楊志銀

(1.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，上?！?00433；2.貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴州　貴陽　550025)

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環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅對(duì)貴州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期效應(yīng)及方案選擇

楊志銀1，2

(1.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，上海200433；2.貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴州貴陽550025)

中共十八屆三中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》中明確提出，要加快資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅立法。稅收征收具有更高的法律層次依據(jù)，具有稅收法定性原則。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)等的差異，將原有的環(huán)境污染排污費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅，對(duì)不同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入影響不一。貴州的礦產(chǎn)資源稟賦比較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的污染問題不可忽視。從實(shí)際部門的數(shù)據(jù)來看，環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的實(shí)施將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政收入等方面產(chǎn)生重要的預(yù)期效應(yīng)影響，環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅后地方政府可選擇的稅收征管配套實(shí)施方案顯得尤為關(guān)鍵。

排污費(fèi)；環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅；預(yù)期效應(yīng)；方案選擇

中共十八屆三中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》(國(guó)發(fā)【2015】26號(hào))明確提出，落實(shí)財(cái)稅改革總體方案，推動(dòng)財(cái)稅體制改革取得新進(jìn)展，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅立法。環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅是我國(guó)現(xiàn)階段稅收改革的重要內(nèi)容之一，《中國(guó)人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法(送審稿)》正在送審中。然而，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是工業(yè)發(fā)展的水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡，資源稟賦存在差異，環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的改革勢(shì)必對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不同的影響。[1]貴州的工業(yè)經(jīng)濟(jì)以煤電、礦產(chǎn)資源開采、化工產(chǎn)品加工等為主，資源型產(chǎn)業(yè)是其重要的力量，長(zhǎng)期以來，都是以環(huán)境污染為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。貴州喀斯特地貌的環(huán)境特點(diǎn)為生態(tài)脆弱型，一旦遭到破壞很難得到恢復(fù)。[2]同時(shí)，由于我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅種體系的不完善，缺乏明確的保護(hù)環(huán)節(jié)的征稅目的，降低了稅收對(duì)環(huán)境污染、環(huán)境破壞行為的調(diào)控力度。[3]而且由于行政性收費(fèi)與稅收在征收管理法律依據(jù)層次、收支核算等方面的差別，長(zhǎng)期以來的排污費(fèi)雖然形成了環(huán)境保護(hù)支出的資金來源，但是由于地方排污費(fèi)支付的自主性比較強(qiáng)，資金越位現(xiàn)象比較嚴(yán)重，形成環(huán)境保護(hù)專門的收入來源不足。由于地方政府部門信息沒有公開，無法從其他渠道取得最近時(shí)期的相關(guān)數(shù)據(jù)，本文主要以2007-2013年貴州省排污費(fèi)的征收數(shù)據(jù)，從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和財(cái)政收入等方面，分析一旦環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅實(shí)施以后，將對(duì)貴州省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的預(yù)期影響，并提出環(huán)境保護(hù)稅立法后，貴州省可選擇的具體實(shí)施方案意見。

一、貴州省排污費(fèi)征管現(xiàn)狀分析

(一)貴州省排污費(fèi)征管現(xiàn)狀

貴州省作為我國(guó)西部礦產(chǎn)資源稟賦比較高的省份之一，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可忽視煙酒、煤電、礦產(chǎn)資源開采、化工產(chǎn)品等工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染與破壞[4]。2003年7月3日，《貴州省<排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例>實(shí)施意見》的文件規(guī)定，直接以環(huán)境排放污染物的單位和個(gè)體工商戶為排污費(fèi)的征收范圍，收繳資金管理實(shí)行“收支兩條線，分級(jí)管理”的原則。依照全國(guó)排污費(fèi)征管要求，貴州省針對(duì)污染物排放、水治理、大氣治理等征收一定的環(huán)境保護(hù)費(fèi)。從2007年到2013年貴州排污費(fèi)收入總體呈現(xiàn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，如表1所示，2007年排污費(fèi)收入為46007.8萬，2013年排污費(fèi)收入為53234.95萬元。

表1　貴州省排污費(fèi)征收情況數(shù)據(jù)匯總表 單位(萬元)

