蔣科　劉敏

摘要：國家出資人代表與國資委的法律關(guān)系，目前有代理人說、代管人說、受托人說等理論，但均存在難以自圓其說的缺憾。國家出資人代表負(fù)有公法上的國資經(jīng)營與監(jiān)督職責(zé)，實(shí)質(zhì)為國資委代表國家委派的公務(wù)代表，其與國資委當(dāng)為公法上的委任與代表關(guān)系。

關(guān)鍵詞： 國家出資人代表；國資委；法律關(guān)系

中圖分類號(hào)：D923.99 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1003-7217（2016）04-0136-05

在公司的語境中，所謂國家出資人代表，是指由國資委等履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)依法直接委派或經(jīng)國有股權(quán)支持當(dāng)選的公司董事及監(jiān)事。從現(xiàn)行國資立法看，其負(fù)有公法上特定的國資經(jīng)營與監(jiān)督職責(zé)，實(shí)質(zhì)為國家出資人公務(wù)代表。然而學(xué)界基于對(duì)國資委及國有股董監(jiān)事的私法定位，提出二者僅當(dāng)為私法上股東與公司董監(jiān)事的關(guān)系，導(dǎo)致其脫離應(yīng)有的公務(wù)約束而淪為企業(yè)的內(nèi)部人。本文擬從國資委及國家出資人代表的權(quán)源性質(zhì)入手，分析二者之間應(yīng)然的法律關(guān)系，以期為當(dāng)前國企混合所有制改革提供理論依據(jù)。

一、國家出資人代表與國資委法律關(guān)系的理論誤區(qū)

目前我國對(duì)國資委與國有股權(quán)代表之間的法律關(guān)系，多從私法的視角解讀，具體有代理人說、受托人說、代管人說及代表人說等觀點(diǎn)。代理人說認(rèn)為，國家作為國有股股東，通過委派、推薦等方法使該自然人出任國有股董事或監(jiān)事，從法理上講是一種股東與代理人的關(guān)系。[1]受托人說認(rèn)為，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營在本質(zhì)上屬于信托關(guān)系，國家與企業(yè)經(jīng)營者之間是信托關(guān)系。[2]代管人說認(rèn)為，國有資產(chǎn)的所有者是全民，但實(shí)際行使這一財(cái)產(chǎn)權(quán)利的是國家委派的國有股權(quán)代表，其是國有資產(chǎn)的代管人。[3]代表人說則認(rèn)為，代表之自然人與其所代表之政府股東間原則上應(yīng)為民法上委任關(guān)系。然而，上述學(xué)說均存在難以克服的理論缺陷。

其一，“代理人說”的理論誤區(qū)。依代理的一般法理，代理人相對(duì)于被代理人有獨(dú)立的人格，代理人于代理權(quán)限內(nèi)以被代理人名義為意思表示，其法律行為的效力直接歸屬于被代理人，兩者之間通過合同安排雙方的權(quán)利義務(wù)。從目前國資委與國有股權(quán)代表的關(guān)系看：首先，國資委委派的國有股權(quán)代表參照黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理，其間既無合同又無明確的授權(quán)行為發(fā)生；其次，國有股權(quán)代表若以國資委的名義行事，那么責(zé)任后果應(yīng)由國資委承擔(dān)，不利于追究作為代理人的國有股權(quán)代表的法律責(zé)任；再次，國有股權(quán)代表在公司的身份表現(xiàn)為公司法人機(jī)關(guān)成員，由其代理國資委行使國有股權(quán)與公司法人制度相沖突。因此，代理說無論從實(shí)踐上還是理論上都無法說明國資委與國有股權(quán)代表之間的關(guān)系。

