蘇志霞，　時金芝，　楊忠敏

(河北師范大學 商學院，河北 石家莊　050024)

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進城農民工定居和轉戶意愿調查分析與思考
——基于河北省的調查

蘇志霞，時金芝，楊忠敏

(河北師范大學 商學院，河北 石家莊050024)

對河北省503名進城農民工調查發(fā)現(xiàn)：農民工的城市(鎮(zhèn))定居意愿較強，但轉戶意愿不強且偏好特大城市；多數(shù)農民工意愿定居的城市(鎮(zhèn))而非現(xiàn)就業(yè)地；部分農民工的意愿定居地有“逆城市化”傾向.對此，建議尊重農民工的定居意愿和轉戶意愿，同時，全面推行居住證制度，固化農村土地權益并賦予農民土地權益的處置權.

進城農民工；定居與轉戶；意愿：居住證；土地；權益

進城農民工是指離開戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)半年以上到其他城市(鎮(zhèn))就業(yè)的農村戶籍勞動力.據(jù)統(tǒng)計，2015年，我國進城農民工已達1.69萬人[1].正是因為有大量進城農民工的存在，我國人口城鎮(zhèn)化率指標才有了常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率之別.2015年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到56.1%，但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率約37.0%[2].按照2014年國務院出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》[3]與《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》[4]的要求，到2020年將常住人口城鎮(zhèn)化率提高到60.0%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45.0%；努力實現(xiàn)1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，使兩種城鎮(zhèn)化率差距縮小兩個百分點.這組數(shù)據(jù)說明傳統(tǒng)意義的進城農民工群體，盡管規(guī)模有所減少但仍將會持續(xù)存在較長時間.從維護公平正義、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的需要出發(fā)，城鄉(xiāng)公共服務資源的配置不能再僅以戶籍為基準，而應以常住人口所盡義務為基準，相應地，進城農民工市民權益的獲得也就應以其所盡義務為依據(jù).農民工市民化本質上是確立權利義務市民化的理念，進而徹底改革戶籍制度并在城鄉(xiāng)全面實行居住證制度.本文基于河北省進城農民工的調查，研究探索農民工定居意愿和轉戶意愿差距以及農民工流遷路徑的規(guī)律，以期為河北省乃至全國戶籍制度和土地制度的改革完善、居住證制度的實施以及新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進提供基礎數(shù)據(jù)支持和政策借鑒.

1　基本概念界定和數(shù)據(jù)來源

1.1進城農民工定居與轉戶

進城農民工定居與轉戶是兩個既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念.進城農民工定居是指農民工不僅將長期工作和生活于城市(鎮(zhèn))，而且還在城市(鎮(zhèn))安家或舉家搬遷至同一城市(鎮(zhèn))的情形.進城農民工轉戶則是指農民工將農村戶籍轉變?yōu)榫蜆I(yè)地城市(鎮(zhèn))戶籍的情形.

在附著在城鄉(xiāng)戶籍之上的諸多福利沒有被徹底剝離的情況下，定居在某城市(鎮(zhèn))的農民工，如果戶籍沒有轉入，便不能享受到居住地戶籍人口的權益.而如果農民工在城市(鎮(zhèn))落戶，也就意味著有了完整的市民權益.然而，定居和轉戶的情況往往存在差異，在行政和規(guī)模等級越高的城市差別越大.因受諸多因素的影響，農民工有意愿定居城市(鎮(zhèn))，不一定愿意在該城市(鎮(zhèn))落戶；而有意愿轉戶者往往也就意味著愿意定居.

