(gòu)

中國人民解放軍無線電管理機構(gòu)負責(zé)軍事系統(tǒng)的無線電管理工作。

（4）省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市無線電管理機構(gòu)

省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市無線電管理機構(gòu)在上級無線電管理機構(gòu)和同級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)除軍事系統(tǒng)外的無線電管理工作。

（5）國務(wù)院有關(guān)部門的無線電管理機構(gòu)

國務(wù)院有關(guān)部門的無線電管理機構(gòu)負責(zé)本系統(tǒng)的無線電管理工作。

2.法律法規(guī)的規(guī)定

我國無線電管理相關(guān)法律法規(guī)主要包括一般性法律和無線電管理專門法規(guī)兩部分，其中無線電管理部門的法規(guī)包括全國性法規(guī)和地方性法規(guī)。

（1）一般性法律

《中華人民共和國憲法》第九條是對國家自然資源的屬性和保護原則的規(guī)定，無線電頻率資源是國有自然資源，屬國家自然資源的范疇之內(nèi)，當(dāng)然在其保護范圍之內(nèi)。

《中華人民共和國物權(quán)法》第五十條規(guī)定：無線電頻譜資源屬于國家所有。《物權(quán)法》對《憲法》進行了有效的補充，規(guī)定了無線電頻譜資源為國家所有這一屬性。

《中華人民共和國刑法》第二百八十八條規(guī)定：違反國家規(guī)定，擅自設(shè)置、使用無線電臺（站），或者擅自占用頻率，經(jīng)責(zé)令停止使用后拒不停止使用，干擾無線電通訊正常進行，造成嚴重后果的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金。

《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十八條規(guī)定：違反國家規(guī)定，故意干擾無線電業(yè)務(wù)正常進行的，或者對正常運行的無線電臺（站）產(chǎn)生有害干擾，經(jīng)有關(guān)主管部門指出后，拒不采取有效措施消除的，處五日以上十日以下拘留；情節(jié)嚴重的，處十日以上十五日以下拘留。

（2）無線電管理部門相關(guān)法規(guī)

1993年9月11日，中華人民共和國國務(wù)院、中華人民共和國中央軍事委員會令第128號令《中華人民共和國無線電管理條例》（以下簡稱《無線電管理條例》）發(fā)布。作為我國第一個最高層次的無線電管理行政法規(guī)，《無線電管理條例》確立了無線電管理的基本原則和方針，明確了無線電管理的機構(gòu)及其職責(zé)與頻率管理的原則和權(quán)限，是我國最根本的無線電管理法規(guī)準則。它的頒布實施具有里程碑的意義。

該條例規(guī)定對依法設(shè)置的無線電臺保護其免受干擾，并給出處理干擾的優(yōu)先原則：帶外讓帶內(nèi)、次要業(yè)務(wù)讓主要業(yè)務(wù)、后用讓先用、無規(guī)劃讓有規(guī)劃的原則。

該條例對有違反設(shè)立無線電臺、干擾無線電業(yè)務(wù)等規(guī)定的單位和個人，國家無線電管理機構(gòu)或者地方無線電管理機構(gòu)可以根據(jù)具體情況給予警告、查封或者沒收設(shè)備、沒收非法所得的處罰；情節(jié)嚴重的進行罰款或者吊銷其電臺執(zhí)照。給國家、集體或者個人造成重大損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任或追究直接責(zé)任者和單位領(lǐng)導(dǎo)人的行政責(zé)任。

《無線電管理條例》自發(fā)布至今已有20多年的時間，其中某些條款早已不適應(yīng)我國的社會發(fā)展現(xiàn)狀。值得慶幸的是，2014年5月6日，國務(wù)院法制辦公室與工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布了《中華人民共和國無線電管理條例（修訂草案）（征求意見稿）》，該征求意見稿增加了衛(wèi)星軌道資源管理內(nèi)容、細化了無線電頻率高效利用的相關(guān)條款、強化了無線電安全相關(guān)內(nèi)容等，并且對罰則進行大幅度的改進，細化了罰則內(nèi)容，加大了懲罰力度。新條例發(fā)布后勢必會對各種違規(guī)問題進行約束，同時無線電的管理更需要相關(guān)法律的支撐。