資料來源：2007-2013貴州省征收排污費(fèi)年度報(bào)告。

2009年政府部門對(duì)排污費(fèi)征收范圍予以修訂，并完善相關(guān)征收制度，對(duì)環(huán)境排污費(fèi)予以細(xì)分，重點(diǎn)包括污染物排放中污水、廢氣、固體廢物、噪聲等。根據(jù)貴州省環(huán)境保護(hù)監(jiān)察局公布的貴州省征收排污費(fèi)年度報(bào)告顯示，2009年度全省排污費(fèi)開單43，938.4萬元，2010年度全省排污費(fèi)開單45，304.34萬元，2011年度全省排污費(fèi)累計(jì)開單44，679.43萬元，2012年全省排污費(fèi)完成5.169億元，2013年，全省排污費(fèi)完成5.450億元*2009-2013年度貴州省征收排污費(fèi)年度報(bào)告。?？梢钥闯觯F州省排污費(fèi)總體上逐年呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)，補(bǔ)充了環(huán)境污染治理資金，在節(jié)能減排和保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面做出了重大的貢獻(xiàn)。

(二)主要存在的問題

雖然排污費(fèi)的征收，補(bǔ)充了貴州省環(huán)境保護(hù)治理的資金，為貴州省生態(tài)環(huán)境保護(hù)做了重要的貢獻(xiàn)，但是就排污費(fèi)征收過程來看，在排污費(fèi)的收費(fèi)面、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)力度等方面，還存在著諸多有待進(jìn)一步完善的問題。

1.收費(fèi)面較窄。從每年貴州省環(huán)境監(jiān)察狀況公報(bào)以及貴州省排污費(fèi)年度報(bào)告中可以看出，目前貴州省主要對(duì)煤炭開采、有色金屬采礦等12個(gè)重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行排污費(fèi)的征收，排污費(fèi)的收費(fèi)范圍顯得比較窄，如在污水排污費(fèi)的征收中，并沒有包括氨氮、總磷；暫時(shí)不對(duì)機(jī)動(dòng)車、飛機(jī)、船舶等流動(dòng)污染源征收廢氣排污費(fèi)。這種比較窄的收費(fèi)面使得很多工廠或者企業(yè)選擇擦邊球的行為，逃避繳費(fèi)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。此外，一些污染行為會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，比如，對(duì)水污染的同時(shí)，若該污染物有揮發(fā)的性質(zhì)，對(duì)大氣也會(huì)產(chǎn)生影響，而水污染排污費(fèi)的收費(fèi)對(duì)象僅為水污染層面，并沒有考慮其連鎖反應(yīng)的成本。

2.收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低。就廢氣排污費(fèi)而言，按排污者排放污染物的種類、數(shù)量以污染當(dāng)量計(jì)算征收，每一污染當(dāng)量征收標(biāo)準(zhǔn)為0.6元。其中，二氧化硫排污費(fèi)，第一年每一污染當(dāng)量征收標(biāo)準(zhǔn)為0.2元，第二年每一污染當(dāng)量征收標(biāo)準(zhǔn)為0.4元，第三年達(dá)到與其它大氣污染物相同的征收標(biāo)準(zhǔn)，即每一污染當(dāng)量征收標(biāo)準(zhǔn)為0.6元。氮氧化物在2004年7月1日前不收費(fèi)，2004年7月1日起按每一污染當(dāng)量0.6元收費(fèi)*來源于2003年頒布的中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、中華人民共和國(guó)財(cái)政部、中華人民共和國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、中華人民共和國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì) 令第31號(hào)《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》。。對(duì)于環(huán)境污染行為收取的費(fèi)用，遠(yuǎn)比治理環(huán)境污染所花費(fèi)的費(fèi)用要少得多，很多企業(yè)會(huì)選擇性的繳納排污費(fèi)，以達(dá)到繼續(xù)生產(chǎn)的目的。僅2013年，全省包括排污費(fèi)在內(nèi)的環(huán)保費(fèi)收入為57073萬元，而環(huán)境支出規(guī)模為664429萬元，環(huán)保費(fèi)用支出約為環(huán)保費(fèi)收入的11.64倍。另外，根據(jù)貴州省排污費(fèi)征收年度報(bào)告總結(jié)可以看出，雖然國(guó)家在收費(fèi)的計(jì)算方式上給予了規(guī)定，但是在具體的排污費(fèi)征收過程中，地方政府往往出于對(duì)招商引資等方面的考慮，在排污費(fèi)的計(jì)算方式上給予一定程度的寬松，造成排污費(fèi)計(jì)費(fèi)依據(jù)的確定存在欠科學(xué)的情況。如在對(duì)噪聲的費(fèi)用收取上，很難真正測(cè)量其計(jì)費(fèi)依據(jù)。對(duì)危險(xiǎn)廢物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為每次每噸1000元，但并未指出危險(xiǎn)廢物包含的類型等，在征收過程中主觀臆測(cè)的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。此外，由于污染費(fèi)用較低，以及環(huán)境保護(hù)費(fèi)收支的巨大差距，通過行政性排污費(fèi)的征收并不能引起企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中對(duì)環(huán)保問題的足夠重視，開征排污費(fèi)抑制環(huán)境污染的真正目的沒有達(dá)到。