1.2數(shù)據(jù)來源

為了解進城農民工定居和轉戶意愿，本文課題組在2014年春節(jié)期間對農民工進行了問卷調查.考慮到1980年后和1990年后出生的新生代農民工是外出農民工的主體，而且也更可能是戶籍改革和城鎮(zhèn)化的敏感群體.本問卷調查的對象以1980年后和1990年后出生并且調查時回家過年、春節(jié)過后繼續(xù)外出就業(yè)的農民工為主，發(fā)放并收回問卷645份，有效問卷503份.調查樣本數(shù)據(jù)來源地涉及河北省的11個地市、50多個縣，所以，數(shù)據(jù)分析結果有一定的代表性.

從調查農民工外出流向看，省內和省外流動者分別占54.5%和45.5%；省內流動者中，68.1%流向地級市及以上城市；省外流動者中，53.0%流向了京津，23.2%流向其他省會城市，這反映了經濟、距離和行政等因素對農民工流動的綜合影響.

2．農民工定居和轉戶意愿基本情況及其原因分析

(1)農民工城市(鎮(zhèn))定居意愿較強，但轉戶意愿較弱且偏好特大城市

調查發(fā)現(xiàn)，新生代農民工中，67.6%的人“愿意”在城市(鎮(zhèn))定居，僅有15.1%選擇“回農村”定居，但是，對于“政策允許，是否愿意轉戶”的問題，回答“愿意”的僅占45.3%.對“如果政策規(guī)定落戶城市(鎮(zhèn))必須上交承包地，是否愿意轉戶”的問題，回答“愿意”的比例更低，為38.2%.即使是在現(xiàn)外出地已經購買商品房的農民工，對于“政策允許，是否愿意轉戶”以及“如果政策規(guī)定落戶城市(鎮(zhèn))必須上交承包地，是否愿意轉戶”兩個問題，回答“愿意”的比例也分別只有50.8%和45.9%.

對有意愿在就業(yè)地定居者就“如果現(xiàn)在允許，是否愿意轉戶”問題的調查結果顯示，在京津等特大城市流動者，有73.7%的人愿意轉戶；在省內地市及以上城市流動者中，只有43.3%愿意轉戶.

從上述數(shù)據(jù)可以看出：農民工定居城市(鎮(zhèn))的意愿較強，但是轉戶意愿不強，亦即許多人愿意在城市(鎮(zhèn))安家或舉家長期工作和生活于城市(鎮(zhèn))，但是不愿意轉出農村戶籍；只有想在特大城市定居者轉戶意愿較強.分析其中原因主要有三：一是經過多年的戶籍制度改革，城市(鎮(zhèn))戶籍附著的福利已經明顯減少，落戶門檻已經很低，戶籍對農民工的吸引力已經大大降低.二是目前附著在不同規(guī)模和行政級別城市戶籍之上的附加福利仍然還有很大不同，對農民工吸引力自然也有很大不同.京津等特大城市戶籍的相對高附加福利盡人皆知，其戶籍吸引力強大毫無疑問.而河北省是戶籍制度改革的先行者，包括省會石家莊市區(qū)在內的各地市戶籍，獲得的資格條件已經很寬松；農民工隨遷子女義務教育基本實現(xiàn)同城待遇，常住農民工已經開始被納入公租房保障體系，許多公共服務的獲得不再以戶籍為基準，省內各城市戶籍吸引力已經大大降低；小城市(鎮(zhèn))戶籍的附加福利基本完全剝離，對就近外出就業(yè)農民工的吸引力更是幾近消失.三是國家惠農政策的頻頻出臺和農村經濟的發(fā)展，使得農村戶籍附著的土地利益在增加，農村戶籍的吸引力在上升.由此可以推知，在城市(鎮(zhèn))戶籍制度改革的同時，農村戶籍附著的土地福利制度如果不跟進改革，尤其是農村土地權益問題如果處置不當，有可能成為阻礙農民工戶籍市民化的重要因素.

