鄭 毅

論民族自治地方組織公安部隊(duì)權(quán)
——以《憲法》第120條為核心

鄭 毅*

目 次

一、引言：?jiǎn)栴}的提出

二、回溯：民族自治地方公安部隊(duì)的前世今生

三、規(guī)制：從政策實(shí)踐到法律權(quán)利

四、祛魅：民族自治地方公安部隊(duì)的屬性之辯

五、前瞻：民族自治地方組織本地方公安部隊(duì)權(quán)的制度展望

民族自治地方組織公安部隊(duì)權(quán)是《憲法》第120條和《民族區(qū)域自治法》第24條所列舉的重要自治權(quán)類(lèi)型，其歷史可追溯至戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的少數(shù)民族武裝。但在目前的立法、研究和制度實(shí)踐中，該權(quán)利卻被忽視。本質(zhì)上，民族自治地方公安部隊(duì)屬于公安部隊(duì)的特殊類(lèi)型，而非學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為的武警序列，其對(duì)于民族地區(qū)公安執(zhí)法所面臨的諸多困境亦具有天然的應(yīng)對(duì)優(yōu)勢(shì)。在我國(guó)當(dāng)前邊疆民族地區(qū)暴力恐怖事件頻發(fā)的情況下，應(yīng)明確組建這類(lèi)公安部隊(duì)的功能目的、參照體制、法定程序和制度路徑，切實(shí)激活相關(guān)條款，使之在新時(shí)期民族自治地方公安執(zhí)法工作中發(fā)揮應(yīng)有的建設(shè)性作用。

少數(shù)民族武裝 民族自治地方公安部隊(duì) 《民族區(qū)域自治法》

一、引言：?jiǎn)栴}的提出

2014年10月召開(kāi)的黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“加強(qiáng)邊疆地區(qū)、民族地區(qū)法治專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍建設(shè)”；同年12月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民族工作的意見(jiàn)》也提出：“要加強(qiáng)民族工作法律法規(guī)建設(shè)，認(rèn)真貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，修訂完善有關(guān)民族工作的法規(guī)條例?！边@是對(duì)于新時(shí)期我國(guó)邊疆民族問(wèn)題和社會(huì)發(fā)展問(wèn)題新形勢(shì)的歷史回應(yīng)。那么，在相關(guān)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展的抓手何在？

在現(xiàn)行立法中，民族自治地方組織本地方公安部隊(duì)權(quán)作為民族自治地方的一項(xiàng)重要自治權(quán)而被明確列舉?！稇椃ā返?20條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照國(guó)家的軍事制度和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以組織本地方維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì)?！辈粌H在138條有限篇幅的憲法文本中獲得專(zhuān)條規(guī)定的“待遇”，亦成為憲法所明確列舉的最為重要的8項(xiàng)自治權(quán)類(lèi)型之一。相應(yīng)地，《民族區(qū)域自治法》第24條對(duì)《憲法》第120條予以重申，使該權(quán)成為該法27項(xiàng)明確列舉的自治權(quán)之一?！?〕《民族區(qū)域自治法》第三章題為《自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)》，通過(guò)從第19條至第45條共27個(gè)條文，以“一條一權(quán)”的方式列舉了27項(xiàng)自治權(quán)，為該法篇幅最大的一章。但是這27項(xiàng)自治權(quán)并非處于一個(gè)層次，如第25條地方性經(jīng)濟(jì)自治權(quán)、第26條主進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)權(quán)、第29條地方基本建設(shè)自主權(quán)、第30條企事業(yè)單位自主管理權(quán)、第31條開(kāi)展對(duì)外貿(mào)易權(quán)以及第42條之一部的對(duì)外經(jīng)濟(jì)交流自主權(quán)等，在邏輯結(jié)構(gòu)上均系《憲法》第118條經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的衍生。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，《民族區(qū)域自治法》第24條作為與《憲法》第120條全面對(duì)接的條款，在地位上又較之前述以集群形式出現(xiàn)的自治權(quán)條款為高。然而與立法的重視形成鮮明對(duì)比的是，在實(shí)踐中，民族自治地方組織本地方公安部隊(duì)權(quán)卻成為不折不扣的“睡美人”條款——目前并不存在由民族自治地方組織的公安部隊(duì)。這與我國(guó)對(duì)社會(huì)主義特色法治理念的強(qiáng)調(diào)以及當(dāng)前邊疆民族地區(qū)維持社會(huì)穩(wěn)定面臨高壓的現(xiàn)狀是極不協(xié)調(diào)的。

對(duì)于這種立法與實(shí)踐的落差，理論研究提供的解釋力卻相當(dāng)匱乏?，F(xiàn)有成果主要分為兩類(lèi)。一是專(zhuān)題論文的研究，其中直接針對(duì)該主題的論文可謂鳳毛麟角，且研究質(zhì)量不高，廣度和深度均嚴(yán)重不足。二是相關(guān)著作的研究（目前尚無(wú)專(zhuān)題著作面世），又可大致分為三類(lèi)：一是教材通論式著作，〔2〕需要注意的是，并非所有民族法學(xué)或民族區(qū)域自治法學(xué)的教材或通論都對(duì)該權(quán)利有所論述，有的著作就將該權(quán)有意無(wú)意地忽略了，如吳宗金、張曉輝主編：《中國(guó)民族法學(xué)》（第2版），法律出版社2004年版?；臼窃趯?duì)自治權(quán)逐條分析的過(guò)程中，出于體例結(jié)構(gòu)的完整性考量而附帶論及，論證的精細(xì)化程度可想而知；〔3〕代表性著作如熊文釗主編：《民族法學(xué)》（第2版），北京大學(xué)出版社2015年版，第176-177頁(yè)；李寶奇：《民族區(qū)域自治法學(xué)》，法律出版社2013年版，第210-211頁(yè)。在筆者看來(lái)，前者的內(nèi)容相對(duì)規(guī)范，但觀點(diǎn)立場(chǎng)有待商榷；而后者則完全繞開(kāi)了對(duì)該權(quán)內(nèi)涵結(jié)構(gòu)的剖析，只是在簡(jiǎn)單引述法條后簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)一句“這是民族自治地方自治機(jī)關(guān)專(zhuān)有的一項(xiàng)自治權(quán)，為一般地方的國(guó)家機(jī)關(guān)所沒(méi)有”了事。這也在另一個(gè)側(cè)面反映出目前相關(guān)問(wèn)題研究的尷尬境遇。二是針對(duì)民族區(qū)域自治制度或自治權(quán)問(wèn)題進(jìn)行針對(duì)性研究的專(zhuān)著，這也是目前相關(guān)研究情況最好的一類(lèi)，但是在論證結(jié)構(gòu)的全面性、基本立場(chǎng)的合理性、實(shí)踐需求的回應(yīng)性等方面尚不能令人滿(mǎn)意；〔4〕代表性著作如宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治制度重大問(wèn)題研究》，人民出版社2008年版，第297-301頁(yè)。三是法律規(guī)范注釋類(lèi)著作，即針對(duì)《憲法》《民族區(qū)域自治法》的條文逐條剖析，但這種注釋往往局限于條款文義，并不能對(duì)其背后的深層內(nèi)涵給予全面揭示。〔5〕對(duì)《憲法》第120條的注釋如蔡定劍：《憲法精解》（第2版），法律出版社2006年版，第434頁(yè)。對(duì)《民族區(qū)域自治法》第24條的注釋如張春生主編：《〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉釋義及實(shí)用指南》，中國(guó)民主法制出版社2003年版，第91頁(yè)；敖俊德：《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法釋義》，民族出版社2001年版，第61-62頁(yè)；陳云生：《〈民族區(qū)域自治法〉釋義》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2001年版，第78-79頁(yè)；等等。

由上，立法的重視、實(shí)踐的空白以及研究的滯后三重因素疊加，就構(gòu)成了本文寫(xiě)作的初衷。

二、回溯：民族自治地方公安部隊(duì)的前世今生

（一）淵源：戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨的少數(shù)民族武裝思想及其發(fā)展

雖然具體研究尚待深入，但將民族自治地方公安部隊(duì)的前身追溯到新中國(guó)成立前的少數(shù)民族地方武裝，卻已在學(xué)界形成基本共識(shí)。但對(duì)于目前構(gòu)成通說(shuō)的、認(rèn)定少數(shù)民族地方武裝的思想淵源始于1945年毛澤東《論聯(lián)合政府》中提出的“共產(chǎn)黨人必須積極地幫助各少數(shù)民族成立維護(hù)群眾利益的少數(shù)民族自己的軍隊(duì)”的判斷，筆者認(rèn)為值得商榷。〔6〕持這種判斷的文獻(xiàn)如刑衛(wèi)華：《民族自治地方公安部隊(duì)考證》，載《法制與社會(huì)》2009年第29期；宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治制度重大問(wèn)題研究》，人民出版社2008年版，第298頁(yè)；等等。

事實(shí)上，中國(guó)共產(chǎn)黨建立少數(shù)民族地方武裝的思想早在1936年即有所端倪。1936年5月24日，時(shí)任紅軍總政治部主任的楊尚昆簽發(fā)了《中國(guó)工農(nóng)紅軍總政治部關(guān)于回民工作的指示》。在這份指示中，楊尚昆指出：“在斗爭(zhēng)的開(kāi)展中，同時(shí)進(jìn)行建立回民的組織，如回民聯(lián)合會(huì)、回民解放會(huì)、抗日救國(guó)會(huì)等，并成立回人的武裝軍隊(duì)或游擊隊(duì)，我們可派人參加其工作與指導(dǎo)，從回民中擴(kuò)大的紅軍新戰(zhàn)士必須適應(yīng)他們的生活習(xí)慣，一開(kāi)始即成立單獨(dú)的編制，成立回民抗日軍，初期屬于紅軍的統(tǒng)一指揮?！痹诠P者有限的閱讀范圍里，此為中共支持建立少數(shù)民族武裝的最早表態(tài)。而僅一天之后，毛澤東即在《中華蘇維埃中央政府對(duì)回族人民的宣言》中再次強(qiáng)調(diào)了這一立場(chǎng)。毛澤東指出：“武裝，為一個(gè)獨(dú)立自主的民族所必不可少的條件。我們聯(lián)合回族中自己的一切武裝力量，并幫助其發(fā)展，更愿意武裝回民，成立獨(dú)立的‘回民抗日軍’。我們希望回族的武裝，將來(lái)能成為抗日聯(lián)軍的主要力量之一。”1936年6月13日的《中國(guó)工農(nóng)紅軍第四方面軍政治部關(guān)于進(jìn)入回民區(qū)域工作的指示》亦要求：“對(duì)回族五馬軍閥這些帶地方民族性的軍隊(duì)，在其不堅(jiān)持與紅軍作戰(zhàn)時(shí)，應(yīng)在政治上號(hào)召他們加入中國(guó)抗日聯(lián)軍，共衛(wèi)西北，出師東北打日本?！?937年10月16日，劉少奇在《抗日游擊戰(zhàn)爭(zhēng)中的若干基本問(wèn)題》一文中指出：“應(yīng)該堅(jiān)決改變現(xiàn)今國(guó)民政府及中國(guó)歷來(lái)所執(zhí)行的臣服與籠絡(luò)各少數(shù)民族的政策，應(yīng)該宣布……（二）少數(shù)民族有權(quán)利建立自己的武裝。”〔7〕金炳鎬主編：《民族綱領(lǐng)政策文件選編》，中央民族大學(xué)出版社2006年版，第165-166、170、178-179、208-209頁(yè)。這實(shí)際上標(biāo)志著中共領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)少數(shù)民族武裝的立場(chǎng)正式形成。

