陳姝

《能源法》的難點(diǎn)、重點(diǎn)與看點(diǎn)

陳姝

《能源法》立法路途艱難，且迫在眉睫。作為能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律，《能源法》不僅需要構(gòu)建完善的能源對(duì)策體系，亦需進(jìn)行能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度設(shè)計(jì)，為能源革命提供法治支持。

制度革命是能源革命必不可少的環(huán)節(jié)，《能源法》作為能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律，是制度革命的重要環(huán)節(jié)。然而法律的出臺(tái)將受到一國(guó)特定時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化背景的影響，《能源法》立法所經(jīng)歷的障礙與挑戰(zhàn)深刻反映了當(dāng)下能源行業(yè)所處的社會(huì)環(huán)境對(duì)能源制度變遷的制約。在能源革命與能源現(xiàn)狀的博弈中，《能源法》必須站在能源革命的身側(cè)，以打破能源發(fā)展桎梏，重構(gòu)能源體制為己任。

《能源法》立法陷于難點(diǎn)中徘徊

立法是嚴(yán)謹(jǐn)與慎重的工作，一項(xiàng)法律的出臺(tái)需要經(jīng)過一系列嚴(yán)格復(fù)雜的程序?！赌茉捶ā访媸佬璨块T協(xié)調(diào)，國(guó)務(wù)院審議，全國(guó)人大常委會(huì)“三讀”，立法程序的嚴(yán)謹(jǐn)性決定了法律的出臺(tái)不是一朝一夕之事。十八屆四中全會(huì)指出，重大改革要于法有據(jù)，對(duì)能源基本制度進(jìn)行設(shè)計(jì)的《能源法》涉及到能源體制改革的重大事項(xiàng)，其立法過程更要慎之又慎。然而由于對(duì)能源體制改革研究尚未定位，《能源法》立法進(jìn)程亦因此受到掣肘。

政府職能的轉(zhuǎn)變將為能源市場(chǎng)發(fā)展帶來契機(jī)，構(gòu)建能源市場(chǎng)，制度成為關(guān)鍵。

同時(shí)，目前我國(guó)能源對(duì)策體系還不健全，能源戰(zhàn)略與能源規(guī)劃對(duì)指導(dǎo)能源行業(yè)的發(fā)展起到了更大的作用，這在一定程度上限制了法律的空間。而能源市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展緩慢，亦導(dǎo)致旨在強(qiáng)化市場(chǎng)力量，實(shí)現(xiàn)能源資源市場(chǎng)配置，構(gòu)建市場(chǎng)規(guī)則的《能源法》失去了經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)。再者，由于能源行業(yè)牽涉面甚廣，能源管理“九龍治?！?，由多部門共同起草的《能源法》，意見協(xié)調(diào)統(tǒng)一較為困難，有個(gè)較長(zhǎng)的商談過程。

在上述原因的共同作用下，《能源法》立法坎坷波折不斷。

《能源法》立法當(dāng)在重點(diǎn)中構(gòu)建

《能源法》立法路途艱難，且迫在眉睫。作為能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律《能源法》不僅需要構(gòu)建完善的能源對(duì)策體系，亦需進(jìn)行能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度設(shè)計(jì)，為能源革命提供法治支持。

打破能源領(lǐng)域發(fā)展的制度障礙，當(dāng)構(gòu)建以能源戰(zhàn)略、能源規(guī)劃與能源法律為基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的能源對(duì)策體系，這一體系必須完整協(xié)調(diào)并能夠符合能源發(fā)展要求。從制度層面上界定能源發(fā)展方向；明確能源消費(fèi)、供給、體制、技術(shù)改革目標(biāo)；厘清政府、市場(chǎng)、企業(yè)之間的關(guān)系等能源領(lǐng)域關(guān)鍵問題。

能源行業(yè)對(duì)一國(guó)的經(jīng)濟(jì)、軍事乃至國(guó)際政治都具有核心影響力，因此作為能源對(duì)策體系之首的能源戰(zhàn)略必當(dāng)屬于嚴(yán)謹(jǐn)正式的國(guó)家行動(dòng)，當(dāng)務(wù)之急是推動(dòng)法律意義上的能源戰(zhàn)略的歸位，《能源法》為此要界定能源戰(zhàn)略的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)，設(shè)計(jì)能源戰(zhàn)略的形成程序。能源規(guī)劃是對(duì)能源戰(zhàn)略的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)與之嚴(yán)格區(qū)分，因此《能源法》還需厘清兩者之間的關(guān)系，并分別規(guī)定能源戰(zhàn)略與能源規(guī)劃的制定主體、依據(jù)、內(nèi)容、方式以及實(shí)施。只有這樣，《能源法》才能作為能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)能源法律的職能。