(2)多數(shù)農民工想定居的城市(鎮(zhèn))并非現(xiàn)就業(yè)地，部分農民工的意愿定居地有“逆城市化”傾向

根據(jù)勞動力流動遷移的成本收益理論，作為理性經濟人，進城農民工定居地的選擇是將其定居地與原居住地的成本和收益進行比較后做出的決策.一般地，城市規(guī)模越大、行政級別越高，經濟發(fā)展水平也越高，就業(yè)機會越多，就業(yè)者的勞動報酬也會越高，而且附著在該類戶籍之上的福利也越多，就業(yè)者的總收益也就越高；但同時，城市規(guī)模越大、行政級別越高，經濟發(fā)展水平越高，生活成本越高，房價越高，安家成本或搬家成本以及舉家在城生活的成本也就越高.另外，公認的事實是，在城市就業(yè)群體中，農民工就業(yè)層次較低，外出勞動報酬也就較低.盡管近些年農民工工資上漲較快，但是因為那只是相對于過去多年過低工資的一種補償性增長，而且上漲速度遠遠抵不過就業(yè)城市房價的上漲速度，城市尤其是京津的高昂房價顯然是絕大部分農民工的收入所望塵莫及的.這就意味著，在其他條件不變的情況下，城市規(guī)模等級越高，對以掙得高勞動報酬而流動就業(yè)的農民工而言，凈收益和吸引力就會越大；但對以定居傾向就業(yè)的農民工而言，凈收益和吸引力卻不一定隨之變大.由此可以推斷：一方面，目前在戶籍地地級市或小城市(鎮(zhèn))就業(yè)的農民工，在就業(yè)地定居的意愿可能會較強，就業(yè)和居住的穩(wěn)定性較高；另一方面，目前在大城市、特大城市戶籍制度以及相關福利制度沒有實質性改變的情況下，流動到大城市、特大城市的農民工中，有相當部分不愿也無力定居下來.城市(鎮(zhèn))化發(fā)展的需要，農民工中的個體有回鄉(xiāng)的可能，而總體上說，他們絕大部分不可能再返回農村，必然有一部分農民工需要以定居為目的地再次選擇新的流遷城市(鎮(zhèn))，從而呈現(xiàn)農民工想定居的城市(鎮(zhèn))可能并非是現(xiàn)在就業(yè)地的特點.我們的調查數(shù)據(jù)部分地證實了這一推論，見表1.

表1　新生代農民工意愿定居地　%

但本次調查還發(fā)現(xiàn)，具體在不同類型城市(鎮(zhèn))就業(yè)者，其意愿定居地類型是有差別的：在省內小城市(鎮(zhèn))就業(yè)者，36.8%的人想在該地定居，34.4%的想在其他城市定居；在省內地級市及以上城市就業(yè)者，52.1%的人想在就業(yè)地定居，16.4%的想回離家近的小城(市)鎮(zhèn)；在省外城市就業(yè)者中，30.7%的想在就業(yè)地定居，17.5%的想回省內城市定居，19.7%的想回離家近的小城市(鎮(zhèn))定居.可以看出，對于許多想定居城市(鎮(zhèn))的農民工而言，現(xiàn)在的就業(yè)地并非是自己意愿中的定居地，日后還可能要進行再次或多次流動.總體上看，與外出就業(yè)地以地級市以上城市為主的“城市化”流動趨勢不同，進城農民工意愿定居地分布有一定的“逆城市化”傾向，進而可以推知，農民工的流遷路徑有隨年齡增長呈現(xiàn)“曲線城市(鎮(zhèn))化”規(guī)律，即年齡較輕時到離家較遠的大城市、特大城市就業(yè)，年齡較長時回離家較近的中小城市(鎮(zhèn))定居.