到了1940年4月，這一立場(chǎng)被進(jìn)一步深化和發(fā)展，而且首次將少數(shù)民族武裝與兵役制度掛鉤。在中共中央西北局?jǐn)M定、中共中央書(shū)記處批準(zhǔn)的《中共中央西北工作委員會(huì)關(guān)于回回民族問(wèn)題的提綱》中就相對(duì)系統(tǒng)地指出：“幫助回族強(qiáng)大抗日武裝部隊(duì)，以充實(shí)國(guó)防力量。為此目的，必須：1、回族軍隊(duì)享有與其他國(guó)民革命軍同等權(quán)利的待遇；2、改善兵役制度；3、提高官兵抗戰(zhàn)建國(guó)的政治認(rèn)識(shí)；4、扶助民眾抗日武裝?！薄?〕金炳鎬主編：《民族綱領(lǐng)政策文件選編》，第267頁(yè)。同年7月，上述綱領(lǐng)被移植適用于蒙古族武裝——在《中共中央西北工作委員會(huì)關(guān)于蒙古民族問(wèn)題提綱》中，除了前述四點(diǎn)之外，還專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)：“發(fā)揚(yáng)蒙人騎術(shù)的特長(zhǎng)，展開(kāi)并堅(jiān)持?jǐn)痴紖^(qū)的游擊戰(zhàn)爭(zhēng)?！薄?〕金炳鎬主編：《民族綱領(lǐng)政策文件選編》，第280頁(yè)。筆者認(rèn)為這也是中共對(duì)蒙古族民族武裝問(wèn)題的首次論述。此外，1941年7月28日《中共中央電賀新疆反帝軍、反帝會(huì)成立七周年紀(jì)念》的電文還對(duì)新疆民族武裝反帝軍的地位和作用給予了充分認(rèn)可和積極評(píng)價(jià)，認(rèn)為其“使新疆成為抗戰(zhàn)最鞏固的后方”?！?0〕金炳鎬主編：《民族綱領(lǐng)政策文件選編》，第289頁(yè)。

正是有了上述思想的前期積累，毛澤東才得以在1945年4月24日的《論聯(lián)合政府》一文中提出了“共產(chǎn)黨人必須積極地幫助各少數(shù)民族成立維護(hù)群眾利益的少數(shù)民族自己的軍隊(duì)”的判斷。以此為基礎(chǔ)，中共對(duì)少數(shù)民族武裝的認(rèn)識(shí)也進(jìn)一步發(fā)展。1946年4月4日，林伯渠在陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會(huì)第一次會(huì)議上作了題為《陜甘寧邊區(qū)建設(shè)的新階段》的政府工作報(bào)告，其中明確指出：“邊區(qū)人民創(chuàng)造了自己的民主政權(quán)，也就享受著充分的自由權(quán)：……自由組織自衛(wèi)軍以維持家鄉(xiāng)秩序，并免受外來(lái)的恐怖?！薄?1〕金炳鎬主編：《民族綱領(lǐng)政策文件選編》，第340頁(yè)。同年4月23日，由該次會(huì)議通過(guò)的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》則進(jìn)一步規(guī)定：“人民有武裝自衛(wèi)的權(quán)利。辦法為自衛(wèi)軍、民兵?！薄?2〕刑衛(wèi)華：《民族自治地方公安部隊(duì)考證》，載《法制與社會(huì)》2009年第29期。在1947年4月27日內(nèi)蒙古人民代表會(huì)議通過(guò)的《內(nèi)蒙古自治政府施政綱領(lǐng)》提出：“建設(shè)與發(fā)展內(nèi)蒙古人民自衛(wèi)軍。人民自衛(wèi)軍必須忠于民族，忠于人民，擁護(hù)政府，遵守政府法令，加強(qiáng)團(tuán)結(jié)，提高覺(jué)悟，嚴(yán)整紀(jì)律，保衛(wèi)民族與人民的利益，堅(jiān)決粉碎大漢族主義者的侵略，爭(zhēng)取自衛(wèi)戰(zhàn)爭(zhēng)勝利。政府必須愛(ài)護(hù)軍隊(duì)，保障兵源與供給，優(yōu)待軍屬烈屬，撫恤傷亡。政府與軍隊(duì)協(xié)力發(fā)展人民自衛(wèi)武裝，共同肅清土匪奸細(xì)，保護(hù)交通，安定社會(huì)秩序。”而中共中央于1947年5月6日發(fā)表在《東北日?qǐng)?bào)》的社論《內(nèi)蒙古解放的道路——祝內(nèi)蒙古人民代表大會(huì)》也指出：“內(nèi)蒙古人民解放的力量是建立確實(shí)可靠并有戰(zhàn)斗力的內(nèi)蒙古人民武裝?！薄?3〕金炳鎬主編：《民族綱領(lǐng)政策文件選編》，中央民族大學(xué)出版社2006年版，第346、356頁(yè)。

由上，戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中共對(duì)于少數(shù)民族武裝的思想脈絡(luò)發(fā)展規(guī)律可總結(jié)如下。

第一，組織少數(shù)民族武裝的思想基礎(chǔ)逐漸變化。在1935年之前，中共一直將民族自決作為處理民族關(guān)系的基本原則。1922年中共二大《關(guān)于國(guó)際帝國(guó)主義與中國(guó)和中國(guó)共產(chǎn)黨的決議案》就明確提出“內(nèi)蒙古、西藏、新疆成立民族自治邦”；1928年中共六大的《政治決議案》又明確提出“確認(rèn)民族平等及民族自決權(quán)”；1931年中華蘇維埃一大通過(guò)的首部專(zhuān)門(mén)的民族問(wèn)題文件——《關(guān)于中國(guó)境內(nèi)少數(shù)民族問(wèn)題的決議案》提出“少數(shù)民族群眾有權(quán)加入中華蘇維埃共和國(guó)，或獨(dú)立建國(guó)”；1934年《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》又再度明確：“各少數(shù)民族甚至可脫離中國(guó)，成為獨(dú)立的國(guó)家?！奔热豢梢越ⅹ?dú)立國(guó)家，那么建立本民族自己的軍隊(duì)亦應(yīng)為題中之義。不過(guò)，自1935年對(duì)回族和蒙古族的兩個(gè)《人民宣言》開(kāi)始，中共的民族問(wèn)題立場(chǎng)逐漸由民族自決向自治悄然轉(zhuǎn)變。〔14〕這兩個(gè)《宣言》既強(qiáng)調(diào)民族自決（即成立獨(dú)立的政權(quán)），也表明可以成立自治政府以管理本民族內(nèi)部事務(wù)；1936年《豫?？h回民自治政府條例》作為首個(gè)縣級(jí)民族自治法規(guī)，則表明自治相對(duì)于自決的地位逐漸上升；到了1937年《抗日救國(guó)十大綱領(lǐng)》，民族自治已經(jīng)和民族自決并列為兩大原則，地位趨于一致；1938年六屆六中全會(huì)通過(guò)的《論新階段》的報(bào)告，則正式提出放棄聯(lián)邦制，主張國(guó)家統(tǒng)一原則下的民族區(qū)域自治。雖然不再具有民族自決理論所提供的合理性支撐，但由于抗戰(zhàn)局勢(shì)所產(chǎn)生的建立抗日軍事統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的實(shí)際需要，少數(shù)民族武裝依然被中共給予了足夠的重視和支持?？傊?，雖然少數(shù)民族武裝的實(shí)踐在不斷發(fā)展，但是其理論基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了變化，這在一定程度上也為其后來(lái)的轉(zhuǎn)制埋下伏筆。

第二，關(guān)注的焦點(diǎn)由個(gè)別民族的武裝力量過(guò)渡到各少數(shù)民族的武裝力量。由前文可知，中共早期對(duì)于民族武裝的認(rèn)知主要集中在回族等有限的幾個(gè)少數(shù)民族上，但是從1937年劉少奇的《抗日游擊戰(zhàn)爭(zhēng)中的若干基本問(wèn)題》開(kāi)始，這一關(guān)注的焦點(diǎn)開(kāi)始從個(gè)別少數(shù)民族轉(zhuǎn)變?yōu)楦魃贁?shù)民族，而建立民族武裝權(quán)的主體也隨之由特定化向普遍化轉(zhuǎn)變。這個(gè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程持續(xù)了數(shù)年——1937年之后黨的幾部重要文獻(xiàn)中，著重提及的仍是回族、蒙古族、新疆反帝軍等個(gè)別民族武裝，直到1945年毛澤東《論聯(lián)合政府》的發(fā)布，這一轉(zhuǎn)變過(guò)程才真正完成。從這個(gè)意義上說(shuō)，將民族自治地方公安部隊(duì)思想淵源的起點(diǎn)確定為1945年，也具有一定程度的合理性。

第三，將各民族自行建立的民族武裝逐步納入中共正規(guī)軍序列。早在1936年的《中國(guó)工農(nóng)紅軍總政治部關(guān)于回民工作的指示》中，這一立場(chǎng)已有所體現(xiàn)：雖然支持建立回民抗日軍，且承認(rèn)其單獨(dú)的編制，但工農(nóng)紅軍仍希望“派人參加其工作與指導(dǎo)”并“統(tǒng)一指揮”；1936年的《中國(guó)工農(nóng)紅軍第四方面軍政治部關(guān)于進(jìn)入回民區(qū)域工作的指示》提出要號(hào)召“帶地方民族性的軍隊(duì)加入中國(guó)抗日聯(lián)軍”；1937年的《抗日游擊戰(zhàn)爭(zhēng)中的若干基本問(wèn)題》雖承認(rèn)“少數(shù)民族有權(quán)利建立自己的武裝”，但緊接著在1940年的《中共中央西北工作委員會(huì)關(guān)于回回民族問(wèn)題的提綱》和《中共中央西北工作委員會(huì)關(guān)于蒙古民族問(wèn)題提綱》中就提出改善兵役制度、提高官兵抗戰(zhàn)建國(guó)的政治認(rèn)識(shí)等要求，“收編”的目標(biāo)亦較為明顯。到了1948年，對(duì)內(nèi)蒙古人民自衛(wèi)軍的正式改編則標(biāo)志著這一目標(biāo)開(kāi)始具體付諸實(shí)踐。