其二，“代管人說”的理論誤區(qū)。代管人說認(rèn)為國有股權(quán)代表是國有資產(chǎn)的代管人，但其“代管”的法律意義并不明晰。若為合同法上的代為保管，那么其應(yīng)當(dāng)為具體的物，而國有資產(chǎn)一旦出資于企業(yè)，則轉(zhuǎn)化為價(jià)值形態(tài)作為公司的股份存在，其無法被保管；若為代為經(jīng)營管理，那么其是以個(gè)人名義、公司名義還是國家名義行使權(quán)利并不明晰。由于法律地位不明確，會(huì)導(dǎo)致個(gè)人利益、公司利益與國家利益的沖突，其法律責(zé)任無法明確，而將巨額國有資產(chǎn)委托自然人代管，其風(fēng)險(xiǎn)也是巨大的?？梢姶苋藱?quán)利、義務(wù)及責(zé)任的模糊性，決定了其無法說明國資委與國有股權(quán)代表之間的關(guān)系。

其三，“受托人說”的理論誤區(qū)。信托是指委托人基于對(duì)受托人的信任，將財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按照委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益進(jìn)行管理或處分。按照信托說的觀點(diǎn)，國資委基于對(duì)國有股權(quán)代表的信任，將國有資產(chǎn)委托給他，由他按照國資委意愿以自己的名義對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行管理或處分。如果認(rèn)定二者之間為信托關(guān)系，那么國資委實(shí)際可選擇專業(yè)投資者對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理，充分發(fā)揮國有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益。信托說偏重國有股權(quán)代表的市場特性，依照該理論必然是兩者之間的雙向選擇，雙方根據(jù)互選結(jié)果訂立合同。這樣的國有股權(quán)代表與普通的董監(jiān)事并無區(qū)別，因其本身不受行政管理方式的限制，故不必遵從國資委的監(jiān)管而僅需依民事契約行事。信托說雖很好地解釋了國有資產(chǎn)市場化運(yùn)營方式，但卻背離了國資委選任國有股權(quán)代表的初衷。當(dāng)國家出資的公共性目標(biāo)與公司效益最大化目標(biāo)相沖突時(shí)，信托說并不能確保國家出資目的的實(shí)現(xiàn)，其不能從目的上解釋國資委與國有股權(quán)代表之間的關(guān)系。

其四，私法上“代表人說”的理論誤區(qū)。臺(tái)灣學(xué)者黃虹霞認(rèn)為：“代表之自然人與其所代表之政府股東間原則上應(yīng)為民法上的委任關(guān)系，除非該代表系狹義公務(wù)員而因其職務(wù)關(guān)系被派擔(dān)任政府股東之代表。民法上委任關(guān)系之代表與其所代表之政府股東間應(yīng)屬無償委任關(guān)系，若系有償（即因代表而自政府股東處受領(lǐng)薪給或報(bào)酬），則縱無職稱，亦應(yīng)認(rèn)為成立公法上之委任關(guān)系而非民法上之委任關(guān)系?！盵4]黃虹霞將官股代表是否由政府發(fā)放薪酬作為區(qū)分公私法上委任關(guān)系的界限，太過簡單也不盡合理，且模糊了官股代表的身份。

綜上，目前我國學(xué)界從私法上解釋國資委與國有股權(quán)代表的關(guān)系，在法理上難以成立且不能回應(yīng)其依政府官員管理的事實(shí)。因此，我們應(yīng)當(dāng)重新審視二者之間的法律關(guān)系。

二、國家出資人代表與國資委法律關(guān)系的公法定位

國家作為一虛擬法律主體，本身沒有活動(dòng)能力，需要其相應(yīng)的法人機(jī)關(guān)構(gòu)造意志并行為。在國家所有權(quán)領(lǐng)域，國家作為特殊法人同樣需要構(gòu)造其意志并實(shí)施其行為。只不過其意志表現(xiàn)為公共意志，需國家立法機(jī)關(guān)通過法律的形式予以確定；其行為則需國家行政機(jī)關(guān)即政府來實(shí)施，而政府又通過其組成部門及其人員來執(zhí)行國家出資人的意志，從而最終實(shí)現(xiàn)國家所有權(quán)。就企業(yè)國有資產(chǎn)而言，作為受國資委委派或推選的董監(jiān)事，其功能就在于通過對(duì)企業(yè)內(nèi)部事務(wù)的參與，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)經(jīng)營的監(jiān)督。