思想是行為的先導，農民工定居行為或定居事實在很大程度上反映著其定居意愿.而農民工定居事實的代表性行為即為在哪里購買商品房.一定意義上講，外出農民工購買商品房的地點也就是其事實或即將成為事實的定居地，即使現(xiàn)在還可能在其他城市流動就業(yè).為證實定居行為與定居意愿的關系，本調查設計了“在務工地居住場所”以及“在戶籍所在縣城購買商品房情況”問題的調查.調查發(fā)現(xiàn)：在外出就業(yè)居住在“自己購買的商品房”中的比例，在省內縣域小城市(鎮(zhèn))就業(yè)者最高，為23.3%；在省內地級市及以上城市就業(yè)者，比例僅為7.3%；在省外就業(yè)者，比例更低，僅為2.5%.這在一定意義上說明，外出農民工在現(xiàn)外出地事實定居的比例，省內就業(yè)者高于省外就業(yè)者.

另對“在戶籍所在縣城購買商品房情況”的調查發(fā)現(xiàn)：盡管在縣城就業(yè)者在縣城“已經購買”和“正計劃購買”商品房的比例合計最高，但是在省內地級市及以上城市乃至省外城市的就業(yè)者中，也有較高的比例在縣城“已經購買”和“正計劃購買”商品房；而在各類外出地就業(yè)者中，“不會在縣城購買”商品房的比例大體相近，見表2.上述兩組數(shù)據(jù)部分地印證了前述農民工定居意愿地“逆城市化”傾向，反映了商品房價格、居住成本以及距離因素、行政因素等對農民工定居地意愿的影響.

表2　新生代農民工在戶籍所在縣城購房情況　%

3　結論、思考與建議

3.1結論

綜上所述，進城農民工定居城市(鎮(zhèn))和轉戶的意愿有兩個突出特點：第一，農民工定居城市(鎮(zhèn))的意愿較強，但是許多有意愿在城市(鎮(zhèn))定居者并不愿意轉移戶籍，尤其是想在省內定居者，轉戶意愿很弱；農民工轉戶意愿有明顯的特大城市偏好.第二，農民工在不同規(guī)模等級和行政級別城市(鎮(zhèn))定居意愿是有差別的，許多農民工有到遠離家鄉(xiāng)的大城市、特大城市勞動就業(yè)以獲取更高報酬的愿望和經歷，卻傾向于定居于離家近的中小城市(鎮(zhèn))，甚至已經在離家近的小城市(鎮(zhèn))購買了商品房.上述特點的形成是在我國戶籍制度改革持續(xù)推進和農村經濟獲得長足發(fā)展的大背景下，戶籍制度、就業(yè)和社會保障制度、農村土地制度以及商品房價格和離老家距離等因素對農民工城市(鎮(zhèn))定居成本和收益影響的結果.

3.2思考與建議

基于上述特點，可以做出如下基本判斷：各省乃至全國“十三五”的常住人口城鎮(zhèn)化目標比較容易實現(xiàn)，而戶籍人口城鎮(zhèn)化目標則有相當難度.其原因是：一方面附著福利多的特大城市戶籍，對農民工有吸引力，但因落戶門檻高，加之物質資本成本高，農民工落戶意愿難以實現(xiàn)；另一方面，省內城市，尤其中小城市(鎮(zhèn))，落戶門檻雖然已經很低，但農民工不愿落戶.以在北京市和石家莊市的受雇農民工為例，按照《北京市積分落戶管理辦法(征求意見稿)》[5]，在京農民工連續(xù)工作且繳納社會保險5年的積分才相當于一個本科畢業(yè)生初到北京的積分；按照《石家莊市人民政府關于深化戶籍制度改革的實施意見》[6]，在石家莊市農民工有穩(wěn)定職業(yè)且參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險達到一年以上的即可落戶.這樣，我國及河北省到“十三五”末戶籍人口城鎮(zhèn)化率均要達到45%的目標確有實現(xiàn)的難度.不僅如此，許多到大城市尤其是省外特大城市就業(yè)的農民工，不想在就業(yè)地定居，也就不想在就業(yè)地落戶，繼續(xù)流動就業(yè)是許多農民工當下的理性選擇，那么，在未來較長時期里，大量流動農民工在不同城市(鎮(zhèn))工作和生活過程中應享受的權益如何保障？負面影響日趨凸顯的隨遷子女教育問題、春節(jié)期間的城市“用工荒”以及“留守兒童”、“留守老人”等問題該如何根本解決？