3.排污費(fèi)用征收力度不強(qiáng)。貴州省環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的基層人員較少，且人員流動(dòng)性較頻繁，在排污費(fèi)征收的過程中，頻頻出現(xiàn)簡(jiǎn)化測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)商收費(fèi)等違規(guī)征管行為，影響了費(fèi)用的征收情況。表2為2007-2013年貴州省排污費(fèi)欠緩繳情況表*2013年度貴州省征收排污費(fèi)工作報(bào)告。，表中顯示，排污費(fèi)用征收力度不強(qiáng)、排污費(fèi)的欠繳與緩繳不穩(wěn)定，但2013年欠繳與緩繳規(guī)模達(dá)1377.72萬元，2014年39家國(guó)有企業(yè)欠繳額達(dá)533.69萬元，2015年8家國(guó)有企業(yè)欠繳額達(dá)9.33萬元*貴州省2014年和2015年度國(guó)控企業(yè)欠繳排污費(fèi)統(tǒng)計(jì)表。。同時(shí)可以看出我省排污費(fèi)征收戶在2007-2010年期間出現(xiàn)下降趨勢(shì)，后到2010-2013年，排污費(fèi)征收戶又開始上漲，呈現(xiàn)出不規(guī)律差距，體現(xiàn)出地方政府及有關(guān)部門對(duì)征收排污費(fèi)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，應(yīng)加強(qiáng)排污費(fèi)征收稽查工作，糾正排污收費(fèi)中存在的問題，提高征收水平。

表2　貴州省排污費(fèi)征收情況表　單位(萬元、戶)

資料來源：2007-2013年貴州省征收排污費(fèi)年度報(bào)告。

4.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中資源消耗類行業(yè)排污費(fèi)收入所占的比例高。從下表3貴州省排污費(fèi)收入行業(yè)分布表來看，貴州省由于受到地理位置的限制，資源主要以煤礦為主，工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中能源消耗類產(chǎn)業(yè)的污染物排放量所占的比重較大。貴州省的排污費(fèi)主要集中在火力發(fā)電行業(yè)、化工行業(yè)、煤炭開采行業(yè)等行業(yè)。就煤炭開采行業(yè)來說，2005年貴州省煤炭開采污水排放量758.24噸，約占全年重點(diǎn)行業(yè)污水排放的1.14%，2013年已經(jīng)達(dá)到503563.33噸，約占全年重點(diǎn)行業(yè)污水排放的97.5%，為2005年的664.12倍；2005年廢氣排放量81207噸，約占全年重點(diǎn)行業(yè)廢氣排放的0.44%，2013年達(dá)到118615214噸，約占全年重點(diǎn)行業(yè)廢氣排放的61.20%，為2005年的1460.65倍。同時(shí)，這些數(shù)據(jù)在一定程度上反映了貴州省的資源消耗類行業(yè)在所有工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中所占的比例過高，若為了履行相關(guān)政策規(guī)定而加大環(huán)保力度，很多企業(yè)將被迫關(guān)閉，排污費(fèi)的開征面受到限制，從而影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得地方政府長(zhǎng)期以來在環(huán)境污染治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間艱難抉擇。