在本文看來，應(yīng)當(dāng)跳出私法的視域限制，從公法上理解國家出資人代表與國資委的關(guān)系。依公司法理，公司的董監(jiān)事為其自身法人機(jī)關(guān)成員，絕非出資人股東的代表。但國家作為出資人時(shí)，基于出資的全民性及其法律人格的虛擬性，必然通過公司機(jī)制推選相關(guān)自然人擔(dān)任公司的董監(jiān)事，同時(shí)委以相應(yīng)的國資經(jīng)營與監(jiān)督職責(zé)，該自然人即國家出資人代表。因此，當(dāng)國有股董監(jiān)事兼具公法性職責(zé)時(shí)，實(shí)際為國資委借助私法機(jī)制實(shí)現(xiàn)國資經(jīng)營監(jiān)管的手段，其與國資委當(dāng)為公法上的委任與代表關(guān)系，于此情形其作為國家出資人代表是符合法理的。故我們只有揭開國有股董監(jiān)事私法身份的 “面紗”，還原其公法上的本來面目，方能從本源上揭示其與國資委的法律關(guān)系。

（一）“授權(quán)”語境下國資委的權(quán)源性質(zhì)

依我國《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，國資委是政府授權(quán)而直接代表政府，間接代表國家的履行出資人職責(zé)并享有出資人權(quán)利的機(jī)構(gòu)。那么，應(yīng)如何理解此種“授權(quán)”呢？

“授權(quán)”分為公法上的授權(quán)與私法上的授權(quán)。公法上的“授權(quán)”包括立法性授權(quán)和行政性授權(quán)：前者實(shí)質(zhì)是對(duì)行政權(quán)的直接設(shè)定；后者實(shí)質(zhì)是行政權(quán)的轉(zhuǎn)讓。[5]私法中的“授權(quán)”則包括授予代理權(quán)與處分權(quán)。授予代理權(quán)即“以代理人名義所為法律行為之效力得直接歸屬于本人的權(quán)能、資格或地位”。[6]其授權(quán)行為是通過代理權(quán)授予人單方面的法律行為進(jìn)行的，而代理人必須在被代理人授權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)。授予處分權(quán)即“以自己的名義實(shí)施法律行為，其法律效果歸屬于本人。”[7]可見，私法上兩種“授權(quán)”的法律效果都?xì)w屬于本人，但授予“處分權(quán)”后法律行為的當(dāng)事人是被授權(quán)人自身，且授予的僅是對(duì)特定物的處分權(quán)；而授予“代理權(quán)”后法律行為的當(dāng)事人仍是被代理人，且授予的是特定范圍內(nèi)的代理權(quán)。故私法上的“授權(quán)”，是授權(quán)人授予被授權(quán)人自己所為法律行為上的效力直接歸屬于被授權(quán)人的權(quán)利能力，而非某種實(shí)際的民事權(quán)利。[8]

那么，對(duì)國資委的授權(quán)是公法抑或私法上的授權(quán)？從私法上授權(quán)的涵義看：若國資委被授予的是“代理權(quán)”，則其對(duì)外民事法律行為須以被代理人即政府的名義實(shí)施，且代理權(quán)授予與否以及代理權(quán)范圍可由政府意定變更，這與國家立法賦予國資委法定的代表地位和職權(quán)是不相符的；若國資委被授予的僅是對(duì)特定物的“處分權(quán)”，則更無法說明其代表政府的國資管理行為及其享有的出資人權(quán)利等概括性權(quán)利。此外，無論是授予代理權(quán)還是處分權(quán)，都無法解釋國資委作為政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的一體性，因?yàn)槭谟璐頇?quán)或處分權(quán)的前提是兩個(gè)法律主體。

若從公法上的授權(quán)來解釋，則政府對(duì)國資委授予的是行政性職權(quán)。從國資委享有的國資管理職能看，顯然是一種行政性授權(quán)。如我國《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定，國資委等履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期向本級(jí)政府報(bào)告國有資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)、變動(dòng)及收益等匯總分析情況；向財(cái)政部門提出國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案等。又如我國《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定，國資委除依照公司法行使出資人權(quán)利外，作為監(jiān)管主體，還負(fù)責(zé)指導(dǎo)國有獨(dú)資及控股企業(yè)的改革與重組、向企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)、對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免及考評(píng)與獎(jiǎng)懲、對(duì)企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值情況進(jìn)行監(jiān)督、承辦本級(jí)政府交辦的其他事項(xiàng)，并享有制定企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)章與制度等權(quán)力。

