●文| 中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司　盧漫天

美俄載人航天組織管理模式分析

●文| 中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司盧漫天

作為載人航天領(lǐng)域的傳統(tǒng)強(qiáng)國(guó)，美國(guó)、俄羅斯高度重視載人航天在國(guó)家戰(zhàn)略中的地位和作用，設(shè)置專門機(jī)構(gòu)組織、管理、實(shí)施載人航天活動(dòng)，確保其在載人航天領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。

一、美國(guó)載人航天組織管理模式

1.組織管理模式

美國(guó)載人航天的管理體制是以總統(tǒng)和國(guó)會(huì)牽頭，以美國(guó)國(guó)家航空航天局（NASA）為領(lǐng)導(dǎo)，以工業(yè)界和大學(xué)等科研單位為基礎(chǔ)，公私結(jié)合的綜合管理體制。具體來說，其組織管理機(jī)構(gòu)分為三層：一是以總統(tǒng)與國(guó)會(huì)為主的最高決策層；二是以NASA為主的總體管理層；三是以工業(yè)界、科研部門、大學(xué)等為主的具體實(shí)施層。

1）最高決策層。美國(guó)總統(tǒng)作為全國(guó)最高行政首腦，是載人航天計(jì)劃的最高決策者，宣布航天重大計(jì)劃，以行政命令形式頒布航天法律和政策指令，兼任國(guó)家最高航天委員會(huì)首腦，任命長(zhǎng)期性、臨時(shí)性或?qū)I(yè)性航天委員會(huì)，任命NASA局長(zhǎng)，在國(guó)情咨文中闡明航天有關(guān)政策和指導(dǎo)原則，提出航天預(yù)算申請(qǐng)等。美國(guó)國(guó)會(huì)是載人航天計(jì)劃的最高立法者，決定航天法律能否生效，批準(zhǔn)預(yù)算撥款，國(guó)會(huì)可以對(duì)載人航天的任何重大事項(xiàng)舉行聽證會(huì)。

2）總體管理層。NASA是美國(guó)載人航天計(jì)劃的頂層管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)根據(jù)國(guó)家發(fā)展需要和航天整體發(fā)展規(guī)劃制定載人航天發(fā)展規(guī)劃，抓總項(xiàng)目的組織實(shí)施，向工業(yè)界、大學(xué)、科研部門等采購(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)，對(duì)項(xiàng)目過程實(shí)施監(jiān)管等。NASA總部下設(shè)4個(gè)任務(wù)部，分別是航空研究任務(wù)部、科學(xué)任務(wù)部、載人探索與運(yùn)行任務(wù)部和空間技術(shù)任務(wù)部。載人探索與運(yùn)行任務(wù)部是載人航天相關(guān)任務(wù)的主要負(fù)責(zé)部門，空間技術(shù)任務(wù)部所負(fù)責(zé)的先進(jìn)空間技術(shù)開發(fā)中的大部分技術(shù)屬于載人航天技術(shù)。其中載人探索與運(yùn)行任務(wù)部于2011年8月組建，由原空間運(yùn)行任務(wù)部和探索系統(tǒng)任務(wù)部合并而成。載人探索與運(yùn)行任務(wù)部負(fù)責(zé)美國(guó)載人探索相關(guān)活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)與管理，同時(shí)還負(fù)責(zé)監(jiān)督低級(jí)別的需求發(fā)展、政策和程序監(jiān)管，工作重點(diǎn)是國(guó)際空間站運(yùn)行和低地球軌道以遠(yuǎn)的載人探索任務(wù)。具體包括近地軌道載人航天活動(dòng)（國(guó)際空間站）的管理，所有與載人活動(dòng)相關(guān)活動(dòng)的管理，包括商業(yè)空間運(yùn)輸、探索系統(tǒng)發(fā)展、載人航天能力、先進(jìn)探索系統(tǒng)以及空間生命科學(xué)研究和應(yīng)用的管理。同時(shí)，部門還負(fù)責(zé)NASA支持載人和無人探測(cè)項(xiàng)目的空間活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，包括發(fā)射服務(wù)、空間約束以及空間通信等。NASA在一些重大的載人航天項(xiàng)目中也是設(shè)置了專門的項(xiàng)目辦公室，以“阿波羅”計(jì)劃為例，時(shí)任NASA局長(zhǎng)T. Keith Glennan借用了20世紀(jì)50年代末期軍方/工業(yè)界聯(lián)合體所采用的項(xiàng)目管理概念，引入軍方管理人員對(duì)“阿波羅”項(xiàng)目進(jìn)行督察。美國(guó)空軍的Samuel C. Phillips創(chuàng)建了一個(gè)全職能的項(xiàng)目辦公室，統(tǒng)籌管理“阿波羅”項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、工程、采購(gòu)、測(cè)試、制造、備件、后勤、培訓(xùn)和運(yùn)行工作?！鞍⒉_”項(xiàng)目辦主任直接向NASA總部的載人航天辦公室報(bào)告，載人航天辦公室則向NASA局長(zhǎng)報(bào)告。此后，這種“網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃技術(shù)”被廣泛應(yīng)用于航空航天、核工業(yè)、電子、建筑等行業(yè)。經(jīng)過50多年來的應(yīng)用與研究，項(xiàng)目管理得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。