表3　貴州省排污費(fèi)收入行業(yè)分布表　單位：萬元

資料來源：2005-2013年貴州省征收排污費(fèi)年度報(bào)告。

二、環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅對(duì)貴州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期效應(yīng)

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面。根據(jù)國(guó)外環(huán)境保護(hù)稅征收的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，實(shí)施環(huán)境保護(hù)稅，雖然初期不會(huì)影響企業(yè)的稅負(fù)水平，但是隨著環(huán)境保護(hù)稅后期稅率水平的逐步提高，將會(huì)使得高污染行業(yè)的生產(chǎn)成本增加，[5][6]企業(yè)收益減少，投資方向?qū)⑥D(zhuǎn)向低能耗、低污染、高附加值的產(chǎn)業(yè)，因此，環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的實(shí)施，會(huì)刺激資源密集型行業(yè)，倒逼企業(yè)為了提高企業(yè)利潤(rùn)水平，吸收社會(huì)資金而改變生產(chǎn)方式，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也會(huì)隨著投資方向的變化而不斷得到優(yōu)化和升級(jí)。[7][8]具體來說，根據(jù)貴州省環(huán)境監(jiān)察實(shí)際部門對(duì)外公布的2003-2013年貴州省環(huán)境污染報(bào)告顯示，從貴州省排污費(fèi)收入的行業(yè)分布結(jié)構(gòu)來看，環(huán)境污染物相對(duì)較重的火力發(fā)電行業(yè)、礦產(chǎn)開采行業(yè)、煤電行業(yè)、酒類行業(yè)以及煙草行業(yè)所占比例比較大，因此，隨著環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的實(shí)施，將會(huì)對(duì)貴州省經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，除了促進(jìn)這些行業(yè)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)以外，勢(shì)必會(huì)促進(jìn)技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

環(huán)境保護(hù)稅的開征，可以使得政府不通過財(cái)政資金的直接投入，而通過稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施，引導(dǎo)鼓勵(lì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大規(guī)模，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，培育新型產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)資金流向節(jié)能、環(huán)保、減排的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，符合貴州省建立生態(tài)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略構(gòu)想。此外，環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的實(shí)施，將增強(qiáng)環(huán)保企業(yè)的盈利能力，加快落后產(chǎn)能的淘汰，發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。[9]因此，環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的實(shí)施，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

2.財(cái)政收入方面。按照《中國(guó)人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法(送審稿)》的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)稅實(shí)行有幅度的定額稅率，各地區(qū)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來確定具體的適用稅率水平，并報(bào)財(cái)政部備案。文件中給予了地方政府自主確定稅率水平的權(quán)力，由于最低定額稅率水平均比排污費(fèi)的單位標(biāo)準(zhǔn)高，因此，環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，必然會(huì)帶來地方財(cái)政收支的影響。但是，不同的省份，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展，以及稅源結(jié)構(gòu)的不同，影響程度存在差異。按照現(xiàn)有貴州省公布的年度排污量，結(jié)合環(huán)境保護(hù)稅法(送審稿)的幅度稅率測(cè)算，如表4顯示，環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅之后，環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅不僅不會(huì)影響現(xiàn)有排污費(fèi)財(cái)政收入規(guī)模，相反會(huì)略有增加。

表4　貴州省環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅后稅收收入測(cè)算表　單位：萬元

數(shù)據(jù)來源：2005-2013年貴州省環(huán)境狀況公報(bào)、2005-2013年貴州省征收排污費(fèi)年度報(bào)告。

另外，正如表5所示，雖然貴州省環(huán)境排污費(fèi)收入總量呈現(xiàn)逐年遞增，但是排污費(fèi)收入在本級(jí)財(cái)政收入中的比例小且呈逐年下降的趨勢(shì)，逐步用稅收替代排污費(fèi)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，開征環(huán)境保護(hù)稅對(duì)本級(jí)財(cái)政收入不會(huì)產(chǎn)生重大影響。