（二）前世與今生：建國(guó)前的少數(shù)民族地方武裝及其歸宿

一般認(rèn)為，建國(guó)前的民族武裝大致包括回民抗日武裝、內(nèi)蒙古人民自衛(wèi)軍、西藏民族武裝、涼山彝族武裝等。茲舉例論述。

例一，內(nèi)蒙古人民自衛(wèi)軍。內(nèi)蒙古民族武裝最早可追溯到1936年2月21日百靈廟起義。在烏蘭夫和云繼先的策劃下，起義部隊(duì)順利奪取槍械庫(kù)，并奔赴歸綏。同年2月25日，云繼先發(fā)表通電稱(chēng)：“保安隊(duì)全體官兵脫離德王的百靈廟蒙政會(huì)，參加抗日。”〔15〕“蒙政會(huì)”即1934年3月7日南京國(guó)民政府設(shè)立的“蒙古地方自治政務(wù)委員會(huì)”。根據(jù)《蒙古地方自治政務(wù)委員會(huì)暫行組織大綱》，蒙政會(huì)“直隸于行政院，并受中央主管機(jī)關(guān)即中央指導(dǎo)大員（即蒙古地方自治指導(dǎo)長(zhǎng)官公署及其長(zhǎng)官，筆者注）之指導(dǎo)，辦理各盟旗地方自治政務(wù)，遇有關(guān)涉省之事件，應(yīng)與省政府會(huì)商辦理?！保ㄖ袊?guó)第二歷史檔案館編：《中華民國(guó)史檔案資料匯編第五輯第一編政治（五）》，江蘇古籍出版社1991年版，第73-74頁(yè)）。1936年2月，蒙政會(huì)被綏遠(yuǎn)和察哈爾兩個(gè)地方蒙政會(huì)所取代。此役被譽(yù)為內(nèi)蒙古民族抗日武裝第一槍?！?6〕參見(jiàn)佚名：《百靈廟的槍聲：蒙古民族武裝抗日的第一槍》，載《實(shí)踐（思想理論版）》2011年第7期。1946 年，內(nèi)蒙古地區(qū)的民族武裝部隊(duì)統(tǒng)一改編為內(nèi)蒙古人民自衛(wèi)軍，成為我國(guó)民族自治地方組織本地方自衛(wèi)部隊(duì)的初次嘗試。〔17〕宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治制度重大問(wèn)題研究》，人民出版社2008年版，第298頁(yè)。1947年4月27日內(nèi)蒙古人民代表會(huì)議通過(guò)的《內(nèi)蒙古自治政府施政綱領(lǐng)》專(zhuān)門(mén)提出要建設(shè)與發(fā)展內(nèi)蒙古人民自衛(wèi)軍，1947年5月6日中共中央刊發(fā)于《東北日?qǐng)?bào)》的社論也對(duì)這支武裝力量評(píng)價(jià)為“確實(shí)可靠并有戰(zhàn)斗力”。〔18〕金炳鎬主編：《民族綱領(lǐng)政策文件選編》，中央民族大學(xué)出版社2006年版，第356頁(yè)。1948年1月1日，內(nèi)蒙古共產(chǎn)黨工作委員會(huì)發(fā)布的《中共內(nèi)蒙古工作委員會(huì)關(guān)于改變內(nèi)蒙古人民自衛(wèi)軍稱(chēng)號(hào)的決定》正式提出：“內(nèi)蒙古人民自衛(wèi)軍的稱(chēng)號(hào)，一律廢除，改成內(nèi)蒙古人民解放軍。”〔19〕金炳鎬主編：《民族綱領(lǐng)政策文件選編》，第365頁(yè)。1949年，內(nèi)蒙古民族武裝被正式改編入中國(guó)人民解放軍序列?！?0〕刑衛(wèi)華：《民族自治地方公安部隊(duì)考證》，載《法制與社會(huì)》2009年第29期。

例二，西藏民族武裝。西藏民族武裝淵源有二。一是新中國(guó)成立前即存在的藏軍。根據(jù)1951年5月23日簽訂的《中央人民政府和西藏地方政府關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》，西藏軍隊(duì)逐步改變?yōu)槿嗣窠夥跑?，成為中?guó)國(guó)防武裝的一部分。但鑒于西藏問(wèn)題的復(fù)雜性，中央政府對(duì)于西藏民族武裝的改編是非常謹(jǐn)慎的。1952年4月6日毛澤東在《中共中央關(guān)于西藏工作方針的指示》中說(shuō)：“目前不要改編藏軍，也不要在形式上成立軍分區(qū)，也不要成立軍政委員會(huì)。暫時(shí)一切仍舊，拖下去，以待一年或兩年后我軍確能生產(chǎn)自給并獲得群眾擁護(hù)的時(shí)候，再談這些問(wèn)題?！薄?1〕金炳鎬主編：《民族綱領(lǐng)政策文件選編》，第467頁(yè)。同年10月8日，毛澤東在接見(jiàn)西藏致敬團(tuán)代表時(shí)再次重申：“成立軍政委員會(huì)和改編藏軍是協(xié)議上規(guī)定了的，因?yàn)槟銈兒ε?，我通知西藏工作的同志，要他們慢點(diǎn)執(zhí)行?！薄?2〕金炳鎬主編：《民族綱領(lǐng)政策文件選編》，第481頁(yè)。1957年5月，西藏上層反動(dòng)分子在拉薩建立了“四水六崗”反動(dòng)組織，暗地醞釀武裝叛亂，并最終于1959年3月19日夜間指令叛亂武裝“衛(wèi)教軍”向駐拉薩的人民解放軍和地方機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)進(jìn)攻。鑒于此，1959 年的第二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議作出決議：“現(xiàn)在隨著原西藏地方政府和西藏上層反動(dòng)集團(tuán)叛亂的失敗，已經(jīng)有可能在實(shí)行人民解放軍軍事管制的同時(shí)，在西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，逐步建立西藏自治區(qū)的各級(jí)地方行政機(jī)構(gòu)和藏族人民的自衛(wèi)武裝，并且開(kāi)始行使自治權(quán)?！薄?3〕參見(jiàn)刑衛(wèi)華：《民族自治地方公安部隊(duì)考證》，載《法制與社會(huì)》2009年第29期。二是新中國(guó)成立后依中央指示建立的民族武裝。1950年9月，中共中央西南局在給西康區(qū)黨委的復(fù)示中指出：“在軍事上如果條件具備，創(chuàng)造一個(gè)由我黨干部及先進(jìn)分子掌握的藏族武裝是必要的，這個(gè)武裝屬于人民解放軍的一部分，待遇與解放軍相同，它既是軍隊(duì)，又是生產(chǎn)隊(duì)，培養(yǎng)干部的學(xué)校。”此后鄧小平又指示：“組織藏族武裝，其任務(wù)為戰(zhàn)斗隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)、又是培養(yǎng)干部的學(xué)校，此事要同民族上層及各界人士協(xié)商取得共識(shí)?！蓖?1月，經(jīng)西康省藏族自治區(qū)第一屆各族各界人民代表會(huì)議協(xié)商一致贊同建立民族武裝。1951年7月23日，人民解放軍第一只藏族部隊(duì)“中國(guó)人民解放軍西南軍區(qū)6團(tuán)（即藏民團(tuán)）”成立。與藏軍不同，這類(lèi)藏族部隊(duì)在成立伊始就屬于中國(guó)人民解放軍戰(zhàn)斗序列，且在后來(lái)的改編中逐漸褪去了“民族性”色彩，而成為普通的解放軍部隊(duì)編制。

例三，涼山彝族武裝。建國(guó)初，尤其是在民主改革的過(guò)程中，涼山彝族地區(qū)屢次發(fā)生武裝叛亂。周恩來(lái)在1956年7月24日《穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)的民主改革》一文中曾指出：“也有些頭人想和政府較量，四川涼山彝族自治州就因?yàn)橛蓄?lèi)人，而發(fā)生了叛亂?！褋y發(fā)生后，政府和藏族、彝族人民一道來(lái)平息叛亂，同叛亂分子進(jìn)行了武裝斗爭(zhēng)。”〔24〕金炳鎬主編：《民族綱領(lǐng)政策文件選編》，中央民族大學(xué)出版社2006年版，第546頁(yè)?；诖?，1956年，涼山彝族自治州第三屆人民代表會(huì)議第一次會(huì)議通過(guò)的《涼山彝族自治州剿匪治安武裝自衛(wèi)隊(duì)暫行辦法》將治安武裝自衛(wèi)隊(duì)的任務(wù)規(guī)定為：“搜捕潛藏匪特，鎮(zhèn)壓反革命活動(dòng)，配合人民解放軍及公安部隊(duì)剿滅匪患及反革命叛亂，維護(hù)社會(huì)治安，保衛(wèi)各族人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的安全，鞏固人民民主專(zhuān)政。”鑒于該民族武裝在剿匪過(guò)程中發(fā)揮的積極作用，1965 年 8 月 6 日第三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議批準(zhǔn)的《四川省涼山彝族自治州各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民委員會(huì)組織條件》，其第35條關(guān)于自治州人民委員會(huì)在自治州內(nèi)行使的職權(quán)中即包括“（十八）依照國(guó)家的軍事制度，組織和管理公安部隊(duì)；管理群眾武裝工作；管理兵役工作?！敝钡?987年，涼山彝自治州第五屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)并由四川省第六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議批準(zhǔn)的《涼山彝族自治州自治條例》才正式取消了本地方公安部隊(duì)的相關(guān)規(guī)定?！?5〕參見(jiàn)刑衛(wèi)華：《民族自治地方公安部隊(duì)考證》，載《法制與社會(huì)》2009年第29期。

事實(shí)上，自上世紀(jì)七十年代開(kāi)始，少數(shù)民族武裝以及民族自治地方公安部隊(duì)的問(wèn)題就開(kāi)始淡出了中共中央重要政策文獻(xiàn)和領(lǐng)導(dǎo)人講話(huà)。少數(shù)提及該問(wèn)題的文獻(xiàn)，亦是一筆帶過(guò)，不做任何說(shuō)明和解釋?zhuān)@也在一定程度上暗示著這類(lèi)部隊(duì)在制度境遇上的微妙轉(zhuǎn)變?！?6〕如1999年9月國(guó)新辦發(fā)布的《中國(guó)的少數(shù)民族政策及實(shí)踐》、2005年2月國(guó)新辦發(fā)布的《中國(guó)的民族區(qū)域自治》白皮書(shū)等，其中僅在歷史回顧部分提及回民支隊(duì)、蒙古抗日游擊隊(duì)等“以少數(shù)民族為主的抗日力量為抗戰(zhàn)的勝利所做的貢獻(xiàn)”，除此一句簡(jiǎn)單定論外別無(wú)其他。

（三）小結(jié)：為何少數(shù)民族武裝逐步淡出歷史舞臺(tái)？

綜上，曾經(jīng)在戰(zhàn)爭(zhēng)年代甚至是新中國(guó)成立初期發(fā)揮過(guò)重要作用的各地方少數(shù)民族武裝，最后均歸寂于無(wú)聲，其原因何在？筆者認(rèn)為主要但不限于如下四點(diǎn)。

第一，這是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于少數(shù)民族武裝一貫立場(chǎng)的必然結(jié)果。中國(guó)共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代承認(rèn)并扶持少數(shù)民族武裝之初，就確立了將各民族自行建立的民族武裝逐步收編的策略。當(dāng)新中國(guó)成立、黨和國(guó)家的歷史任務(wù)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變之后，這種策略的進(jìn)一步貫徹實(shí)施也就顯得愈發(fā)迫切。

第二，少數(shù)民族武裝的歷史任務(wù)基本完成。在1949年以前，少數(shù)民族武裝的任務(wù)被表述為“維護(hù)群眾利益”、“維持家鄉(xiāng)秩序以免受外來(lái)的恐怖”和“人民解放”等，〔27〕文獻(xiàn)依據(jù)分別參見(jiàn)毛澤東《論聯(lián)合政府》（1945年4月24日）、林伯渠《陜甘寧邊區(qū)建設(shè)的新階段》（1946年4月4日）和1917年5月6日《東北日?qǐng)?bào)》的社論《內(nèi)蒙古解放的道路——祝內(nèi)蒙古人民代表大會(huì)》。這些任務(wù)隨著新中國(guó)的成立已多告完成。在新中國(guó)成立之初，少數(shù)民族武裝則主要在特定時(shí)期的特定地區(qū)被用于搜捕潛藏匪特、鎮(zhèn)壓反革命活動(dòng)、維護(hù)社會(huì)治安等，隨著相關(guān)任務(wù)的順利完成，也就不再具有獨(dú)立存在的必要。

第三，少數(shù)民族武裝的長(zhǎng)期存在可能對(duì)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生潛在威脅。如周恩來(lái)在1956年《穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)的民主改革》一文中對(duì)涼山彝族的叛亂即總結(jié)道：“發(fā)生叛亂的主要原因還是有些人掌握武裝，想和政府較量較量。”〔28〕當(dāng)然，涼山彝族的問(wèn)題絕非孤例。在建國(guó)初民主改革的重要時(shí)期，尤其是在民族地區(qū)的各項(xiàng)改革艱難推進(jìn)的時(shí)刻，國(guó)家自然不能允許個(gè)別少數(shù)民族叛亂分子影響大局，而最好的方式即為取締他們掌握武裝的可能性。