能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度設(shè)計(jì)應(yīng)以重構(gòu)政府管理制度為基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)變政府職能當(dāng)屬首要任務(wù)，《能源法》必須界定政府管制與自由市場(chǎng)的邊界。開放的市場(chǎng)并不意味著政府完全退出能源領(lǐng)域，而是政府職能的變化。關(guān)鍵要讓政府從市場(chǎng)行為參與者向市場(chǎng)運(yùn)行監(jiān)管者轉(zhuǎn)變?！赌茉捶ā芳纫屨艞墝?duì)能源行業(yè)家長(zhǎng)式指導(dǎo)，成為監(jiān)督能源發(fā)展的守夜人，從能源戰(zhàn)略的執(zhí)行、能源規(guī)劃的實(shí)施、市場(chǎng)運(yùn)行的秩序、能源結(jié)構(gòu)與布局等各方面維護(hù)、協(xié)調(diào)能源領(lǐng)域的發(fā)展；又要讓政府把握好管理界限，從宏觀上維持良好市場(chǎng)環(huán)境，致力于產(chǎn)權(quán)效率的提升，而不應(yīng)過多干預(yù)市場(chǎng)主體的自主行為。因此，《能源法》當(dāng)是一部控權(quán)的法律，把握好政府與市場(chǎng)的邊界，構(gòu)建政府管理制度，明確政府權(quán)力邊界，規(guī)范政府行為方式。

政府職能的轉(zhuǎn)變將為能源市場(chǎng)發(fā)展帶來契機(jī)，構(gòu)建能源市場(chǎng)，制度成為關(guān)鍵。因此能源革命需要還原能源商品屬性，構(gòu)建現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能夠大力推動(dòng)能源行業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)能源領(lǐng)域由資源激勵(lì)走向競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)，使企業(yè)更多的投入于技術(shù)能力、競(jìng)爭(zhēng)能力的提高而非專注于資源獲取的爭(zhēng)奪之中。而企業(yè)作為“理性人”追求利益最大化，只有在公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，才能充分發(fā)揮其創(chuàng)造力，通過提高效率來最大化收益，并最終帶動(dòng)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展進(jìn)步。雖然自由市場(chǎng)強(qiáng)調(diào)管制的放松，但依舊需要規(guī)則的指引，需要法律規(guī)范。《能源法》要為能源領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革提供法治保障與制度助力，為此《能源法》當(dāng)以構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)為要?jiǎng)?wù)，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的準(zhǔn)入制度、資源分配制度、產(chǎn)權(quán)制度、監(jiān)管制度等，保障市場(chǎng)良好運(yùn)行。

《能源法》要為能源領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革提供法治保障與制度助力，為此《能源法》當(dāng)以構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)為要?jiǎng)?wù)，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的準(zhǔn)入制度、資源分配制度、產(chǎn)權(quán)制度、監(jiān)管制度等，保障市場(chǎng)良好運(yùn)行。CNSphoto 供圖

為獲得更高的技術(shù)轉(zhuǎn)化率，使技術(shù)切實(shí)服務(wù)于產(chǎn)業(yè)，《能源法》在對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的制度安排上，應(yīng)當(dāng)以企業(yè)為主體以市場(chǎng)為導(dǎo)向。

《能源法》立法期于看點(diǎn)中突破

能源對(duì)策體系的構(gòu)建與能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度的設(shè)計(jì)是《能源法》之基礎(chǔ)，而伴隨著能源消費(fèi)革命、能源供給革命、能源體制革命與能源技術(shù)革命要求的逐步清晰，政府職能的轉(zhuǎn)變、民營(yíng)資本的強(qiáng)化、技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì)成為實(shí)施這四項(xiàng)革命的重要抓手，因此《能源法》對(duì)這三個(gè)問題的定性與制度設(shè)計(jì)成為推動(dòng)能源革命的希望。