國資委代表政府出資并行使出資人權(quán)利，是否也為一種行政性授權(quán)呢？首先，從授權(quán)主體看，為國務(wù)院或地方政府，授權(quán)主體的行政性當(dāng)無疑義。其次，從授權(quán)內(nèi)容看：其一，在政府授權(quán)設(shè)立國家出資企業(yè)方面，國資委應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，設(shè)立公法性企業(yè)以提供公共產(chǎn)品，設(shè)立私法性企業(yè)參與市場調(diào)節(jié)并實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值；其二，在政府授權(quán)的投資決策方面，國資委應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算對(duì)出資范圍及方向的要求；其三，在政府授權(quán)行使出資人權(quán)利方面，國資委行使資產(chǎn)收益權(quán)不得放棄，參與企業(yè)重大決策應(yīng)當(dāng)向本級(jí)政府報(bào)告，選擇企業(yè)管理者應(yīng)當(dāng)依法定的權(quán)限、條件和程序考察并任免，對(duì)任命的管理者應(yīng)當(dāng)進(jìn)行考核與獎(jiǎng)懲、確定薪酬并進(jìn)行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等等?？梢?，即使在代表政府出資及行使出資人權(quán)利方面，國資委仍具公法性義務(wù)。從行政私法化理論上看，國資委本質(zhì)上是政府行使行政職能的工具，政府對(duì)國資委的授權(quán)總體上仍是一種公法性授權(quán)。

這種公法性授權(quán)使國資委具有明顯的行政性，對(duì)此學(xué)者多有詬病。在這些學(xué)者看來，出資人與行政監(jiān)管人二者非此即彼，但實(shí)際上是一種認(rèn)識(shí)誤區(qū)。國資委履行出資人職責(zé)的范圍并非純粹的出資行為，還包括基于法律及行政法規(guī)與規(guī)章實(shí)施相關(guān)國資管理行為，這是其履行出資人職責(zé)總括性職能的應(yīng)有之義。只是在國資委內(nèi)部應(yīng)當(dāng)區(qū)分行政管理職能與出資人職能，但這屬于內(nèi)部技術(shù)性分工問題（如在現(xiàn)行三級(jí)經(jīng)營體制下設(shè)立國資經(jīng)營公司），國資委的行政性是其固有屬性。

（二）“代表”語境下國資委與政府及國家的關(guān)系

“代表”也分為公法上的代表和私法上的代表。公法上的“代表”實(shí)際是與民主實(shí)現(xiàn)機(jī)制相聯(lián)的。在政治實(shí)踐中，代表是指“在某人授權(quán)的情況下，以它的名義行事，代表的行為屬于被代表者，并且對(duì)后者有約束力?！盵9]在私法上，代表存在的基礎(chǔ)是同一權(quán)利主體的廣泛性。由于單個(gè)主體不愿或不便行使權(quán)利，在全體權(quán)利主體共同行使顯然不可能的情形下，于是組成一個(gè)虛擬的法律主體（法人），再由其作為委托人將相關(guān)權(quán)利委托給具體的機(jī)關(guān)或人來行使，從而使權(quán)利落到實(shí)處。[10]私法上的“代表”與“代理”有別：“代理”是代理人在代理權(quán)限內(nèi)以本人名義為法律行為，其法律行為效力直接歸屬于本人，代理人所能為之行為限于法律行為或準(zhǔn)法律行為；“代表”是代表人代表機(jī)關(guān)所為之行為，視同本人之行為，代表除法律行為外對(duì)事實(shí)行為亦得為之?！盵11]