第四，一些少數(shù)民族武裝轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌男问健褡遄灾蔚胤焦膊筷?duì)。除了前面提及的涼山彝族治安武裝自衛(wèi)隊(duì)之外，內(nèi)蒙古、新疆等地建國(guó)初都曾擁有本地方的公安部隊(duì)。而在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，改編為民族自治地方的公安部隊(duì)也是這些少數(shù)民族武裝的最好制度歸宿。

三、規(guī)制：從政策實(shí)踐到法律權(quán)利

雖然經(jīng)歷了長(zhǎng)期的思想發(fā)展和制度實(shí)踐，但直到1949年《共同綱領(lǐng)》頒布之前，少數(shù)民族武裝（民族地方公安部隊(duì)）都只是作為政策概念和軍事概念存在，從未正式披上法律的外衣。而《共同綱領(lǐng)》則無(wú)疑開(kāi)啟了這一歷史的轉(zhuǎn)折——其第52條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)各少數(shù)民族，均有按照統(tǒng)一的國(guó)家軍事制度，參加人民解放軍及組織地方人民公安部隊(duì)的權(quán)利?！边@也為戰(zhàn)時(shí)的少數(shù)民族武裝向和平時(shí)期的民族地方公安部隊(duì)的轉(zhuǎn)變提供了法律上的初步依據(jù)。這種立場(chǎng)隨后被1952年的《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》第52條所承襲，該條規(guī)定：“各民族自治區(qū)自治機(jī)關(guān)按照國(guó)家統(tǒng)一的軍事制度，得組織本自治區(qū)的公安部隊(duì)和民兵?！辈町愒谟?，該條中一個(gè)“得”字將《共同綱領(lǐng)》第52條蘊(yùn)含的組織地方公安部隊(duì)的選擇實(shí)施性權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制實(shí)施性權(quán)利。

雖然學(xué)界習(xí)慣于將《共同綱領(lǐng)》視為臨時(shí)憲法來(lái)對(duì)待，〔29〕許崇德教授曾將“憲法性”作為《共同綱領(lǐng)》的基本性質(zhì)之一加以論述，并認(rèn)定：“共同綱領(lǐng)不僅僅是一個(gè)綱領(lǐng)，它是憲法性文件，規(guī)定了應(yīng)該由憲法規(guī)定的一系列重要內(nèi)容。”許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社2005年版，第46頁(yè)。但它同正式的憲法畢竟仍存在本質(zhì)的區(qū)別，亦并非新中國(guó)憲政現(xiàn)代化的真正起點(diǎn)。〔30〕參見(jiàn)隋亮：《五四憲法：中國(guó)憲政現(xiàn)代化的真正起點(diǎn)》，載《河北青年干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第2期。1954憲法因循了《共同綱領(lǐng)》第52條的邏輯，于第70條第三款規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)依照國(guó)家的軍事制度組織本地方的公安部隊(duì)?！毕嚓P(guān)資料顯示，憲法草案油印打字的第一次修正稿第58條所附的修正說(shuō)明提出：“民委建議，規(guī)定各民族自治區(qū)得組織本自治區(qū)的公安部隊(duì)和民兵，需否可考慮?！倍珴蓶|則在這段文字上方批了“需要”兩個(gè)字?！?1〕許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社2005年版，第46頁(yè)。至于當(dāng)時(shí)為何作此批示，史料已不可考。不過(guò)周恩來(lái)時(shí)隔兩年之后的一次表態(tài)似可作為間接說(shuō)明。在1956年題為《穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)的民主改革》的文章中，周恩來(lái)指出：“民族自治地方可組織本地方的公安部隊(duì)，這在憲法上也有規(guī)定。壓迫群眾的人手中有武器，群眾不放心。武器在群眾手中，就可以防壞人了。”至于“有武器的壓迫群眾的人”所指為何，周恩來(lái)亦未多做解釋?zhuān)皇恰罢?qǐng)?jiān)谧年愘s副總參謀長(zhǎng)召集會(huì)議研究一下”?！?2〕金炳鎬主編：《民族綱領(lǐng)政策文件選編》，中央民族大學(xué)出版社2006年版，第548頁(yè)。不過(guò)，對(duì)于歷史背景和社會(huì)環(huán)境已經(jīng)極大改變的今天而言，這種解釋又是否還具有現(xiàn)實(shí)意義亦誠(chéng)值商榷。

后來(lái)的七五憲法和七八憲法則取消了民族自治地方組建公安部隊(duì)權(quán)。究其原因，一般認(rèn)為是黨內(nèi)左傾路線(xiàn)和法律虛無(wú)主義思想的蔓延，尤其是十年“文革”期間民族工作被否定、工作機(jī)構(gòu)被撤銷(xiāo)、民族自治地方被隨意撤并、各項(xiàng)自治權(quán)被取消等大環(huán)境使然?！?3〕參見(jiàn)熊文釗主編：《大國(guó)地方：中國(guó)民族區(qū)域自治制度的新發(fā)展》，法律出版社2008年版，第23頁(yè)。筆者以為，這固然是一個(gè)重要原因，但似乎尚不全面——由前所述，民族自治地方公安部隊(duì)在設(shè)置目的、定位上的不明確性，預(yù)期功能空間的狹隘性，以及主要?dú)v史任務(wù)已基本實(shí)現(xiàn)等客觀因素同樣在其中扮演了重要角色。

〔28〕 金炳鎬主編：《民族綱領(lǐng)政策文件選編》，中央民族大學(xué)出版社2006年版，第546頁(yè)。

問(wèn)題在于，為何現(xiàn)行憲法第120條在1982年要恢復(fù)這一已實(shí)際取消了數(shù)十年的規(guī)定呢？目前鮮有文獻(xiàn)提供直接、充分的佐證?！?4〕1982年2月27日的憲法修改委員會(huì)第二次全體會(huì)議上，憲法修改委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)胡喬木還針對(duì)討論稿的若干內(nèi)容作了口頭說(shuō)明，其中第四個(gè)問(wèn)題“關(guān)于地方制度和民族自治制度”中，僅一句“規(guī)定民族自治地方可以設(shè)立公安部隊(duì)”簡(jiǎn)單略過(guò)，并未解釋其原因。參見(jiàn)許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》（第2版），福建人民出版社2005年版，第396頁(yè)。筆者分析其主要原因有三。第一，歷史來(lái)看，現(xiàn)行憲法的民族區(qū)域自治條款幾乎是對(duì)五四憲法框架的直接還原，不僅民族自治地方組織公安部隊(duì)的自治權(quán)如此，其他自治權(quán)亦如此。因此，對(duì)于自治地方公安問(wèn)題的規(guī)定僅是現(xiàn)行憲法向五四憲法“致敬”的內(nèi)容之一〔35〕對(duì)此，筆者向曾參與《民族區(qū)域自治法》起草的原全國(guó)人民代表大會(huì)民族委員會(huì)法案室主任敖俊德教授求教，據(jù)他回憶，在1982年修訂憲法的過(guò)程中，印象里時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)楊尚昆曾表露過(guò)該條的立意主要是為了恢復(fù)五四憲法的規(guī)定，但也未作更多的細(xì)化說(shuō)明。這與筆者的推測(cè)基本一致。（兩部憲法民族區(qū)域自治條款的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容比較參見(jiàn)表1）。第二，辯證來(lái)看，現(xiàn)行憲法的重要?dú)v史任務(wù)之一是同之前二十余年的思想和制度動(dòng)蕩劃清界限——主要是同存在著嚴(yán)重左傾錯(cuò)誤缺陷的七五憲法和延續(xù)缺陷的七八憲法劃清界限?！?6〕對(duì)七五憲法和七八憲法的代表性評(píng)價(jià)參見(jiàn)周葉中主編：《憲法》（第2版），高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2005年版，第79-80頁(yè)?！皳軄y世，反之正”的意識(shí)自然地體現(xiàn)為將前兩部憲法所取消的民族自治地方的自治權(quán)予以全面恢復(fù)。而對(duì)于民族自治地方組織公安部隊(duì)權(quán)來(lái)說(shuō)，實(shí)際上這種恢復(fù)的宣示意義要明顯大于實(shí)踐意義——象征著自治地方政治自治權(quán)中的重要組成部分，并以此彰顯國(guó)家捍衛(wèi)民族區(qū)域自治這一基本政治制度的立場(chǎng)和決心。第三，現(xiàn)行憲法第120條對(duì)該權(quán)利的行使設(shè)定了嚴(yán)格的要件，如“依據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要”、“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”等，有效降低了潛在不和諧因素現(xiàn)實(shí)化的可能性，從而在理論上獲得了更大的可行性空間。

表1 兩部憲法民族區(qū)域自治條款的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容比較表

在法律的層面，由于《民族區(qū)域自治法》實(shí)際上是對(duì)現(xiàn)行憲法相關(guān)條款的擴(kuò)充和深化，既然憲法都將這一權(quán)利作為著重列舉的8項(xiàng)自治權(quán)之一加以明確，那么1984年依據(jù)憲法制定的《民族區(qū)域自治法》在邏輯上當(dāng)然也就必須（或曰“至少”）為其單列一條。而在2001年的修法過(guò)程中，事實(shí)上也不可能將長(zhǎng)期未實(shí)踐的第24條刪除。原因主要有三。第一，作為一項(xiàng)重要的政治類(lèi)自治權(quán)，刪除第24條在形式上有悖于《民族區(qū)域自治法》“充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神”。〔37〕《民族區(qū)域自治法》序言第二段。第二，在目的上，2001年修法主要是為了適應(yīng)現(xiàn)行憲法頒布之后的三次修改，以及根據(jù)《民族區(qū)域自治法》實(shí)施十七年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于前者，三次修憲并未涉及《憲法》第120條；而尚未付諸實(shí)踐的《民族區(qū)域自治法》第24條顯然也不屬于后者的范疇。第三，從實(shí)踐來(lái)看，這次修訂主要涉及指導(dǎo)思想、民族地方區(qū)劃變更規(guī)則、自治機(jī)關(guān)變通權(quán)、少數(shù)民族工作人員的配備、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開(kāi)發(fā)、金融、民族貿(mào)易、外貿(mào)教育和文化的扶持、扶貧、環(huán)保、對(duì)口支援等，〔38〕詳見(jiàn)熊文釗主編：《中國(guó)民族法制60年》，中央民族大學(xué)出版社2010年版，第301-305頁(yè)。實(shí)際上也并未涉及經(jīng)濟(jì)類(lèi)條款之外的其他內(nèi)容。

應(yīng)當(dāng)注意到，2005年《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》作為彌補(bǔ)《民族區(qū)域自治法》實(shí)施性的最為重要的中央立法，以行政法規(guī)的形式針對(duì)《民族區(qū)域自治法》中部分自治權(quán)的具體實(shí)施規(guī)則進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，但對(duì)組織地方公安部隊(duì)的自治權(quán)卻依然采回避立場(chǎng)，這是“由于制定《民族區(qū)域自治法》實(shí)施細(xì)則條件還不成熟，《規(guī)定》主要只對(duì)《民族區(qū)域自治法》第六章‘上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)’的內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化”。與民族立法形成相應(yīng)對(duì)比的是，公安立法對(duì)民族自治地方公安部隊(duì)問(wèn)題完全忽視?，F(xiàn)行公安立法的核心規(guī)范——1995年2月28日公布并施行的《人民警察法》中對(duì)于民族自治地方組織公安部隊(duì)的問(wèn)題并未涉及只言片語(yǔ)。