針對(duì)目前能源行業(yè)多部門共同管理，職權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的現(xiàn)狀，《能源法》應(yīng)承擔(dān)起重構(gòu)能源管理結(jié)構(gòu)的重任，梳理權(quán)力機(jī)構(gòu)，進(jìn)行權(quán)力劃分。筆者認(rèn)為大部制式的政府管理機(jī)構(gòu)是提高能源行業(yè)管理效率與質(zhì)量的前提?！赌茉捶ā窇?yīng)當(dāng)建立綜合能源管理體制，由分權(quán)走向集權(quán)，由統(tǒng)一的政府部門行使能源管理職能。在綜合能源管理體制下，政府監(jiān)管職能能夠得到更有效的發(fā)揮，行政措施能夠得到更統(tǒng)一高效的執(zhí)行。另外《能源法》不僅是一部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法，同時(shí)也承擔(dān)控制政府權(quán)力的責(zé)任，因此需界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系，設(shè)置政府權(quán)力清單，明確政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，部門職能范圍，權(quán)力行使方式等，使市場(chǎng)主體能夠在公開透明的規(guī)則下運(yùn)行。

民營(yíng)資本的地位問題已成為影響能源效率提高的瓶頸，對(duì)民營(yíng)資本的安排即當(dāng)成為《能源法》的要點(diǎn)。效率是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，更準(zhǔn)確的說效率是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中成就的，由此企業(yè)家必將登上能源行業(yè)的舞臺(tái)。目前我國(guó)能源行業(yè)根據(jù)資本所有制形式的不同享有不同的待遇，從市場(chǎng)準(zhǔn)入到資源分配都有著較大差別，這種差異性導(dǎo)致民營(yíng)資本難以進(jìn)入能源行業(yè)，無法培育競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，更無法推進(jìn)破壞性創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)。而民營(yíng)資本的靈活性與競(jìng)爭(zhēng)力能夠?yàn)槟茉葱袠I(yè)注入新的活力，能源行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展亦需要投資的驅(qū)動(dòng)。因此必須為民營(yíng)資本提供公平、開放的發(fā)展環(huán)境。法律是公平與正義的象征，《能源法》理當(dāng)確立能源產(chǎn)權(quán)主體平等地位，為產(chǎn)權(quán)提供公平準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，為民營(yíng)資本的進(jìn)入提供法治保障。

技術(shù)創(chuàng)新是解決能源問題的重要路徑，因此對(duì)技術(shù)的保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)與轉(zhuǎn)化將成為《能源法》的另一看點(diǎn)?？茖W(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，以技術(shù)為代表的生產(chǎn)力的提升對(duì)全要素生產(chǎn)率的提高具有決定性作用。要實(shí)現(xiàn)技術(shù)對(duì)能源行業(yè)的推動(dòng)，就必須進(jìn)行能夠帶來技術(shù)激勵(lì)的制度設(shè)計(jì)?！赌茉捶ā房梢园才艑?duì)能源技術(shù)創(chuàng)新的支持制度與獎(jiǎng)勵(lì)制度，通過財(cái)稅、補(bǔ)貼、表彰、獎(jiǎng)勵(lì)的方式提供正向激勵(lì)，形成有利于能源技術(shù)創(chuàng)新的大環(huán)境。技術(shù)來源于創(chuàng)造，是人才與知識(shí)的凝聚，而技術(shù)的生命力則在于使用。要實(shí)現(xiàn)技術(shù)對(duì)能源行業(yè)的根本推動(dòng)力，就必須使其符合實(shí)踐要求。雖然中國(guó)目前成為全球?qū)＠暾?qǐng)最多的國(guó)家，但是很多專利并不能適應(yīng)市場(chǎng)需求，未起到推動(dòng)工業(yè)進(jìn)步的作用。由于能夠最直接獲得市場(chǎng)需求信息的是企業(yè)，因此為獲得更高的技術(shù)轉(zhuǎn)化率，使技術(shù)切實(shí)服務(wù)于產(chǎn)業(yè)，《能源法》在對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的制度安排上，應(yīng)當(dāng)以企業(yè)為主體，以市場(chǎng)為導(dǎo)向。

技術(shù)創(chuàng)新是解決能源問題的重要路徑，因此對(duì)技術(shù)的保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)與轉(zhuǎn)化將成為《能源法》的另一看點(diǎn)。 CNSphoto 供圖

我國(guó)能源革命相較于大多數(shù)國(guó)家，除了是化石能源向可再生能源的轉(zhuǎn)型，更是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。因此強(qiáng)化市場(chǎng)型政府與自由競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)必不可少，《能源法》即需從政府管理、市場(chǎng)完善的角度進(jìn)行能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度設(shè)計(jì)，同時(shí)完善協(xié)調(diào)的能源對(duì)策體系是能源領(lǐng)域各項(xiàng)制度得以實(shí)行的重要保障。而管理體制的重構(gòu)，民營(yíng)資本的安排，技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì)，將是《能源法》能夠?yàn)槟茉锤锩鼛淼睦锍瘫降呢暙I(xiàn)。

華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）