綜合上述公法與私法上“代表”的涵義，二者實(shí)有相通之處。代表制度主要是基于同一權(quán)利主體的廣泛性導(dǎo)致權(quán)利人不便行使權(quán)利，從而眾多權(quán)利人借由國家立法組成其抽象的團(tuán)體并以法人名義出現(xiàn)，再由其具體的法人機(jī)關(guān)代為實(shí)施。因法人機(jī)關(guān)對(duì)法人及第三人均不具獨(dú)立人格，無法適用代理，故而出現(xiàn)代表制度，其功能即是便利委托人（權(quán)利人）的權(quán)利落到實(shí)處。

國家作為一虛擬法人主體，不能行使全民所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)即國家所有權(quán)，只能委托其組成部分的法人機(jī)關(guān)代表行使。而在國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)（此外還有軍事機(jī)關(guān)）中，只有行政機(jī)關(guān)政府最為合適代表其行使所有權(quán)。但政府作為一組織體，同樣存在內(nèi)部職能分工的問題，國資委即是在政府授權(quán)的基礎(chǔ)上建立的。國資委作為國家授權(quán)政府特設(shè)代表政府的履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)，基于“代表”地位，其與政府及國家之間乃一體關(guān)系：在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，其與政府其他部門或機(jī)構(gòu)一樣，盡管冠以“特設(shè)”字樣，但只是表明其為專門履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，不行使與國資經(jīng)營管理無關(guān)的公共性職能，而與之相關(guān)的公共性職能還得行使；在人員配備上，其人員為國家公務(wù)員序列，履行著企業(yè)國資經(jīng)營監(jiān)管職責(zé)；在法律責(zé)任上，其當(dāng)既承擔(dān)公法上的行政責(zé)任又要承擔(dān)私法上的民事責(zé)任（以國家出資企業(yè)為載體），而其責(zé)任的最終歸屬由國家（國庫）來承擔(dān)。如前所述，國資委代表政府履行出資人職責(zé)是綜合性的，包括管理職能與行使出資人權(quán)利兩大方面，但行使出資人權(quán)利只是實(shí)現(xiàn)政府職能的手段，基于代表地位，國資委與政府及國家實(shí)為一體關(guān)系。

（三）國家出資人代表與國家出資人關(guān)系的域外理論及實(shí)踐

將國家出資人與國家出資人代表的關(guān)系理解為公法上的委任與代表關(guān)系，在比較法上也有理論支持。國外研究一般認(rèn)為，國有企業(yè)包括政府公司（獨(dú)資或控股），事實(shí)上都是每個(gè)國家經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的重要組成部分，其本身就是“作為起經(jīng)濟(jì)功能的政府辦公室”，它不能“改變、減弱或取代市場的靈活性，但卻能夠使市場的靈活性得以發(fā)生。”[12]對(duì)國有企業(yè)和政府公司進(jìn)行一定程度的管理，可以更好地實(shí)現(xiàn)公眾目標(biāo)和國家利益。國家向出資企業(yè)委派公職人員擔(dān)任董監(jiān)事作為其代表人，是政府投資行為的一種衍生，其代表人如同國家的手一樣在控制著經(jīng)濟(jì)和資源。[13]故美國聯(lián)邦公司董事會(huì)成員由總統(tǒng)任命并提請(qǐng)參議院審核批準(zhǔn)，受任的董事大多是政府雇員，其余的也是聯(lián)邦有關(guān)方面的代表。新加坡淡馬錫控股公司董事會(huì)10名成員中有8名為政府公務(wù)員，奧地利工業(yè)控股公司監(jiān)事會(huì)14名成員有13名政府部門代表。在德國，政府任命的監(jiān)事會(huì)成員為公職人員和議會(huì)議員。在法國，對(duì)政府持股90%以上的國企由政府直接任命董事會(huì)成員，此外還向國企委派財(cái)務(wù)稽查員行使監(jiān)督權(quán)。在波蘭，其公務(wù)員也往往被任命為國家控股公司的董監(jiān)事。[14]因此，在國外的理論與實(shí)踐中，國家出資人與其委派或推選的董監(jiān)事之間，為公法上的委任與代表關(guān)系。