此外，在地方立法層面，民族自治地方組織本地方公安部隊(duì)的權(quán)利在制度空間上亦幾乎被窒息殆盡。目前五大自治區(qū)尚未出臺(tái)自治條例和單行條例。在自治州一級(jí)，30個(gè)自治州中除新疆的5個(gè)自治州外均制定了自治條例。〔39〕雖然新疆大多數(shù)自治地方均在2000年前制定了自治條例征求意見(jiàn)稿，但最終都沒(méi)有進(jìn)入立法程序從而形成法律，其原因較為復(fù)雜，這里不再展開(kāi)。參見(jiàn)黃元珊、敖慧敏：《立法自治權(quán)行使現(xiàn)狀調(diào)查及對(duì)策研究——基于新疆維吾爾自治區(qū)的實(shí)證分析》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2014年第2期。而在這25部自治條例中，只有《延邊朝鮮族自治州自治條例》第24條第一款規(guī)定：“自治州人民政府依照國(guó)家的軍事制度和自治州的實(shí)際需要，經(jīng)省人民政府報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以組織維護(hù)自治州社會(huì)治安的公安部隊(duì)?！薄?0〕自治縣層面的相關(guān)立法情況更是可想而知。值得深思的是，在文革后的撥亂反正階段，全國(guó)人大民族委員會(huì)選取內(nèi)蒙古和延邊分別作為自治區(qū)和自治州自治條例起草的試點(diǎn)，而后者也確實(shí)在全國(guó)率先出臺(tái)了首部自治州一級(jí)的自治條例。〔41〕延邊朝鮮族自治州試點(diǎn)起草自治條例的情況，參見(jiàn)熊文釗主編：《中國(guó)民族法制60年》，中央民族大學(xué)出版社2010年版，第163-164頁(yè)。照理說(shuō)，這部自治條例理應(yīng)成為其他自治州制定自治條例的重要范本，但實(shí)際情況卻是延邊朝鮮族自治州對(duì)組織本地方公安部隊(duì)權(quán)的規(guī)定成了自治州自治條例中的孤例，個(gè)中原因同樣引人深思。

四、祛魅：民族自治地方公安部隊(duì)的屬性之辯

（一）民族自治地方公安部隊(duì)的現(xiàn)實(shí)之問(wèn)

數(shù)十年的歷史、一如既往的立法重視以及官方愈發(fā)曖昧的立場(chǎng)，其關(guān)鍵匯聚為一個(gè)疑問(wèn)：當(dāng)今現(xiàn)實(shí)中究竟還有無(wú)民族自治地方組織的公安部隊(duì)存在？主流觀點(diǎn)認(rèn)為，這類(lèi)公安部隊(duì)實(shí)際上還是存在的，只不過(guò)換上了中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)的“馬甲”?！?2〕中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)的前身是中國(guó)人民公安部隊(duì)，于1949年8月31日正式組建。1982年6月19日，根據(jù)《中共中央批轉(zhuǎn)公安部黨組〈關(guān)于人民武裝警察管理體制問(wèn)題的請(qǐng)示報(bào)告〉的通知》精神，中國(guó)人民解放軍擔(dān)負(fù)地方內(nèi)衛(wèi)任務(wù)及內(nèi)衛(wèi)值勤的部隊(duì)移交公安部門(mén)，同公安部門(mén)原來(lái)實(shí)行義務(wù)兵役制的邊防、消防等警種統(tǒng)一起來(lái)，重新組建中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)。1983年4月，中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)總部在北京成立。閔光玉：《武警部隊(duì)立法問(wèn)題探析》，載《河北法學(xué)》2008年第2期。筆者推測(cè)，當(dāng)時(shí)個(gè)別存在的民族自治地方公安部隊(duì)正是在此時(shí)被改編入武警序列。例如，宋才發(fā)教授指出：“民族自治地方的公安部隊(duì)，從其屬性上看，屬于國(guó)家武裝力量的組成部分之一。從其具體性質(zhì)上看，則屬于中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)這一系列?！薄?3〕宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治制度重大問(wèn)題研究》，人民出版社2008年版，第300頁(yè)。蔡定劍教授和熊文釗教授也有類(lèi)似的判斷。〔44〕參見(jiàn)蔡定劍：《憲法精解》（第2版），法律出版社2006年版，第434頁(yè)；熊文釗主編：《民族法學(xué)》（第2版），北京大學(xué)出版社2015年版，第177頁(yè)。需要指出的是，蔡定劍教授只承認(rèn)民族自治地方的公安部隊(duì)“相當(dāng)于現(xiàn)在的武裝警察部隊(duì)”，但否認(rèn)目前仍存在正式的民族自治地方的公安部隊(duì)。那么，作出這種判斷的依據(jù)何在？不外乎如下三點(diǎn)。

第一，也是持此觀點(diǎn)學(xué)者一致認(rèn)定的核心理?yè)?jù)——1984年5月22日中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)委員、中國(guó)人民解放軍楊得志總參謀長(zhǎng)在第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)兵役法（修改草案）〉的說(shuō)明》的報(bào)告。其中指出：“中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)，包括按照憲法一百二十條規(guī)定組織的民族自治地方的公安部隊(duì)，是國(guó)家武裝力量的組成部分，其兵役問(wèn)題在附則中專(zhuān)門(mén)寫(xiě)了一條。”〔45〕多數(shù)學(xué)者甚至將此段表述作為民族自治地方公安屬于武警序列的唯一依據(jù)，參見(jiàn)宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治制度重大問(wèn)題研究》，人民出版社2008年版，第300頁(yè)；刑衛(wèi)華：《民族自治地方公安部隊(duì)考證》，載《法制與社會(huì)》2009年第29期；熊文釗主編：《民族法學(xué)》（第2版），北京大學(xué)出版社2015年版，第177頁(yè)。雖然最終出臺(tái)的《兵役法》第66條僅有“本法適用于中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)”一句話(huà)，但《說(shuō)明》中的表述似乎已然表明了武警與民族自治地方公安部隊(duì)的包含關(guān)系。

第二，民族自治地方的公安部隊(duì)和武警在性質(zhì)上有相近之處，至少民族自治地方公安部隊(duì)在誕生伊始即是作為一類(lèi)特殊的武裝力量而存在的。1997年通過(guò)并施行的《國(guó)防法》第22條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的武裝力量，由中國(guó)人民解放軍現(xiàn)役部隊(duì)和預(yù)備役部隊(duì)、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)、民兵組成?！蹦敲矗褡遄灾蔚胤降墓膊筷?duì)究竟屬于三種形式中的哪一種呢？首先排除的是中國(guó)人民解放軍，因?yàn)楫?dāng)年的民族武裝能改編的已經(jīng)大量改編進(jìn)中國(guó)人民解放軍序列，后來(lái)的民族自治地方的公安部隊(duì)顯然在形式上與之不同。其次，民族自治地方的公安部隊(duì)也顯然不屬于民兵?！侗鄯ā返?6條明確規(guī)定：“民兵是不脫離生產(chǎn)的群眾武裝組織，是中國(guó)人民解放軍的助手和后備力量”，且1954年民委建議將該權(quán)納入憲法條文時(shí)，也是將“自治區(qū)的公安部隊(duì)”和“民兵”作并列表述的?！?6〕此外，在目前擁有自治條例的25個(gè)自治州中唯一規(guī)定了組織本地方公安部隊(duì)權(quán)的《延邊朝鮮族自治州自治條例》第24條，也將自治地方公安部隊(duì)的問(wèn)題和民兵預(yù)備役問(wèn)題通過(guò)兩款分別加以表述。這也從側(cè)面印證了兩者間的差異性。因此，民族自治地方的公安部隊(duì)在邏輯上只可能被歸入武警序列。

第三，在實(shí)踐中，武警序列里有一類(lèi)（三個(gè)警種）部隊(duì)在體制上實(shí)際接受公安部門(mén)的管理，存在成為民族自治地方的公安部隊(duì)現(xiàn)實(shí)載體的可能?！?7〕閔光玉：《武警部隊(duì)立法問(wèn)題探析》，載《河北法學(xué)》2008年第2期。一是武警邊防部隊(duì)。主要擔(dān)負(fù)邊境檢查、邊境治安管理和部分地段的邊界巡邏、打擊偷渡以及海上緝私，由公安部邊防管理局管理，在部分省、自治區(qū)和直轄市設(shè)有公安邊防總隊(duì)（公安邊防局）。二是武警消防部隊(duì)，主要擔(dān)負(fù)防火、滅火任務(wù)，在非暴力意外事件中救援平民等，由公安部消防局管理，各省、自治區(qū)和直轄市設(shè)有公安消防總隊(duì)（公安消防局）。三是武警內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)，主要擔(dān)負(fù)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、省市主要領(lǐng)導(dǎo)及重要來(lái)訪(fǎng)外賓警衛(wèi)任務(wù)，由公安部警衛(wèi)局管理，各省、自治區(qū)和直轄市公安廳（局）設(shè)有警衛(wèi)局。因此，從管理體制和部隊(duì)序列而言，倘若民族自治地方公安部隊(duì)屬于武警，顯然最有可能存在于上述三類(lèi)部隊(duì)之中。

（二）商榷意見(jiàn)

雖然前述觀點(diǎn)似已為通說(shuō)，但筆者認(rèn)為尚有如下四點(diǎn)值得商榷。

首先，《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)兵役法（修改草案）〉的說(shuō)明》，并非正式的法律文件，亦無(wú)明確的法律效力，其觀點(diǎn)只能作為參照，而不能作為直接的判斷依據(jù)。第一，在1998年12月29日正式公布施行的《兵役法》中，根本未涉及民族自治地方公安部隊(duì)的問(wèn)題；2009 年 8 月 27 日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)的《人民武裝警察法》中亦無(wú)關(guān)于民族自治地方公安部隊(duì)的規(guī)定。第二，應(yīng)正確解讀《說(shuō)明》的表述?！爸袊?guó)人民武裝警察部隊(duì)，包括按照憲法第一百二十條規(guī)定組織的民族自治地方的公安部隊(duì)，是國(guó)家武裝力量的組成部分”，其意為武警和民族自治地方公安部隊(duì)均為國(guó)家武裝力量的組成部分，兩者為并列關(guān)系，而非包含關(guān)系。該判斷本身亦符合通常對(duì)兩者的定性。倘若是強(qiáng)調(diào)“武警部隊(duì)包含民族自治地方公安部隊(duì)”的意圖，則可能的表述模式至少有二，一是“中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)（包括按照憲法一百二十條規(guī)定組織的民族自治地方的公安部隊(duì)）”，二是“包括按照憲法一百二十條規(guī)定組織的民族自治地方的公安部隊(duì)在內(nèi)的中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)”。既然未采用這兩種形式，則不能認(rèn)定包含關(guān)系的成立。