（3）工信部令及下發(fā)文件

2009年2月4日，《無線電臺執(zhí)照管理規(guī)定》公布，明確指出：合法使用無線電臺需要申領(lǐng)執(zhí)照；無線電臺執(zhí)照由工業(yè)和信息化部（工信部）統(tǒng)一印制；無線電臺執(zhí)照的有效期不超過三年，臨時無線電臺（站）執(zhí)照的有效期不超過半年。各級無線電管理機構(gòu)每年應(yīng)當(dāng)對無線電臺執(zhí)照進行核驗，嚴禁仿制、偽造或者出借無線電臺執(zhí)照。

2009年7月1日，工信部下發(fā)《建立衛(wèi)星通信網(wǎng)和設(shè)置使用地球站管理規(guī)定》，新的管理規(guī)定給出建立衛(wèi)星通信網(wǎng)應(yīng)當(dāng)具備的條件；地球站的技術(shù)特性、站址選擇須符合國家規(guī)定的標準和有關(guān)規(guī)定；在城市市區(qū)的限制區(qū)域內(nèi)設(shè)置使用的發(fā)射地球站天線口徑及發(fā)射功率；設(shè)置使用屬于某個衛(wèi)星通信網(wǎng)的地球站須符合的條件；罰則等內(nèi)容。

2013年1月21日，工信部下發(fā)《衛(wèi)星固定業(yè)務(wù)通信網(wǎng)內(nèi)設(shè)置使用移動平臺地球站管理暫行辦法》，自2013年7月1日起施行。此管理辦法是為了避免和減少移動平臺地球站對相鄰衛(wèi)星以及地面無線電臺的干擾。管理辦法指出移動平臺地球站是衛(wèi)星固定業(yè)務(wù)通信網(wǎng)內(nèi)的一類特殊應(yīng)用，只有在特定環(huán)境中，并滿足本辦法的相關(guān)條件和要求下方可設(shè)置使用。設(shè)置使用移動平臺地球站應(yīng)采取必要的技術(shù)措施，不得對其他依法設(shè)置的無線電臺產(chǎn)生有害干擾，同時應(yīng)提高自身抗干擾能力，避免和降低來自其他合法無線電臺的干擾影響。移動平臺地球站設(shè)置使用人應(yīng)加強自律，按照本辦法及相關(guān)技術(shù)要求，妥善操作、使用移動平臺地球站。一旦產(chǎn)生有害干擾，移動平臺地球站設(shè)置使用人應(yīng)立即采取措施消除有害干擾，必要時關(guān)閉發(fā)射信號。

此辦法出臺規(guī)范了移動平臺地球站的采買及使用。但是，此管理辦法本身也有漏洞，比如，第十條規(guī)定遇有危及國家安全、人民生命財產(chǎn)安全等緊急情況的，可臨時設(shè)置使用更小口徑的移動平臺地球站，這條就給不符合規(guī)范的移動平臺地球站打開了使用的借口。在實際管理過程中，此管理辦法可操作性有一定局限，目前大量移動平臺地球站在軍隊，此管理辦法并不能對軍隊用戶進行限制。

3.干擾執(zhí)法的舉措

（1）無線電干擾處理的原則

《中華人民共和國無線電管理條例》第25條規(guī)定：對依法設(shè)置的無線電臺（站），無線電管理部門應(yīng)當(dāng)保護其使用的頻率免受有害干擾。

處理無線電頻率相互有害干擾時，應(yīng)遵循帶外讓帶內(nèi)，次要業(yè)務(wù)讓主要業(yè)務(wù)，后用讓先用，無規(guī)劃讓有規(guī)劃的原則。

我國電臺和境外電臺產(chǎn)生有害干擾及其他違章事宜，按國際電信公約和無線電規(guī)則的規(guī)定處理。航空和水上移動等安全業(yè)務(wù)優(yōu)先，非無線電設(shè)備不得對無線設(shè)備產(chǎn)生干擾。

（2）干擾申訴及受理流程

用戶使用無線電臺（站）時發(fā)現(xiàn)臺站受到干擾，以書面材料向信息產(chǎn)業(yè)部無線電管理局監(jiān)督檢查處受理，在緊急情況下，申訴可以直接向監(jiān)測中心提出，但應(yīng)及時向無線電管理局補交申訴材料。無線電監(jiān)測站收到用戶干擾申訴后，向申訴方了解與干擾有關(guān)的詳細信息，包括：干擾頻率、現(xiàn)象、時間、地點等，需要填寫無線電干擾申訴受理單。國際干擾申訴由無線電管理局受理。