鑒于對以上問題的思考，特提出以下政策建議：

首先，將農民工權利義務的市民化確定為農民工市民化制度設計的基本理念.應體現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的宗旨，尊重農民工的定居意愿和轉戶意愿.農民工市民化不僅僅是農民工戶籍的城市(鎮(zhèn))化，而更應該是與戶籍無關的農民工權利義務的城市(鎮(zhèn))化.所謂農民工權利的市民化是指長期工作和生活在城市(鎮(zhèn))的農業(yè)轉移人口與同城的本地人在就業(yè)、教育、住房、社會保障等方面享有同等的公共服務和制度保障的過程.所謂農民工義務的市民化是指農民工應該依法承擔城市(鎮(zhèn))公民應該盡的各項義務，尤其應盡參加社會保險、繳納個人所得稅以及參加志愿者服務等的義務.我國戶籍、就業(yè)和社會保障、教育、居住證、土地等影響農民工市民化進程的相關制度設計均應以農民工權利義務市民化程度的提高為基本目標.

其次，全面推行居住證制度，而且，城市(鎮(zhèn))公共服務的提供僅與公民所盡義務掛鉤而與戶籍脫鉤.我國推進新型城鎮(zhèn)化的公共政策取向應以公平、正義為出發(fā)點，以農民工權利義務的市民化為核心，在提高社會保險統(tǒng)籌層次和完善各項社會保險異地轉移接續(xù)辦法的同時，全面推進居住證制度而弱化乃至消除以戶籍為基準配置城鄉(xiāng)各項公共福利資源的方式，使戶籍逐步與各項公共福利配置脫鉤，還原戶籍僅有的人口信息登記功能.將進城農民工納入城市(鎮(zhèn))各項社會保險制度和住房保障制度.嚴格執(zhí)行勞動和社會保險法律法規(guī)，遵循同工同酬原則，雇用農民工的企業(yè)和農民工個人應該依法繳納各項社會保險和住房公積金.允許自營業(yè)農民工自愿參加所在城市(鎮(zhèn))企業(yè)職工各項社會保險和住房公積金制度.允許農民工隨遷家屬參加城市居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險.農民工在城市(鎮(zhèn))能夠享受的公共服務內容應該與其所盡義務和居住年限直接掛鉤，不應再與其農村戶籍有關，更與其是否享有農村的土地權益無關.確保持有居住證一定年限并盡法定義務的農民工及其隨遷家屬實現(xiàn)業(yè)有所就、住有所居、學有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng).

第三，盡快出臺政策，固化農村土地權益并賦予農民土地權益的處置權.真正解除進城農民工轉戶對土地權益的后顧之憂，需要盡快出臺政策，明確將農村人口的土地權益在土地確權基礎上予以固化.固化的農村土地權益不應再以與是否擁有農村戶籍直接相關，農民工即使轉出農村戶籍而落戶城市(鎮(zhèn))，對所享有的農村土地權益也仍有獨立的處置權.農村土地權益處置制度設計應該尊重農民工的意愿并加以適當引導.本調查顯示，在有意愿定居城市(鎮(zhèn))的農民工中，有75%左右仍希望保留耕地承包權和宅基地使用權；有12.5%的希望希望“有償轉讓耕地承包權”，22.2的%希望“有償轉讓宅基地使用權”； 對保留耕地承包權表示“無所謂”的占13.8%，對保留宅基地使用權表示“無所謂”的只占3.7%.之所以有如此高的比例希望保留耕地和宅基地使用權，反映了農民工對進城后就業(yè)和生活穩(wěn)定性的擔憂.如果進城定居農民工完全納入城市(鎮(zhèn))社會保障制度，其擔憂自然也會消除，進而對農村土地使用權的處置方式也會發(fā)生改變.