基于上述理由，國資委與國家出資人代表之間當(dāng)為公法上的委任與代表關(guān)系。

三、國家出資人代表與國資委之間公法委任代表關(guān)系的展開

在完成對(duì)國家出資人代表與國資委法律關(guān)系的分析后，我們需要對(duì)當(dāng)前國有資產(chǎn)法實(shí)踐中的兩個(gè)問題作進(jìn)一步的討論。

（一）國資委“任免”或“推選”董監(jiān)事的問題

我國《企業(yè)國有資產(chǎn)法》與《公司法》均規(guī)定，國資委應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)及企業(yè)章程，“任免”國有獨(dú)資公司除職工董監(jiān)事之外的董監(jiān)事，向國有資本控參股公司“推選”國有股董監(jiān)事人選。那么該“任免”或“推選”，在公法委任代表關(guān)系的定位下，應(yīng)做何理解。

其一，從“任免”或“推選”的主體看，國資委是代表政府行使任免或推選權(quán)。該行為雖貌似行使出資人權(quán)利的行為，但實(shí)質(zhì)是代表政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政行為，其不得放棄或轉(zhuǎn)委托，該權(quán)利與其說是權(quán)利還不如說是義務(wù)，目的則在于通過任免或推選的董監(jiān)事在企業(yè)中履行經(jīng)營監(jiān)督職責(zé)，防止企業(yè)國資流失并實(shí)現(xiàn)國家的出資目的。其二，從“任免”或“推選”的程序看，國家出資人代表一般要經(jīng)過國資委的內(nèi)部民主推薦、考察醞釀、討論決定等階段，再經(jīng)公司選舉程序予以確認(rèn)。而該前置的內(nèi)部行政程序才是其得以任命的關(guān)鍵，公司選舉程序只是例行公事，只要滿足公司法上原則性規(guī)定即可。其三，從“任免”或“推選”的資格條件看，實(shí)際是參照黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的標(biāo)準(zhǔn)。我國《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對(duì)此只作了寬泛的規(guī)定，即具有良好的品行、有符合職位要求的專業(yè)知識(shí)和工作能力、有能夠正常履行職責(zé)的身體條件。其他條件主要是指各級(jí)國資委的行政性文件以及《公司法》上關(guān)于董監(jiān)事消極資格的規(guī)定，可見并無專門任職資格的限制。其四，從“任免”或“推選” 對(duì)象的職責(zé)看具行政性。國家出資人代表須遵從《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》以及地方國資委對(duì)國有產(chǎn)權(quán)代表有關(guān)其職責(zé)方面的規(guī)定，負(fù)有投資監(jiān)督、重大事項(xiàng)報(bào)告、在授權(quán)范圍內(nèi)表決、在企業(yè)中執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算、協(xié)助國資委實(shí)施企業(yè)國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資與評(píng)估、統(tǒng)計(jì)報(bào)告等行政法上規(guī)定的職責(zé)。這些行政性職責(zé)明顯體現(xiàn)了國資委與國家出資人代表之間為公法上的委任與代表關(guān)系。

（二）國資三級(jí)經(jīng)營體制下國資委與國家出資人代表的法律關(guān)系

當(dāng)前，為實(shí)現(xiàn)主流觀點(diǎn)上的“政企分開”，實(shí)踐中在國資委之下設(shè)立國資經(jīng)營公司，由國資委“授權(quán)”其作為出資人對(duì)具體國家出資企業(yè)行使股東權(quán)，該機(jī)制即國資三級(jí)經(jīng)營機(jī)制。有學(xué)者認(rèn)為，國資經(jīng)營公司“作為國家公權(quán)力介入企業(yè)的主體障礙及權(quán)力與權(quán)利的轉(zhuǎn)換器，使國家意志中的權(quán)力色彩全部或大部分被過濾掉了?！盵15]然而，國資委作為法定的履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)，集國資管理與出資人職責(zé)于一身，并通過“管資產(chǎn)、管人與管事”相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)其出資人職能，即使在國資委與具體企業(yè)之間設(shè)立作為市場主體的國資經(jīng)營公司，也無法阻隔國資委對(duì)具體企業(yè)的行政控制。