（3）干擾正常無線電業(yè)務(wù)的處罰措施

為了維護良好的電波秩序，我國無線電管理機構(gòu)加大無線電監(jiān)測力度，全面監(jiān)控和掌握電磁環(huán)境變化，有效防范和排查各類無線電干擾，為各類無線電業(yè)務(wù)的正常運行提供了強有力的保障。

依據(jù)《中華人民共和國刑法》規(guī)定，違反國家規(guī)定擅自設(shè)置、使用無線電臺（站），或者擅自占用頻率，經(jīng)責(zé)令停止使用后拒不停止使用，干擾無線電通訊正常進行，造成嚴重后果的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金。

依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》規(guī)定，違反國家規(guī)定，故意干擾無線電業(yè)務(wù)正常進行的，或者對正常運行的無線電臺（站）產(chǎn)生有害干擾，經(jīng)有關(guān)主管部門指出后拒不采取有效措施消除的，處五日以上十日以下拘留；情節(jié)嚴重的，處十日以上十五日以下拘留。

依據(jù)《中華人民共和國無線電管理條例》規(guī)定，干擾無線電業(yè)務(wù)的，國家無線電管理機構(gòu)或者地方無線電管理機構(gòu)可以根據(jù)具體情況給予警告、查封或者沒收設(shè)備、沒收非法所得的處罰；情節(jié)嚴重的，可以并處一千元以上、五千元以下的罰款或者吊銷其電臺執(zhí)照。

（4）干擾執(zhí)法的困境

衛(wèi)星通信系統(tǒng)的內(nèi)部干擾容易排查解決，系統(tǒng)外部干擾情況就復(fù)雜得多，衛(wèi)星運營商遇到的最大難題，是非授權(quán)使用和惡意干擾。目前非授權(quán)使用泛濫，主要原因是國家尚未專門為無線電管理立法，管理機構(gòu)組織架構(gòu)亦不合理，難以有效遏制各類干擾甚至破壞行為，市場比較混亂，給衛(wèi)星運營商和正式用戶帶來的損失是巨大的，嚴重干擾和妨礙著這個行業(yè)的健康發(fā)展。

目前衛(wèi)星運營商排查、申訴非授權(quán)使用的工作非常繁瑣，一般步驟是：遇到非授權(quán)使用情況，運營商先定位非授權(quán)上行站的地理位置、定位后還需在定位位置再次精確定點上行站地址，定位和地面搜測反復(fù)配合進行，才有可能找到干擾源，調(diào)查取證并非易事，將調(diào)查取證結(jié)果提交工信部無線電管理局的相關(guān)部門才開始了申訴流程，申訴后是否能有效制止非授權(quán)使用者的行為，還要看非授權(quán)使用者所在的行業(yè)和領(lǐng)域。

在所有非授權(quán)使用中，最難解決的是軍隊的非授權(quán)使用，主要表現(xiàn)在很難進入現(xiàn)場檢查取證、無線電管理局沒有對軍隊非授權(quán)使用的管理權(quán)限更沒有執(zhí)法權(quán)。再找軍隊的無線電管理部門執(zhí)法和查處也并非易事，往往此類干擾不了了之。

4.干擾執(zhí)法的問題

（1）立法問題

未對無線電立法是導(dǎo)致目前無線電市場混亂局面的根本原因。

我國目前尚沒有對無線電進行專門立法，現(xiàn)有的《憲法》、《物權(quán)法》、《刑法》中將無線電頻譜上升至國家資源的高度，但在實際運用中幾乎無法實施，按《刑法》規(guī)定對非法使用無線電臺站定罪，需要滿足三點：第一，經(jīng)責(zé)令停止使用后拒不停止使用；第二，造成嚴重后果的；第三，經(jīng)過刑事訴訟程序。而這三點同時具備的案例在實際執(zhí)法中根本沒有遇到過，也就是法律的制定缺乏可操作性。

作為我國第一個最高層次的無線電管理行政法規(guī)，《無線電管理條例》只能規(guī)范民用行為，對軍隊系統(tǒng)沒有約束力，因此《無線電管理條例》權(quán)威性、影響力和管理力度有限，很難系統(tǒng)有效地解決目前面臨的諸多問題。

對比國內(nèi)外對無線電管理的模式，不難看出我國無線電管理的滯后。英美早在100多年前就開始無線電方面的立法工作，并在隨后的時間里根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展和技術(shù)進步不斷修訂或出臺新的法律，表1羅列了幾個較早進行無線電立法國家的情況，目前不光是發(fā)達國家對無線電進行立法，很多發(fā)展中國家如蒙古、阿富汗、印度、尼泊爾都紛紛在通信領(lǐng)域進行立法。遺憾的是在中國盡管已有100多年使用無線電的歷史，卻至今尚未出臺一部真正的通信大法，更不用說專門針對無線電的法律。