第四，打破行政地域分割，發(fā)揮特大城市、大城市在區(qū)域內的輻射帶動作用，積極發(fā)展中小城市(鎮(zhèn))，提高中小城市(鎮(zhèn))對農民工的吸引力.當下，京津冀協(xié)同發(fā)展已經成為國家戰(zhàn)略，而京津尤其是北京的城市人口容量已經接近資源環(huán)境承載極限，河北省應借機在承接京津產業(yè)梯度轉移過程中有意識地進行省內各地市產業(yè)的合理布局并提高中小城市(鎮(zhèn))教育、醫(yī)療等公共服務質量，通過創(chuàng)造更多的就業(yè)機會和更多高質量的公共服務吸引更多的農民工在離家較近的中小城市(鎮(zhèn))定居下來.

第五，大力發(fā)展縣域經濟，鼓勵和引導農民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，促進縣域內小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展.這不僅有利于促進在戶籍所在地就業(yè)的農民工的就地城鎮(zhèn)化，同時也為有意愿回戶籍縣城定居的異地農民工創(chuàng)造了條件.毫無疑問，如果越來越多的農民工能夠在離家近的城市(鎮(zhèn))就業(yè)，農民工市民化的經濟成本和心理成本便會大大降低，農民工異地流動所帶來的負面影響也會大大減少.這也應該是我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進中應重點考慮的問題.

[1]國家統(tǒng)計局.2015年農民工監(jiān)測調查報告[EB/OL].(2016-04-28)[2016-05-11].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201604/t20160428_1349713.html.

[2]張喬.落實戶籍改革 讓農民進城更能安家 [EB/DL].(2016-02-17)[2016-05-11].http://finance.cnr.cn/jjpl/20160217/t20160217_521398028.shtml.

[3]中共中央,國務院.國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年) [EB/DL].(2016-03-16)[2016-04-11].http://baike.baidu.com/link?url=UyODvD1APm0GZ5qUvKiQWJrjb8XZCURRtVl9TnL6N_xXuvkmbC-l24oCRNFjr3rSbzsjg3REszNmABDLxW7wx_.

[4]國務院.國務院關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見[Z].國發(fā)〔2016〕8號.

[5]劉歡.北京市積分落戶管理辦法征求意見 包括十項關鍵指標[N].北京日報,2015-12-11.

[6]石家莊市人民政府.石家莊市人民政府關于深化戶籍制度改革的實施意見[Z].石政發(fā)〔2015〕1號.

責任編輯：李敏

An investigation of the migrant workers and their settlement in cities or towns in Hebei

SU Zhi-xia,SHI Jin-zhi,YANG Zhong-min

(School of Business,Hebei Normal University,Shijiazhuang,Hebei 050024,China)

This study investigates on 503 migrant workers from Hebei province over their intentions of settlement in cities or towns.It is found out that they have strong intentions to settle down in larger cities rather than the towns where they are currently employed.Moreover,a few of them have an inclination to counter urbanization.Therefore,we suggest that residential permits should be implemented,migrant workers should be respected of their intentions to settle down in cities,and their legal rights and interests should be guaranteed to handle their land.

migrant workers; settle down; intention; residential permit; land; rights and interests

2016-05-18

2014年度河北省社會科學發(fā)展研究重點課題“‘頂層設計’背景下省域農民工市民化政策的對接路徑”(2014020401)的階段性研究成果

蘇志霞(1965-)，女，河北平山人，河北師范大學教授，碩士，研究方向：勞動經濟與人力資源管理；

時金芝(1965-)，女，河北威縣人，河北師范大學副教授，博士，研究方向：勞動經濟；

楊忠敏(1976-)，女，河北定州人，河北師范大學副教授，博士，研究方向：技術經濟與管理.

1009-4873(2016)04-0001-05

F249.2

A