其次，通常情況下，公安機(jī)關(guān)和武警分屬不同組織序列，不具有兼容性。第一，公安機(jī)關(guān)屬于我國(guó)的行政機(jī)關(guān)序列，實(shí)施“部—廳（局）—局—分局”的條塊結(jié)合型領(lǐng)導(dǎo)，〔48〕所謂條塊結(jié)合型領(lǐng)導(dǎo)，是指公安部是國(guó)務(wù)院的組成部分，受黨中央和國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)；地方公安機(jī)關(guān)是各級(jí)人民政府的組成部分，接受地方黨政機(jī)關(guān)和上級(jí)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，其中人事、財(cái)政權(quán)歸地方黨政機(jī)關(guān)，業(yè)務(wù)上由上級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)；鐵道、交通、民航、林業(yè)等各級(jí)專(zhuān)門(mén)公安機(jī)關(guān)，行政體制上隸屬于各自的行政管理部門(mén)，業(yè)務(wù)上同時(shí)受公安部和相應(yīng)的地方公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。吳秘：《公安組織領(lǐng)導(dǎo)體制初探》，載《河南公安學(xué)刊》1993年第2期。其成員屬?lài)?guó)家公務(wù)員；而武警本質(zhì)上為軍隊(duì)序列，設(shè)總部（大軍區(qū)）、〔49〕武警總部原屬大軍區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)。2016年2月，隨著中國(guó)人民解放軍五大戰(zhàn)區(qū)正式替代原先的七大軍區(qū)建制，武警總部亦調(diào)整為戰(zhàn)區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)——司令員和政委均由中國(guó)人民解放軍上將擔(dān)任。而與戰(zhàn)區(qū)最明顯的區(qū)別則在于武警部隊(duì)第一政委由公安部部長(zhǎng)兼任，這也是武警部隊(duì)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的形式體現(xiàn)。指揮部（軍）、總隊(duì)（正軍級(jí)、副軍級(jí)）、支隊(duì)（旅、團(tuán)）四級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，其成員屬現(xiàn)役軍人。軍隊(duì)內(nèi)部上下級(jí)之間奉行嚴(yán)格的“命令—服從”關(guān)系，倘若作為重要民族自治地方自治權(quán)的組織本地方公安部隊(duì)權(quán)因耦合入軍隊(duì)序列也于下級(jí)之間奉行嚴(yán)格的“命令—服從”關(guān)系，則其“自治”的空間又如何體現(xiàn)？第二，根據(jù)《人民武裝警察法》第7條第6項(xiàng)、第10條、第11條、第14條以及第36條的規(guī)定，武警與公安之間主要體現(xiàn)為配合協(xié)助關(guān)系，這就在立法中窒息了兩者交叉存在的可能性。第三，退一步而言，倘若民族自治地方建立的公安部隊(duì)屬于武警序列，則其建制應(yīng)為總隊(duì)（自治區(qū)）、支隊(duì)（自治州）和中隊(duì)（自治縣）。根據(jù)1993年5月6日發(fā)布并生效的《中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)組織編制管理權(quán)限的規(guī)定》（公安部發(fā)［1993］4號(hào)），相當(dāng)總隊(duì)級(jí)的單位和支隊(duì)的組建或撤銷(xiāo)，由武警總隊(duì)報(bào)省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局同意后報(bào)武警總部，由武警總部報(bào)公安部審批；相當(dāng)支隊(duì)級(jí)的單位和大隊(duì)、中隊(duì)、排、班的組建或撤銷(xiāo)，由武警總隊(duì)報(bào)省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局同意后報(bào)武警總部審批。以上規(guī)定的內(nèi)容既未體現(xiàn)出自治地方在設(shè)立相應(yīng)級(jí)別的武警單位過(guò)程中所應(yīng)具有的自治性，亦不符合《憲法》第120條和《民族區(qū)域自治法》第24條規(guī)定的組建地方公安部隊(duì)的相關(guān)程序要求。

再次，較為特殊的實(shí)行雙重管理的武警邊防、消防和內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)同樣無(wú)法成為民族自治地方公安部隊(duì)的現(xiàn)實(shí)載體。作為邏輯前提，應(yīng)首先明確當(dāng)前民族自治地方公安部隊(duì)的任務(wù)。對(duì)此，法律只籠統(tǒng)規(guī)定為“依照當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要維護(hù)社會(huì)治安”。依學(xué)者的一般解釋?zhuān)淙蝿?wù)“明確而單一”，即屬于當(dāng)?shù)貎?nèi)部事務(wù)的“維護(hù)社會(huì)治安”；〔50〕熊文釗主編：《民族法學(xué)》（第2版），北京大學(xué)出版社2015年版，第177頁(yè)；又見(jiàn)宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治制度重大問(wèn)題研究》，人民出版社2008年版，第300頁(yè)。還有學(xué)者在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“不能用于軍事目的”?！?1〕蔡定劍：《憲法精解》（第2版），法律出版社2006年版，第434頁(yè)。筆者以為如下三點(diǎn)值得進(jìn)一步推敲。第一，關(guān)于消防和內(nèi)衛(wèi)性事務(wù)，是我國(guó)包括民族自治地方在內(nèi)的所有地方均負(fù)擔(dān)的責(zé)任。對(duì)于同一責(zé)任，倘在民族自治地方以本地方公安部隊(duì)承擔(dān)，而在一般地方則以普通武警承擔(dān)，則其差異的依據(jù)、合理性和必要性何在？第二，關(guān)于邊防性事務(wù)，雖然在我國(guó)2.1萬(wàn)公里的邊境線(xiàn)上少數(shù)民族區(qū)域?yàn)?.9萬(wàn)公里，但其一，依然存在部分非民族自治地方的邊境區(qū)域，同時(shí)，許多民族自治地方也深處內(nèi)陸而非邊境地區(qū)，民族自治地方公安部隊(duì)和武警邊防部隊(duì)在地域分布上難以全面整合；其二，邊防部隊(duì)具有“軍事性”特征是不爭(zhēng)的事實(shí)，〔52〕胡海燕、馮躍民：《新疆邊境民族地區(qū)公安邊防群眾工作探析》，載《廣西警官高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)》2014年第2期。這與民族自治地方公安部隊(duì)“不能用于軍事目的”的定位格格不入。其三，在現(xiàn)代國(guó)家中，國(guó)防事權(quán)須由中央政府統(tǒng)一行使，〔53〕《憲法》第89條第10項(xiàng)將“領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)防建設(shè)事業(yè)”明確為國(guó)務(wù)院職權(quán)；2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》第19項(xiàng)也再次確認(rèn)：“國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)。”任何地方無(wú)權(quán)以自治的名義染指，故邊防事務(wù)由民族自治地方公安部隊(duì)承擔(dān)亦無(wú)理論和規(guī)范上的依據(jù)。

最后，部分學(xué)者對(duì)于“民族自治地方公安部隊(duì)屬于武警”的判斷亦持保留態(tài)度。如有學(xué)者將該自治權(quán)定位為“準(zhǔn)軍事”，一個(gè)“準(zhǔn)”字實(shí)際上就體現(xiàn)出對(duì)于前述立場(chǎng)的懷疑；〔54〕李寶奇：《民族區(qū)域自治法學(xué)》，法律出版社2013年版，第211頁(yè)；宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治制度重大問(wèn)題研究》，人民出版社2008年版，第301頁(yè)。也有學(xué)者雖然形式上支持前述判斷，但卻同時(shí)承認(rèn)民族自治地方公安部隊(duì)和武警在特點(diǎn)上存在諸多區(qū)別，這種前后有異、模棱兩可的態(tài)度，其實(shí)也可解釋為一種保留的立場(chǎng)?！?5〕熊文釗主編：《民族法學(xué)》（第2版），北京大學(xué)出版社2015年版，第177頁(yè)。

綜上，將民族自治地方公安部隊(duì)認(rèn)定為武警的判斷是有待商榷的，民族自治地方的公安部隊(duì)和武裝警察部隊(duì)系兩類(lèi)不同的組織，且筆者贊同蔡定劍教授 “現(xiàn)在實(shí)際上已經(jīng)不存在民族自治地方建立的公安部隊(duì)”的判斷?！?6〕蔡定劍：《憲法精解》（第2版），第434頁(yè)。結(jié)合前文論述，民族自治地方公安部隊(duì)的發(fā)展脈絡(luò)如圖1所示：

圖1 民族自治地方公安部隊(duì)發(fā)展脈絡(luò)圖

五、前瞻：民族自治地方組織本地方公安部隊(duì)權(quán)的制度展望

（一）何去何從：維系民族自治地方公安部隊(duì)條款的必要性

在理論中，諸多基本問(wèn)題尚有待明確；在立法上，面臨著中央民族立法“一頭熱”以及條文原則性有余而實(shí)施性不足的窘境；在實(shí)踐里，難覓客觀制度存在的蹤影。如此面臨重重問(wèn)題的民族自治地方組織公安部隊(duì)條款，究竟是否還有存在的必要？

筆者的答案是肯定的。

第一，《憲法》第120條及《民族區(qū)域自治法》第24條尚具一定的規(guī)范價(jià)值，應(yīng)當(dāng)延續(xù)。一方面，作為民族自治地方政治類(lèi)自治權(quán)的重要組成部分，組建地方公安部隊(duì)已經(jīng)成為衡量我國(guó)民族區(qū)域自治制度充實(shí)與否的標(biāo)準(zhǔn)之一。易言之，倘貿(mào)然取消，至少在宣示的層面上，將有損民族區(qū)域自治法律制度價(jià)值的普遍性和完整性。另一方面，作為國(guó)家根本法，憲法的目的在于制度構(gòu)建而非確立具體規(guī)范，因此第120條采抽象表述的形式份屬應(yīng)當(dāng)；而《民族區(qū)域自治法》作為當(dāng)前民族法制領(lǐng)域的“龍頭法”，需要對(duì)涉及民族關(guān)系法律調(diào)整的所有領(lǐng)域進(jìn)行全面的觀照而難以面面俱到，第24條的表述不僅符合這一立法目的，而且與該法的總體特征保持一致。因此，只要在下位法的制定和修改過(guò)程中對(duì)相關(guān)條款加以細(xì)化和充實(shí)，是有可能使該條款重新煥發(fā)制度活力的。

第二，貿(mào)然限縮自治權(quán)范疇會(huì)面臨嚴(yán)峻的政治風(fēng)險(xiǎn)和輿論壓力?！稇椃ā泛汀睹褡鍏^(qū)域自治法》相關(guān)條款的內(nèi)容很大程度上可以被詮釋為國(guó)家給予民族自治地方乃至少數(shù)民族公民自治權(quán)的“權(quán)利清單”，對(duì)該清單的評(píng)價(jià)應(yīng)為歷史的、辯證的。就其評(píng)價(jià)和完善標(biāo)準(zhǔn)而言，在量的方面，主要是權(quán)利類(lèi)型的增加而非減少；在質(zhì)的方面主要是實(shí)施機(jī)制及權(quán)利結(jié)構(gòu)體系的優(yōu)化。因此，在質(zhì)的方面無(wú)明顯提升的情況下貿(mào)然減少自治權(quán)類(lèi)型，將必然導(dǎo)致“民族區(qū)域自治制度退步”的評(píng)價(jià)。此外，作為現(xiàn)行憲法對(duì)“文革”期間破壞民族區(qū)域自治制度的撥亂反正的重要標(biāo)志，在憲法和法律中刪去該自治權(quán)將使國(guó)家和政府面臨巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)和輿論壓力，且會(huì)授予以“第二代民族政策”為代表的“反民族區(qū)域自治思潮”以口實(shí)，〔57〕關(guān)于第二代民族政策的問(wèn)題，可參見(jiàn)胡鞍鋼、胡聯(lián)合：《第二代民族政策：促進(jìn)民族交融一體和繁榮一體》，載《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2011年第5期。這些次生風(fēng)險(xiǎn)同樣是不容忽視的。

第三，不能因?yàn)閷?shí)施層面的問(wèn)題因噎廢食，轉(zhuǎn)而以閹割既有制度的方式謀求矛盾的消弭。十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)、第四次中央民族工作會(huì)議均明確提出“要堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度”，具體到本文的論域而言，所謂“堅(jiān)持”，是指嚴(yán)守既有的民族區(qū)域自治制度建設(shè)成果；所謂“完善”，是指對(duì)具體制度的貫徹和落實(shí)給予更多關(guān)注以促進(jìn)其發(fā)展。因此，緩解自治地方組建公安部隊(duì)權(quán)立法和實(shí)踐的巨大落差，關(guān)鍵絕非簡(jiǎn)單取消相應(yīng)條款，而應(yīng)是為相關(guān)制度的真正實(shí)現(xiàn)尋求切實(shí)的解決方案。

（二）民族性與地區(qū)性：民族自治地方公安部隊(duì)的建構(gòu)空間

前文論述了民族自治地方組織公安部隊(duì)權(quán)的必要性，則該權(quán)利在現(xiàn)實(shí)中又有無(wú)用武之地？就目前廣大民族地區(qū)公安行政面臨的主要問(wèn)題，可從兩方面考察。