綜上所述，環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅之后，對(duì)貴州省財(cái)政收入，不僅不會(huì)減少，反而會(huì)增加。但是不可忽視的是，費(fèi)改稅以后，由于稅收收入入庫和地方行政性費(fèi)用收入入庫級(jí)次的差別，在一定程度上還是對(duì)地方財(cái)政收入的具體使用產(chǎn)生影響，特別是資金的使用自由度方面受到了更加嚴(yán)格的制約，失去了行政性費(fèi)用收入自主支配的靈活性。

表5　貴州省排污費(fèi)在本省財(cái)政收入中的比重變化情況表　單位：%

數(shù)據(jù)來源：貴州省2014年統(tǒng)計(jì)年鑒和貴州省歷年環(huán)境狀況公報(bào)。

3.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面。由于貴州省主要以資源型產(chǎn)業(yè)為主，高能耗、高污染是其主要特點(diǎn)。從貴州省GDP的行業(yè)結(jié)構(gòu)上可以明顯看出，電力、熱力行業(yè)、煤炭開采行業(yè)、化工行業(yè)、金屬采礦行業(yè)以及發(fā)酵和釀造行業(yè)等高能耗、高污染行業(yè)所占的比重比較大.2013年貴州省規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值8074.60億元，其中電力熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)行業(yè)為1263.73億元，占比為15.65%，煤炭開采和洗選行業(yè)為1445.11億元，占比為17.90%，化工行業(yè)為645.66億元，占比為8%，金屬采礦、冶煉行業(yè)為1658.87億元，占比為20.54%，發(fā)酵和釀造行業(yè)為597.52億元，占比為7.4%*數(shù)據(jù)來源于2014年《貴州省統(tǒng)計(jì)年鑒》。由于稅收的征管比行政性收費(fèi)的征管較為嚴(yán)謹(jǐn)，欠繳、緩繳的現(xiàn)象將會(huì)由于稅收征管的法律性而在一定程度上下降，但勢(shì)必造成這些高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)減少，壓縮其生存空間，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一定程度的放緩。

從美國(guó)、日本的環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)來看，雖然由于環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅后，同樣的污染排污量，使得破壞、污染環(huán)境的企業(yè)和產(chǎn)品承擔(dān)的實(shí)際生產(chǎn)成本增加，但是，環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅以后，可以通過引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，促進(jìn)地區(qū)綠色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。[10][11]可以直接或間接地使高能耗、高污染企業(yè)矯正其經(jīng)濟(jì)行為，走創(chuàng)新發(fā)展之路，提高其治污的積極性。倒逼其加大治理污染力度，刺激其重視生產(chǎn)技術(shù)改造，增強(qiáng)節(jié)能減排力度，提高企業(yè)乃至整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)效率，促使企業(yè)從粗加工產(chǎn)品型企業(yè)走向高附加值產(chǎn)品型企業(yè)，從而引領(lǐng)企業(yè)走新型工業(yè)化的發(fā)展道路，提高資源密集型企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)水平，完成技術(shù)創(chuàng)新和企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，減少社會(huì)的污染成本，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展具備可持續(xù)性，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量。因此，從短期來看，由于環(huán)境保護(hù)稅的實(shí)施，可能會(huì)造成貴州省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一定程度放緩，而長(zhǎng)期會(huì)優(yōu)化貴州省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)其由于地緣地貌所帶來的嚴(yán)重二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換進(jìn)程。由此可見，環(huán)境保護(hù)稅是政府實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展的有效調(diào)節(jié)手段。

三、貴州省實(shí)施環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的方案選擇

環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅實(shí)施的具體方案，理論上應(yīng)包括環(huán)境保護(hù)稅的稅制設(shè)計(jì)，環(huán)境保護(hù)稅制相關(guān)要素的設(shè)計(jì)以及征收管理等相關(guān)問題。但是由于環(huán)境保護(hù)稅法(送審稿)已經(jīng)對(duì)上述問題進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，對(duì)于地方政府實(shí)施環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的具體方案，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注地區(qū)具體稅率的確定和結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定適合本地區(qū)發(fā)展的稅收優(yōu)惠等稅收權(quán)限。因此，本文只基于送審稿基礎(chǔ)上，針對(duì)省級(jí)政府擁有的權(quán)限內(nèi)容予以建議。

(一)稅收征管機(jī)制的設(shè)計(jì)