3）具體實(shí)施層。主要包括：約翰遜航天中心、肯尼迪航天中心等10個(gè)研究機(jī)構(gòu)；波音公司、洛馬公司、聯(lián)合技術(shù)公司、太空探索技術(shù)公司、軌道-ATK公司等承包商，以及加州理工大學(xué)等眾多科研院所。

從實(shí)施流程上看，首先由總統(tǒng)制定載人航天計(jì)劃，國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)的決策進(jìn)行監(jiān)督、制約，決策過程中需要通過代表白宮和內(nèi)閣的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審。項(xiàng)目具體執(zhí)行階段，NASA主要采用合作模式、通過合同管理的辦法對(duì)航天企業(yè)進(jìn)行管理，開展載人航天任務(wù)。

2.與相關(guān)航天領(lǐng)域的關(guān)系

美國(guó)的航天活動(dòng)包括民用、軍事和商業(yè)三個(gè)方面。

與民用航天的關(guān)系。載人航天是民用航天的主體，每年經(jīng)費(fèi)預(yù)算約占NASA全年經(jīng)費(fèi)的近一半。

與軍事航天的關(guān)系。國(guó)防部是軍事航天的主管部門，目前國(guó)防部將整個(gè)軍事航天發(fā)展任務(wù)交給空軍航天司令部代理執(zhí)行，空軍導(dǎo)彈和系統(tǒng)中心的主任作為軍事航天項(xiàng)目執(zhí)行官，負(fù)責(zé)具體實(shí)施整個(gè)軍事航天裝備的采購(gòu)和發(fā)展。載人航天與軍事航天在管理層面相對(duì)獨(dú)立，但在技術(shù)層面是相通、相互支撐的。

與商業(yè)航天的關(guān)系。商業(yè)航天由私營(yíng)企業(yè)提供航天產(chǎn)品、服務(wù)或航天活動(dòng)，這些私營(yíng)企業(yè)需要承受一定比例的投資風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，按照市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制運(yùn)行，并具有為現(xiàn)有的或潛在的非政府客戶提供航天產(chǎn)品和服務(wù)的合法資質(zhì)。近幾年來，載人航天商業(yè)化發(fā)展迅猛，出現(xiàn)新的模式，在目前的近地軌道新型商業(yè)載人航天運(yùn)輸活動(dòng)中，采用靈活、現(xiàn)代的采購(gòu)流程，NASA負(fù)責(zé)監(jiān)管和技術(shù)支持，商業(yè)公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的整套運(yùn)營(yíng)。

二、俄羅斯載人航天組織管理模式

1.組織管理模式

前蘇聯(lián)一直沒有類似NASA那樣的主管載人航天的部級(jí)政府機(jī)構(gòu)，其載人航天納入航天科技工業(yè)領(lǐng)域。國(guó)防會(huì)議是前蘇聯(lián)導(dǎo)彈航天政策和計(jì)劃的最高決策機(jī)構(gòu)，由蘇共中央總書記任主席，通用機(jī)器制造部主管戰(zhàn)略導(dǎo)彈、運(yùn)載火箭和航天器的研制與生產(chǎn)。

蘇聯(lián)解體后，1992年2月，時(shí)任總統(tǒng)葉利欽下令建立俄羅斯航天局，成為負(fù)責(zé)民用航天獨(dú)立管理職能的部級(jí)政府。俄羅斯載人航天項(xiàng)目由俄羅斯聯(lián)邦航天局載人總體部統(tǒng)一管理，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算由聯(lián)邦航天局起草，上交至俄聯(lián)邦杜馬（下院）和聯(lián)邦委員會(huì)（上院/聯(lián)邦會(huì)議），審議通過后由總統(tǒng)審批，在第二年國(guó)家預(yù)算中，由財(cái)政部公布并撥款。一些國(guó)有大型生產(chǎn)聯(lián)合體及研究所、公司也從事相關(guān)科研生產(chǎn)。