第一，日常治安的維護(hù)。首先，許多少數(shù)民族具有特定的宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣，倘若執(zhí)法敏感性不足，不僅難以解決問(wèn)題，且易造成事態(tài)擴(kuò)大化。如我國(guó)回族群眾的生活習(xí)慣比較特殊，大多信奉伊斯蘭教，每年都有其重大的民俗節(jié)日并舉行各種宗教活動(dòng)。此時(shí)國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力往往也會(huì)利用機(jī)會(huì)以參加宗教活動(dòng)為借口，傳播反動(dòng)言論，制造混亂局而引發(fā)突發(fā)性公共事件?！?8〕趙華明等：《公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)因民族、宗教問(wèn)題引發(fā)的突發(fā)事件的策略》，載《遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。又如，很多民族地方的民事甚至刑事糾紛的起源、發(fā)展和解決都與當(dāng)?shù)孛褡宓膫鹘y(tǒng)習(xí)俗和習(xí)慣法規(guī)則密切相關(guān)，倘若相關(guān)知識(shí)儲(chǔ)備不足，則難以切實(shí)提升公安執(zhí)法效率?！?9〕典型案例如，貴州省臺(tái)江縣巫梭村苗族婦女李格略自1970年以來(lái)，長(zhǎng)期被當(dāng)?shù)卮迕裾J(rèn)為“不干凈，有釀鬼”。寨上家禽家畜瘟死、小孩得病都被認(rèn)為是其“放鬼”所致。1986年3月6日，村民李王耶以其子病重系李格略“放釀鬼”所致為由，邀人闖入李家，毀壞其財(cái)物，并將其強(qiáng)拉至自己家中為病人“收鬼”。其間，李王耶毆打李格略致其數(shù)次昏迷，并帶領(lǐng)村民多人將李格略?xún)砷g房屋及室內(nèi)家具全部砸毀，搶走雞10只，并將李家4個(gè)小孩趕出家門(mén)。案發(fā)后，臺(tái)江縣公安局的辦案人員到達(dá)巫梭村時(shí)遭到村民200多人的圍攻。眾村民皆相信小孩生病系李格略“放鬼”所致，因此并不認(rèn)為毀壞其房屋有罪。村干部也建議先勿抓人，“如果政府把人抓走，以后張光林（李格略之夫）家在這里更住不安。”鑒于上述情況，縣委派出縣鄉(xiāng)聯(lián)合工作組深入該村開(kāi)展工作。經(jīng)過(guò)5天的說(shuō)服和宣傳工作，李王耶等主動(dòng)向受害人賠禮道歉。工作組又組織村民將被毀房屋修復(fù)一新。最后，雙方擺酒和好。參見(jiàn)杜宇：《重拾一種被放逐的知識(shí)傳統(tǒng)——刑法視域中“習(xí)慣法”的初步考察》，北京大學(xué)出版社2005年版，第105頁(yè)。其次，許多民族地區(qū)因宗教、民族等問(wèn)題相互交織，造成社會(huì)矛盾的復(fù)雜性較高，給公安執(zhí)法帶來(lái)極大困難。如在西藏，藏傳佛教信仰、政教合一的歷史傳統(tǒng)、達(dá)賴(lài)集團(tuán)的分裂活動(dòng)等因素彼此交叉，國(guó)家統(tǒng)一、社會(huì)穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)等問(wèn)題尤為突出。“藏區(qū)多數(shù)基層組織轄區(qū)點(diǎn)多、線(xiàn)長(zhǎng)、而廣，這便使得基層組織在開(kāi)展具體工作時(shí)有力不從心之感；再加上本身工作態(tài)度不積極，沒(méi)有掌握與群眾溝通和交流的好方法，與群眾溝通不夠，很多問(wèn)題處于無(wú)人抓的狀態(tài)。凡此種種，民眾對(duì)于處置突發(fā)事件的公務(wù)人員不信任，甚至都有抵觸情緒，使警察面臨的斗爭(zhēng)形勢(shì)更加復(fù)雜?！薄?0〕趙華明等：《公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)因民族、宗教問(wèn)題引發(fā)的突發(fā)事件的策略》，載《遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。再次，對(duì)于特殊民族宗教政策的把握難度較大。如1984年中共中央在五號(hào)文件中提出的“將少數(shù)民族犯罪分子同罪行和認(rèn)罪態(tài)度最相類(lèi)似的漢族犯罪分子相比較后，一般情況下對(duì)少數(shù)民族犯罪人適當(dāng)從寬處理，并且堅(jiān)持少捕少殺的方針”的刑事政策原則（俗稱(chēng)“兩少一寬”），但時(shí)至今日，對(duì)該政策的理解和適用仍均面臨諸多問(wèn)題。如該政策適用對(duì)象是全體少數(shù)民族公民還是禁止居住在民族地區(qū)的少數(shù)民族公民？其具體適用于哪些案件的處理？如何解釋不同民族地方適用該政策的實(shí)際差異？凡此種種，不一而足?！?1〕詳見(jiàn)鄭齊猛：《中國(guó)民族刑事政策研究》，民族出版社2010年版，第204-215頁(yè)。而對(duì)于前述問(wèn)題的回答，又切實(shí)關(guān)系具體適用，這無(wú)疑都增添了民族地區(qū)公安執(zhí)法的復(fù)雜度和困難度?！霸诨鶎庸矆?zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法人員還是不得不游走于法律的尊嚴(yán)和對(duì)民族習(xí)慣法的尊重之間。”〔62〕陸碧琴、董劍：《芻議少數(shù)民族地區(qū)公安執(zhí)法工作——以民族習(xí)慣法與國(guó)家制定法的沖突及調(diào)適為視角》，載《武漢公安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。最后，公安執(zhí)法人員與少數(shù)民族群眾的交流、溝通渠道不夠通暢。一方面，由于民族成分、傳統(tǒng)文化、宗教信仰等方面的差異，許多少數(shù)民族群眾不愿甚至回避與地方公安人員進(jìn)行必要、有效的溝通和交流；另一方面，語(yǔ)言障礙也是限制溝通效用的重要原因?！?3〕何宗貴：《培養(yǎng)少數(shù)民族公安民警之我見(jiàn)》，載《公安教育》1999年第3期。大多數(shù)民族地區(qū)均存在漢族民警的民族語(yǔ)水平和少數(shù)民族民警的漢語(yǔ)水平雙雙不達(dá)標(biāo)的情形，給公安行政工作的實(shí)際開(kāi)展造成一定的阻礙。

第二，反暴恐等突發(fā)問(wèn)題的處理。近年來(lái)，我國(guó)邊疆民族自治地方因“三股勢(shì)力”糾結(jié)而導(dǎo)致的暴恐事件多發(fā)，并呈現(xiàn)逐步升級(jí)的趨勢(shì)。從2008年拉薩“3·14事件”、2009年烏魯木齊“7·5事件”，到2014年烏魯木齊火車(chē)南站爆炸事件、公園北街早市暴恐事件，無(wú)不使民族自治地方社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)維護(hù)工作之弦越繃越緊。更為重要的是，這些原本以為屬于民族自治地方本地的社會(huì)治安問(wèn)題已經(jīng)開(kāi)始向非民族自治地方蔓延，〔64〕如2013年北京天安門(mén)金水橋車(chē)輛沖撞事件、2014年云南省昆明火車(chē)站無(wú)差別砍殺事件等。這更為民族自治地方公安行政工作平添了巨大壓力。當(dāng)前民族自治地方相關(guān)公安行政工作的開(kāi)展卻困難重重。其一，因暴恐事件的預(yù)防過(guò)程與日常治安維護(hù)工作基本耦合，前述四大問(wèn)題同樣構(gòu)成重大實(shí)施障礙；其二，在突發(fā)事件處理過(guò)程中，由于長(zhǎng)期以來(lái)的民族、宗教、語(yǔ)言、風(fēng)俗習(xí)慣、社會(huì)關(guān)系等方面的隔閡，應(yīng)急處置力量難以實(shí)現(xiàn)效率的最大化；其三，在暴恐事件發(fā)生后的秩序恢復(fù)和工作總結(jié)過(guò)程中同樣面臨諸多問(wèn)題，如在拉薩3·14事件發(fā)生后，為了深入了解情況，加強(qiáng)安全防患，公安機(jī)關(guān)曾采用積極主動(dòng)與當(dāng)?shù)厮聫R的僧侶和民眾進(jìn)行聯(lián)系和溝通的辦法，但收效甚微。因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)僧侶和民眾與公安接觸少，互不了解，甚至對(duì)公安有反感和抵觸情緒，并不配合工作，即使執(zhí)行任務(wù)的公安人員主動(dòng)與僧侶打招呼，他們都冷漠以對(duì)，不愿與公安人員交流溝通。〔65〕趙華明等：《公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)因民族、宗教問(wèn)題引發(fā)的突發(fā)事件的策略》，載《遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。其四，一些民族自治地方在爆恐事件發(fā)生后往往將全部工作重心轉(zhuǎn)移到維穩(wěn)上來(lái)，導(dǎo)致分配給其他公共事務(wù)治理的政府資源直線(xiàn)下降，間接影響了當(dāng)?shù)馗鞣矫媸聵I(yè)的全面發(fā)展。

筆者以為，上述困擾民族自治地方公安行政實(shí)踐的諸多問(wèn)題，實(shí)則可以通過(guò)執(zhí)法隊(duì)伍的優(yōu)化加以解決。申言之，通過(guò)建立民族自治地方公安部隊(duì)并授權(quán)其負(fù)責(zé)相關(guān)工作的具體開(kāi)展來(lái)實(shí)現(xiàn)前述障礙的客觀消弭。其優(yōu)勢(shì)有三。

第一，更小的溝通障礙。民族自治地方公安部隊(duì)的成員一般在本地方生活的各民族公民中產(chǎn)生，這就使由這些成員組成的公安行政主體與潛在的相對(duì)人之間形成同族、同鄉(xiāng)、同俗、同語(yǔ)言乃至同信仰的“五同”關(guān)聯(lián)性。正是由于這些關(guān)聯(lián)的深刻存在，使得民族自治地方公安部隊(duì)在執(zhí)行職務(wù)時(shí)所面臨的溝通和交流障礙大大減小，執(zhí)法效率理應(yīng)有所提升。

第二，更近的心理距離。因?yàn)槊褡遄灾蔚胤焦膊筷?duì)在成員上的特殊性，使他們與潛在行政相對(duì)人之間具有天然的“共同體認(rèn)知”。正如勒龐指出的：“聚集成群的人，他們的感情和思想全部轉(zhuǎn)到同一個(gè)方向，形成了一種集體心理，即組織化的群體或心理群體。”〔66〕［法］古斯塔夫·勒龐：《烏合之眾：大眾心理研究》，馮克利譯，中央編譯出版社2004年版，第11-12頁(yè)。在該群體內(nèi)部，不僅個(gè)體間溝通交流的戒備心理會(huì)大大降低，而且對(duì)于其他個(gè)體的道德標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值取向更易形成默契。在實(shí)踐中，這就有利于民族自治地方公安部隊(duì)在維護(hù)社會(huì)治安的過(guò)程中更易于針對(duì)本地少數(shù)民族群體進(jìn)開(kāi)展事前積極預(yù)防、事發(fā)緊急處置和事后總結(jié)教育。

第三，有利于集中提升隊(duì)伍綜合素質(zhì)。較之于一般的民族地區(qū)公安隊(duì)伍，民族自治地方組建的公安部隊(duì)由于具備“五同”特點(diǎn)以及心理上的天然優(yōu)勢(shì)，得以將更多的時(shí)間和精力投入到學(xué)習(xí)黨和國(guó)家的民族政策以及相關(guān)專(zhuān)業(yè)技能的提升上。此外，“依照軍事制度”的高度組織化也有利于相關(guān)資源在政策學(xué)習(xí)和專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練的過(guò)程中的充分集中和有效利用。

可見(jiàn)，當(dāng)前民族地區(qū)公安行政實(shí)踐所面臨的問(wèn)題，恰為民族自治地方公安部隊(duì)的功能發(fā)揮提供了充沛的空間。