關(guān)于環(huán)境保護(hù)稅征管模式，學(xué)術(shù)界比較認(rèn)可的有三種模式：由原有排污費(fèi)征收監(jiān)管的環(huán)境保護(hù)部門單獨(dú)征稅模式；由稅務(wù)部門單獨(dú)征稅模式；由稅務(wù)部門和環(huán)保部門相互配合征稅模式。[10][5]這三種環(huán)境稅征管模式，各有利弊。第一種模式可以保證環(huán)境保護(hù)稅的計(jì)稅依據(jù)的合理性，充分利用環(huán)境監(jiān)測(cè)部門的監(jiān)測(cè)經(jīng)驗(yàn)，但是環(huán)境保護(hù)部門缺乏稅收征管經(jīng)驗(yàn)；第二種模式，雖然保證了稅收征管的規(guī)范性，充分發(fā)揮了稅務(wù)部門的優(yōu)勢(shì)，但是缺乏對(duì)環(huán)境污染監(jiān)測(cè)的技術(shù)水平。根據(jù)環(huán)境保護(hù)稅法(送審稿)以及實(shí)際稅務(wù)部門的調(diào)研，我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅的征收傾向于采用第三種模式，由環(huán)境保護(hù)部門對(duì)污染源進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并為稅務(wù)部門計(jì)征稅款提供各種基礎(chǔ)資料。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是充分借用了原有排污費(fèi)征管中環(huán)保部門對(duì)污染源的監(jiān)測(cè)經(jīng)驗(yàn)，保證計(jì)稅依據(jù)的合理性和客觀性，同時(shí)充分發(fā)揮稅務(wù)部門的稅收征管經(jīng)驗(yàn)，有利于通過收入合理劃分來解決環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅所帶來的環(huán)保部門與稅收部門之間征管協(xié)調(diào)問題，充分發(fā)揮兩個(gè)部門的積極性。

(二)環(huán)境保護(hù)稅稅率水平的確定

在環(huán)境保護(hù)稅法(送審稿)中，只是根據(jù)不同的征稅對(duì)象設(shè)置有幅度的定額稅率，同時(shí)規(guī)定地方政府可以根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及環(huán)境污染、財(cái)政收入等方面因素，在國(guó)家規(guī)定的幅度定額稅率范圍內(nèi)，確定適合地區(qū)具體稅率。按照環(huán)境保護(hù)稅法(送審稿)的規(guī)定，借鑒國(guó)際上環(huán)境保護(hù)稅開征的經(jīng)驗(yàn)，貴州省應(yīng)根據(jù)送審稿中的要求，在幅度定額稅率的基礎(chǔ)上，充分利用地方政府的自主權(quán)，遵循“適度從低，穩(wěn)步增長(zhǎng)”的原則，結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況來確定環(huán)境保護(hù)稅的稅率水平。

根據(jù)表4所示的2005年以來貴州省環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅范圍內(nèi)容的污染物變化情況，2005年，貴州省環(huán)境保護(hù)稅按照最低定額稅率計(jì)算的稅收收入為111846.65萬元，按照最高稅率計(jì)算的稅收收入為421186.80億元；2012年，按照最低定額稅率計(jì)算的稅收收入為83996.34億元，按照最高稅率計(jì)算的稅收收入為315211.89億元。由此可見，按照國(guó)家規(guī)定的最低稅率水平即可保持原有征收排污費(fèi)產(chǎn)生的財(cái)政收入，但是從上述排污費(fèi)收入增長(zhǎng)以及排污量變化趨勢(shì)來看，征收排污費(fèi)手段對(duì)環(huán)境的保護(hù)和治理效果不是很明顯，排污費(fèi)對(duì)貴州省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的促進(jìn)作用也不強(qiáng)，因此，征收環(huán)境保護(hù)稅解決環(huán)境治理問題，建議遵循“適度從低，穩(wěn)步增長(zhǎng)”的調(diào)控原則，在開始實(shí)施期間，可以借鑒現(xiàn)有資源稅有幅度的地區(qū)差別定額稅率比較成熟的規(guī)定，在國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的水平上下浮動(dòng)20%的幅度。