其一，從“管資產(chǎn)”方面來看，國資委根據(jù)國有經(jīng)濟(jì)布局、產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)人大審議通過的國有資本經(jīng)營預(yù)算，將國有資產(chǎn)投資于國資經(jīng)營公司，再由其根據(jù)國資委指令轉(zhuǎn)投資于企業(yè)，實(shí)際上企業(yè)對(duì)其法人財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營與管理同樣受國資委約束。如企業(yè)的經(jīng)營方向及轉(zhuǎn)投資范圍受到國資委干預(yù)制定下的企業(yè)章程的約束，企業(yè)須遵守企業(yè)國有資產(chǎn)行政管理的行政法規(guī)與規(guī)章方面的規(guī)定。其二，從“管人”方面來看，國資委作為國資經(jīng)營公司的唯一股東向其委派董事及監(jiān)事，公司法人機(jī)關(guān)全部由國資委控制，因此具體企業(yè)由國資經(jīng)營公司委派或推選的董監(jiān)事也完全受國資委控制。其三，從“管事”方面來看，國資委經(jīng)由人事控制，通過國有股董監(jiān)事對(duì)企業(yè)重大經(jīng)營決策和重大事項(xiàng)行使表決權(quán)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)企業(yè)經(jīng)營的控制。

事實(shí)上，對(duì)國家出資企業(yè)欲完全實(shí)現(xiàn)“政企分開”是個(gè)偽命題，而受國資委或國資經(jīng)營公司委派或推選的董監(jiān)事欲擺脫行政性也僅為私法理念下的設(shè)想，國有資產(chǎn)的全民性決定了其不可能完全按私法的邏輯運(yùn)行。正如學(xué)者所言，國有產(chǎn)權(quán)是一個(gè)國家通過公權(quán)力分配收益和風(fēng)險(xiǎn)的憲政機(jī)制，不能如私人產(chǎn)權(quán)一樣以公司治理機(jī)制為媒介?！皣一蚱湎聦贆C(jī)構(gòu)作為市場主體參與市場的行為，是國家經(jīng)濟(jì)行政行為，屬于經(jīng)濟(jì)公法調(diào)整對(duì)象?！盵16]

不管如何強(qiáng)調(diào)“政企分開”，政府作為行政機(jī)關(guān)和國家所有權(quán)人的代表，其行使所有權(quán)的行為只是在行政權(quán)外衣上再貼個(gè)私法性標(biāo)簽而已，對(duì)國企的行政性控制不可避免。國資三級(jí)經(jīng)營機(jī)制只是增加了行政權(quán)介入企業(yè)的環(huán)節(jié)，但反而徒增行政成本并削弱了政府的有效監(jiān)控，導(dǎo)致國企經(jīng)營者可以不受約束地追求自身利益最大化。所以，只有明確國資委與國家出資人代表公法上的委任代表關(guān)系，使之戴上“公務(wù)人員”之“緊箍咒”并建立起其與經(jīng)理層的隔離機(jī)制，方能有效防止國資流失并實(shí)現(xiàn)國家的出資目的。

四、結(jié) 論

國資委作為直接代表政府、間接代表國家的履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)，基于“代表”地位，其在政府及國家面前不具獨(dú)立性。而作為受國資委委派或推選的國家出資人代表，其功能所在即是在企業(yè)中執(zhí)行國家出資人意志，代表政府及國家履行相應(yīng)的國資經(jīng)營監(jiān)督職責(zé)，實(shí)質(zhì)為國資委委派的公務(wù)代表，其與國資委當(dāng)為公法上的委任與代表關(guān)系。

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（責(zé)任編輯：鐵 青）

Abstract：There are theories of agency， of managing agent， and of trustee， on the relationships between statesponsored representatives and SASAC. But these theories fail to make a good case. The relationship between the former two is the representative relationship of public law. The statesponsored representatives bear the responsibility for the operation and supervision of stateowned assets in public law. Statesponsored representatives are the official representatives of the SASAC.

Key words：Statesponsored representatives； SASAC； Legal relation