（三）實(shí)踐邏輯：從規(guī)范到制度

既然理論上必要，現(xiàn)實(shí)中又可行，又應(yīng)當(dāng)如何在實(shí)踐中喚醒《憲法》第120條、《民族區(qū)域自治法》第24條這類(lèi)“睡美人”條款呢？

首先，明確功能目的。第一，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際需要。即應(yīng)為當(dāng)?shù)卮缶值男枰?，而非僅是局部的需要——通盤(pán)考慮當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)厮幍纳鐣?huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、社會(huì)治安環(huán)境和自然環(huán)境，以及民族問(wèn)題、當(dāng)?shù)厝罕姷闹饔^愿望等綜合因素來(lái)決定?！?7〕宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治制度重大問(wèn)題研究》，人民出版社2008年版，第301頁(yè)。第二，維護(hù)社會(huì)治安。這是民族地區(qū)公安部隊(duì)的核心功能。一方面，明確非社會(huì)治安維護(hù)的公安事權(quán)（如交通管理、戶(hù)籍管理等）不應(yīng)由此類(lèi)特殊的公安部隊(duì)承擔(dān)；另一方面，強(qiáng)調(diào)這類(lèi)社會(huì)治安應(yīng)當(dāng)與特定地方、特定民族、特定社會(huì)背景具有密切的關(guān)聯(lián)，而非泛指。第三，僅限于當(dāng)?shù)貎?nèi)部事務(wù)，不能染指由中國(guó)人民解放軍和武裝警察部隊(duì)所承擔(dān)的相關(guān)任務(wù)領(lǐng)域——民族自治地方組織的公安部隊(duì)絕非“地方兵”?！?8〕宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治制度重大問(wèn)題研究》，人民出版社2008年版，第300頁(yè)。

其次，明確參照體制，依照國(guó)家軍事制度組織。現(xiàn)行的兩條法律規(guī)范雖然提出民族自治地方組織公安部隊(duì)與國(guó)家軍事制度之間的參照關(guān)系，但并未明確是“可以”還是“必須”。有觀點(diǎn)認(rèn)為此為強(qiáng)制性依照，即“必須符合國(guó)家的軍事制度”；〔69〕張春生主編：《〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉釋義及實(shí)用指南》，中國(guó)民主法制出版社2003年版，第91頁(yè)也有觀點(diǎn)認(rèn)為只宜作“可以”理解。〔70〕蔡定劍：《憲法精解》（第2版），法律出版社2006年版，第434頁(yè)。筆者贊成前一種立場(chǎng)。一方面，從條文表述來(lái)看，“依照國(guó)家的軍事制度”和“當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要”屬并列關(guān)系，而由前述可知，“依照當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要”實(shí)為強(qiáng)制性規(guī)范，則與之并列的“依照國(guó)家軍事制度”也應(yīng)同樣解釋為強(qiáng)制性規(guī)范；另一方面，雖然依照軍事制度組織民族自治地方公安部隊(duì)意味著上下級(jí)間必須實(shí)行“命令—服從”的關(guān)系邏輯，但由于僅限于本自治地方體制內(nèi)部關(guān)系的處理，因此不會(huì)在民族自治地方與上級(jí)地方之間實(shí)際形成對(duì)自治權(quán)行使的削弱效應(yīng)。〔71〕可參見(jiàn)鄭毅：《論上下級(jí)民族自治地方政府間關(guān)系的法律調(diào)整》，載《法商研究》2015年第4期。

再次，明確法定程序。在既有規(guī)范中，“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”是唯一的程序性要求。其一，在現(xiàn)行體制下，全國(guó)的公安系統(tǒng)本來(lái)就統(tǒng)歸由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，因此民族自治地方公安部隊(duì)的成立、變更、撤銷(xiāo)當(dāng)然也應(yīng)經(jīng)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。其二，在現(xiàn)行《憲法》與《民族區(qū)域自治法》中，“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”的程序要求是與組織本地方公安部隊(duì)權(quán)的授予同時(shí)進(jìn)行的，是民族自治地方獲得該自治權(quán)的必要條件，因此不能將該要求視作對(duì)民族自治地方行使自治權(quán)的限制。其三，對(duì)全國(guó)155個(gè)民族自治地方而言，憲法和法律的規(guī)定僅是一種權(quán)利可能性，并非現(xiàn)實(shí)必然。至于這種可能最終能否轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，既取決于民族自治地方的客觀需求和主觀動(dòng)議，同時(shí)也取決于國(guó)務(wù)院的態(tài)度和立場(chǎng)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，獲得組織本地方公安部隊(duì)的權(quán)利與國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)與否的事實(shí)存在于不同的邏輯層面，不應(yīng)加以混淆。

復(fù)次，明確制度路徑。該權(quán)利之所以在實(shí)踐中落后，配套立法作為的不足在其中扮演了重要角色。其一，在中央立法的層面，《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定已然完成了既定的任務(wù)目標(biāo)，并無(wú)修改的必要。因此，通過(guò)行政法規(guī)和規(guī)章對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化闡述應(yīng)為必然的趨勢(shì)，而其中又以位階較高的行政法規(guī)對(duì)相關(guān)職能的承擔(dān)更為妥善。2005年《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》對(duì)該問(wèn)題的失語(yǔ)確屬遺憾，因此只能期待后續(xù)的行政法規(guī)對(duì)該局面予以扭轉(zhuǎn)。其二，在地方立法的層面，自治條例的發(fā)展與完善成為最直接的優(yōu)化路徑。自治區(qū)層面的自治條例目前尚無(wú)，這恰為相關(guān)問(wèn)題的納入提供了制度空間；自治州層面的自治條例，在新時(shí)期必然面臨著修改與完善，應(yīng)切實(shí)參照《延邊朝鮮族自治州自治條例》第24條的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，將組織本地方公安部隊(duì)權(quán)切實(shí)補(bǔ)充進(jìn)實(shí)然的規(guī)范體系。其三，對(duì)于民族自治地方的單行條例，目前僅限于變通立法的功能，〔72〕參見(jiàn)張文山：《通往自治的橋梁——自治條例與單行條例研究》，中央民族大學(xué)出版社2009年版，第473頁(yè)。應(yīng)在此基礎(chǔ)上有所拓展，對(duì)民族自治地方組織公安部隊(duì)的具體規(guī)則予以明確就是重要的潛在領(lǐng)域之一。當(dāng)然，依一般理論，規(guī)定該問(wèn)題的單行條例應(yīng)以上級(jí)地方的自治條例和單行條例以及本地方的自治條例為依據(jù)?！?3〕參見(jiàn)鄭毅：《再論自治條例和單行條例的法律地位——基于規(guī)范位階和效力位階的二元化視角》，載《廣西民族研究》2014年第1期。其四，三級(jí)民族自治地方組織本地方公安部隊(duì)的權(quán)利并無(wú)本質(zhì)差異，但應(yīng)依序逐步實(shí)現(xiàn)。自治州處自治地方的中間層級(jí)，各方面的實(shí)施能力優(yōu)于自治縣，亦不會(huì)像自治區(qū)那般因組織地方公安部隊(duì)而給中央帶來(lái)宏觀管控壓力，故適宜作為第一批試點(diǎn)；自治區(qū)待制度條件和客觀需求成熟后，則可基于自治條例和單行條例的制定適當(dāng)跟進(jìn)；至于自治縣，由于地域范圍和管轄事務(wù)均有限，除非確有組建的必要，否則不宜強(qiáng)求全面鋪開(kāi)。總之，在制度實(shí)現(xiàn)上必須密且依據(jù)客觀情況，切忌貿(mào)然推進(jìn)。

最后，明確監(jiān)控措施。雖然民族自治地方公安部隊(duì)本質(zhì)上并非“地方兵”，但畢竟是現(xiàn)實(shí)存在的地方性武裝力量，故國(guó)家對(duì)其實(shí)行全面有效的監(jiān)控不可或缺，而相關(guān)監(jiān)控措施的采取應(yīng)注重綜合性思維。第一，不同監(jiān)控手段的綜合運(yùn)用。目前，我國(guó)中央對(duì)地方的監(jiān)控機(jī)制主要通過(guò)立法、行政、司法、財(cái)政、人事、政策等方面來(lái)實(shí)現(xiàn)，〔74〕詳見(jiàn)熊文釗主編：《大國(guó)地方：中央與地方關(guān)系法治化研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第十二章。但這主要針對(duì)的是省、市、縣等一般地方而言，民族自治地方的自治權(quán)會(huì)對(duì)其形成一定阻卻效應(yīng)，導(dǎo)致不同手段在適用選擇與效果上各有短長(zhǎng)。因此在實(shí)際監(jiān)控的過(guò)程中，不能偏廢其中一種手段，而必須依據(jù)具體的監(jiān)控事項(xiàng)、目標(biāo)以及當(dāng)時(shí)的客觀條件而謀求數(shù)種手段的綜合運(yùn)用，以確保監(jiān)控效率的最大化。第二，不同監(jiān)控模式的綜合運(yùn)用。前述六種手段雖然效力路徑不同，但均屬于直接監(jiān)控模式，而除此外，間接監(jiān)控模式亦不可少。如發(fā)揚(yáng)“黨指揮槍”的優(yōu)良傳統(tǒng)，通過(guò)黨組織與不同層級(jí)的部隊(duì)組織進(jìn)行全面耦合而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)控制效應(yīng)的有效衍伸，即可構(gòu)成良好的輔助制度平臺(tái)。〔75〕有學(xué)者即明確指出：“保證公安機(jī)關(guān)這把刀子掌握在可靠人手中，并正確使用權(quán)力和行政管理的基本保證。建國(guó)以年來(lái)民族地區(qū)公安行政實(shí)踐也一再證明，只要加強(qiáng)黨對(duì)民族地區(qū)公安行政的領(lǐng)導(dǎo)，民族地區(qū)公安保衛(wèi)工作才會(huì)健康發(fā)展和取得勝利，人民民主專(zhuān)政的職能就能充分發(fā)揮，民族地區(qū)社會(huì)治安才會(huì)穩(wěn)定?！眳⒁?jiàn)吉坡穆枷·彭康：《民族地區(qū)公安行政特點(diǎn)及策略》，載《公安學(xué)刊》1998年第1期。第三，集權(quán)與自治的綜合考量。民族自治地方公安部隊(duì)在本質(zhì)上仍屬民族自治地方實(shí)施憲法和法律所明確授予的自治權(quán)的結(jié)果，因此需要在管制與自治之間尋求帕累托最優(yōu)的均衡點(diǎn)，防止以監(jiān)控之名構(gòu)成對(duì)民族自治地方組建公安部隊(duì)權(quán)的不當(dāng)干預(yù)乃至非法限制。

令人欣喜的是，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，其中對(duì)于“加強(qiáng)邊疆地區(qū)、民族地區(qū)法制專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍建設(shè)”的要求，或許恰可以從民族自治地方組織公安部隊(duì)權(quán)的真正激活開(kāi)始。

（責(zé)任編輯：朱應(yīng)平）

* 鄭毅，中央民族大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。本文系中國(guó)行為法學(xué)會(huì)軟法研究會(huì)和北京大學(xué)軟法研究中心2015年聯(lián)合委托一般課題“軟法視野下的《民族區(qū)域自治法》研究”（項(xiàng)目號(hào)2015B06）及中央民族大學(xué)2016年度青年教師科研專(zhuān)項(xiàng)“《立法法》修改與新時(shí)期民族立法的發(fā)展問(wèn)題研究”（項(xiàng)目號(hào)2016KYQN03）的階段性研究成果。與中央民族大學(xué)法學(xué)院客座教授敖俊德先生的討論使筆者深受啟發(fā)，特此致謝，文責(zé)自負(fù)。