同時(shí)，需要實(shí)施獎(jiǎng)懲稅收政策，對(duì)達(dá)標(biāo)范圍內(nèi)排放的污染物實(shí)行基本稅率，對(duì)超標(biāo)排放的污染物實(shí)行懲罰性或者超額負(fù)擔(dān)高稅率。利用差別稅率來實(shí)現(xiàn)排污企業(yè)的自律，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目的。按照等于或適當(dāng)超過企業(yè)污染治理成本的水平確定具體稅率水平，至少應(yīng)按照行業(yè)污染治理成本水平來確定本地區(qū)的具體水平，否則，開征環(huán)境保護(hù)稅的目的也會(huì)受到嚴(yán)重影響，容易產(chǎn)生環(huán)境保護(hù)稅只是流于形式。

(三)稅收優(yōu)惠政策的設(shè)計(jì)

貴州省是一個(gè)傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展比重比較大的身份。由于稅與費(fèi)在財(cái)政管理中的差異以及環(huán)境保護(hù)稅最低稅率水平比排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)高，環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅勢(shì)必加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，這必然要求各地區(qū)在環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅以后給予企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠政策。對(duì)于貴州省來說，為了鼓勵(lì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，對(duì)其產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代等有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)行為給予稅收優(yōu)惠政策；對(duì)于火電、煤電等污染嚴(yán)重的企業(yè)，其污染排放達(dá)標(biāo)、符合國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)給予稅收減免等優(yōu)惠政策；充分利用地方自主優(yōu)惠的稅權(quán)，加大對(duì)從事資源綜合開發(fā)、循環(huán)利用的企業(yè)扶持；允許相關(guān)企業(yè)在稅前免除或者減征環(huán)境保護(hù)政策性虧損的稅收待遇；以擴(kuò)大費(fèi)用稅前扣除范圍和提高稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)的稅收手段，引導(dǎo)生產(chǎn)企業(yè)對(duì)于環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品的研發(fā)、轉(zhuǎn)讓、引進(jìn)和使用；對(duì)于從事環(huán)境治理和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的投資主體，給予試行投資減免和再投資退稅等相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

(四)環(huán)境保護(hù)稅收入劃分問題

環(huán)境保護(hù)屬于全國(guó)性的事務(wù)，但是具體的環(huán)境保護(hù)政策落實(shí)以及具體的環(huán)境治理由地方予以完成。按照國(guó)家財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的要求，環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)該是共享稅，中央與地方政府可以采取比例分享劃分的方式，具體的分享比例可按環(huán)境保護(hù)稅不同稅目確定。因原有排污費(fèi)收入主要屬于地方政府，對(duì)排放污染物征稅，應(yīng)主要以地方政府收入為主，保證地方政府的排污檢測(cè)以及治污等環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的支出;對(duì)于調(diào)節(jié)涉及到全國(guó)范圍，可以采取收入以中央為主，地方為輔的方式進(jìn)行，比如碳稅的稅收收入。對(duì)于地方而言，環(huán)保部門的收入問題仍然是環(huán)境保護(hù)稅征管的難題，建議采用轉(zhuǎn)移支付的方式，保證環(huán)保部門的收入水平，充分調(diào)動(dòng)其進(jìn)行環(huán)境保護(hù)稅征收的積極性。

誠然，環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的實(shí)施，是國(guó)家強(qiáng)化環(huán)境治理的一種重要舉措，不僅需要其他相關(guān)政策措施的配套實(shí)施，比如污染評(píng)估監(jiān)管措施，也需要合理處理好環(huán)保與稅務(wù)部門的協(xié)調(diào)機(jī)制。在中央頂層設(shè)計(jì)的前提下，同樣需要地方各級(jí)部門協(xié)調(diào)配合。在環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)改稅實(shí)施以后，地方政府根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及財(cái)政收入等方面的實(shí)際情況，根據(jù)自身擁有的自主權(quán)限，選擇適合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境保護(hù)稅征管配套實(shí)施方案顯得尤為關(guān)鍵。

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[責(zé)任編輯：唐少奕]

楊志銀，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院稅收學(xué)博士研究生，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)稅系講師，主要研究方向：稅收理論與政策。

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