俄羅斯總統(tǒng)普京2015年12月簽署總統(tǒng)令，宣布2016年1月1日起撤銷俄聯(lián)邦航天局，建立俄羅斯航天國(guó)家集團(tuán)。涉及原聯(lián)邦航天局職權(quán)的總統(tǒng)法令將適用于俄羅斯航天國(guó)家集團(tuán)。航天國(guó)家集團(tuán)不僅對(duì)航天工業(yè)負(fù)責(zé)，還將管理發(fā)射場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、GLONASS系統(tǒng)協(xié)調(diào)，并形成俄羅斯航天領(lǐng)域的政策性文件，由國(guó)家直接撥款給集團(tuán)。俄羅斯在改組國(guó)家集團(tuán)期間或?qū)⒔M建國(guó)家載人航天中心，將包括原航天局下屬的航天員訓(xùn)練中心、載人航天項(xiàng)目管理局、科羅廖夫能源航天集團(tuán)及中央機(jī)器制造科學(xué)研究所的一部分分支。但目前尚無載人航天中心相關(guān)進(jìn)展及具體機(jī)構(gòu)設(shè)置情況。

2.與相關(guān)航天領(lǐng)域的關(guān)系

俄羅斯目前尚無成熟的商業(yè)航天力量，主要是民用航天和軍事航天。

與民用航天的關(guān)系。航天工業(yè)改革前，俄羅斯的載人航天與其他民用航天項(xiàng)目由聯(lián)邦航天局統(tǒng)籌管理，近幾年經(jīng)費(fèi)支出約占聯(lián)邦航天局總經(jīng)費(fèi)支出的近50%。

與軍事航天的關(guān)系。2001年，俄羅斯成立航天兵，由隸屬于戰(zhàn)略火箭兵的軍事航天部隊(duì)和導(dǎo)彈空間防御部隊(duì)組成，與戰(zhàn)略火箭兵和空降兵并列為直屬國(guó)防部的獨(dú)立兵種。2015年俄羅斯成立空天軍，以空軍和空天防御部隊(duì)為基礎(chǔ)，全面整合航空、航天、反導(dǎo)和防空等各類力量，職能還涵蓋了軌道衛(wèi)星集群的發(fā)射與管理、導(dǎo)彈襲擊預(yù)警、太空監(jiān)視等。至此，俄羅斯正式形成海、陸、空天三軍種，戰(zhàn)略火箭軍、空降軍二兵種的軍事力量格局。在載人航天發(fā)展的早期階段，俄羅斯的載人航天與軍事航天聯(lián)系密切，依托載人航天開展了大量軍事試驗(yàn)，載人航天領(lǐng)域的大量技術(shù)轉(zhuǎn)移到民用航天領(lǐng)域。但隨著俄羅斯提高航天工業(yè)基礎(chǔ)、恢復(fù)航天強(qiáng)國(guó)地位的需求日益迫切，二者逐漸形成相對(duì)獨(dú)立的格局。

☆　俄羅斯航天員

三、結(jié)論

從上述載人航天管理組織模式可以看出，載人航天在美、俄兩國(guó)均占據(jù)十分重要的地位?？v向看，載人航天決策層次高，在頂層均有一個(gè)強(qiáng)有力的統(tǒng)管部門。美、俄等航天強(qiáng)國(guó)均設(shè)置了載人航天國(guó)家層面的管理機(jī)構(gòu)，并制定了從最高決策層、總體管理層到具體實(shí)施層的一整套的管理運(yùn)行體系，確保載人航天長(zhǎng)期、持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。橫向看，載人航天與軍事航天聯(lián)系密切但又相互獨(dú)立。載人航天的定位是探索發(fā)現(xiàn)，和平利用太空，帶動(dòng)前沿技術(shù)的發(fā)展。軍事航天是確保國(guó)家安全的重要手段。兩者均服務(wù)于確保全球航天領(lǐng)導(dǎo)或領(lǐng)先地位這一總體目標(biāo)。因此，在總體目標(biāo)上兩者是相同的，在具體技術(shù)執(zhí)行層面兩者是相通的。但同時(shí)，由于具體職能的不同，兩者分屬不同管理機(jī)構(gòu)，在管理層面是相互獨(dú)立的。

［1］ NASA. The NASA Organization. Washington： NASA，2016.

［2］ NASA. NASA Centers. Washington： NASA， 2016.

［3］ NASA. Thinking About NASA History. Washington：NASA， 2012 .

［4］ NASA. Governance and Strategic Management Handbook. Washington： NASA， 2012.