表 1 國際無線電相關(guān)法律

（2）執(zhí)法問題

我國無線電執(zhí)法組織架構(gòu)不合理、執(zhí)法主體不明確、無線電管理局沒有對軍隊的管理權(quán)是目前執(zhí)法無力的主要原因。無線電管理局是工信部下屬的無線電管理機構(gòu)，但由于其級別低、權(quán)力弱、沒有執(zhí)法權(quán)等因素限制，需要聯(lián)合公安等相關(guān)部門共同執(zhí)法，而這些部門無線電管理知識相對不足，很難有好的執(zhí)法效果。無線電管理局沒有對軍隊的管理權(quán)，軍隊的執(zhí)法操作時效性弱。目前的執(zhí)法現(xiàn)狀難以保障無線電產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

（3）公民法律意識的問題

由于頻譜資源管理法制手段相對薄弱，濫用、亂用無線電頻率的現(xiàn)象時有發(fā)生。在無線電執(zhí)法過程中，許多組織機構(gòu)或個人根本不知道自己已經(jīng)違法甚至犯罪，既說明公民的法律意識淡薄，又說明無線電法規(guī)普及度遠遠不夠，亟待加強。

無線電普法宣傳工作任重道遠。

四、關(guān)于我國衛(wèi)星通信干擾執(zhí)法的若干建議

（1）完善法律法規(guī)

《刑法》中的內(nèi)容顯然不適用于解決普遍意義上的非授權(quán)使用干擾問題，并且唯一針對無線電管理的條例的權(quán)威性和管控力度也很難解決現(xiàn)有困境。因此，急需與時俱進，借鑒歐美通信事業(yè)發(fā)達國家的做法，盡快出臺《無線電法》或者《通信法》作為無線電頻率資源管理方面的基礎(chǔ)法律。

有法可依，有法必依，依法管理，是無線電行業(yè)和衛(wèi)星通信行業(yè)管理有序和健康發(fā)展的根本保障。

（2）完善執(zhí)法體系

設(shè)立行政級別高、可以統(tǒng)轄管理民用與軍用的無線電管理機構(gòu)，明確無線電通信執(zhí)法主體，實現(xiàn)軍民一統(tǒng)管理。

無線電管理局聯(lián)合公安執(zhí)法的方式有待進一步完善，無論是軍用還是民用，都納入統(tǒng)一管理范疇，避免真空地帶的存在，確保無線電產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展。

（3）加強執(zhí)法隊伍及裝備建設(shè)

隨著新技術(shù)、新業(yè)務(wù)的不斷涌現(xiàn)，執(zhí)法人員的技能及裝備需要與時俱進。提高無線電執(zhí)法人員對新技術(shù)、新業(yè)務(wù)的理論水平，配備先進的監(jiān)測、檢測和排查干擾設(shè)施及裝備，建立一支訓(xùn)練有素的執(zhí)法隊伍，確保準確高效地進行執(zhí)法。

（4）加強防干擾的技術(shù)措施

干擾預(yù)防關(guān)乎全球利益，需要衛(wèi)星運營商、設(shè)備生產(chǎn)廠家及用戶的通力合作以避免和減少衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)之間、地球站與共用頻段的其他無線電臺之間的相互干擾。

利用技術(shù)手段防患于未然，例如采用載波識別技術(shù)，全面使用設(shè)備ID號，一方面可以威懾用戶不進行非授權(quán)使用，另一方面運營商可以容易監(jiān)測干擾來源，減少干擾發(fā)生幾率，促進衛(wèi)星通信事業(yè)健康發(fā)展。

（5）加強法規(guī)宣傳力度

針對頻譜資源管理手段相對薄弱，無線電知識普及程度遠遠不夠的問題，建議大力加強宣傳工作，使公眾了解無線電頻譜是重要的戰(zhàn)略資源，在國防安全以及搶險救災(zāi)等關(guān)系國計民生方面的重要意義，從而增強自覺保護意識，減少無線電使用的違法行為。

［1］龍衛(wèi)球，夏春利. 無線電法國別研究［M］. 法律出版社，2014.7.

［2］張虹. 無線電管理執(zhí)法中的無奈與尷尬［J］. 中國無線電，2010.8.