劉瑋

（東北師范大學(xué)　政法學(xué)院，吉林　長(zhǎng)春　130117）

我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

劉瑋

（東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130117）

在財(cái)政分權(quán)體制之下，我國地方政府面臨著財(cái)政不足的難題，地方政府債務(wù)不斷增加，引起了各界的廣泛關(guān)注.雖然地方政府債務(wù)對(duì)緩解地方政府財(cái)政困難、履行政府公共服務(wù)的職能等有積極作用，但地方政府債務(wù)存在很大風(fēng)險(xiǎn).本文從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)、信息不對(duì)稱、有限理性三個(gè)角度對(duì)我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析，分別闡述了在不同理論背景下，我國地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)，希望能認(rèn)清我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并采取有效措施應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn).

政府債務(wù)；地方政府；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

1　地方政府債務(wù)概述

地方政府作為公共機(jī)構(gòu)，在提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的同時(shí)需要一定的財(cái)力支撐.然而在當(dāng)前我國財(cái)政體制背景之下，財(cái)權(quán)上移而事權(quán)下移，地方財(cái)政面臨著財(cái)政收入減少而需要承擔(dān)責(zé)任增多的雙重困境.另外，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投資越來越大.在這種供需矛盾之下，地方政府需要不斷拓展融資渠道.然而，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》的規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字.”因此，為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，滿足公共需求，地方政府變相舉債，建立了許多地方投融資平臺(tái)，地方政府債務(wù)不斷攀升.

但需要指出的是，借債并一定是壞事，地方政府舉債也有有利的一面.首先，當(dāng)物價(jià)水平發(fā)生變化時(shí)，債務(wù)的實(shí)際價(jià)值也會(huì)發(fā)生變化.假設(shè)一地方政府年初借債1000元，約定年底還清.而在這一年內(nèi)物價(jià)水平上漲了10%，即該地方政府需要還給債權(quán)人的錢比借債時(shí)的價(jià)值降低了10%，所以該地方政府在年底所償還的1000元錢只相當(dāng)于年底當(dāng)時(shí)物價(jià)水平的90%，也就是900元.如果當(dāng)時(shí)約定的利率水平低于10%，那么對(duì)政府來說就是有利的.因此如果利率水平低于通貨膨脹水平，地方政府在借貸行為中是獲利的.其次，借貸能夠?yàn)榈胤秸男泄卜?wù)的職能提供一定的資金支持.前文我們提到，地方政府存在財(cái)力不足的難題，而借貸成為緩解這一困境的有效手段.從地方政府性債務(wù)余額支出投向情況來看，在已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，地方債務(wù)資金主要用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)以及保障性住房等方面，其次是科教文衛(wèi)、生態(tài)環(huán)境和環(huán)境保護(hù)等方面，這說明地方政府債務(wù)對(duì)改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展具有非常重要的作用.

2　地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

2.1“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)下的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的主要內(nèi)容是：經(jīng)濟(jì)人就是以完全追求物質(zhì)利益為目的而進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，人都希望以盡可能少的付出，獲得最大限度的收獲.“經(jīng)濟(jì)人”意思為理性經(jīng)濟(jì)人，總是追求自身利益的最大化.

2.1.1出于部門利益考慮的“理性經(jīng)濟(jì)人”行為

首先，在財(cái)政分權(quán)體制的背景之下，財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移，地方政府出現(xiàn)了事權(quán)與財(cái)權(quán)縱向不匹配的問題.從表1來看，地方政府財(cái)政支出一直大于收入，且差額較大，到2014年我國地方公共財(cái)政支出要比財(cái)政收入總量多出4000億元.面對(duì)這樣大的差額，地方政府財(cái)政收入不能滿足支出的需要，財(cái)政入不敷出，因而舉債成為地方政府籌措資金、緩解資金困難的一個(gè)重要途徑.

表1　地方公共財(cái)政支出收入差額表　單位：億元

其次，中央政府與地方政府之間存在密切關(guān)系，中央政府為維護(hù)社會(huì)整體的穩(wěn)定與發(fā)展，會(huì)出現(xiàn)為地方政府“買單”的行為.地方政府尤其是省市政府的違約，往往會(huì)有演化成區(qū)域性、全國性信用危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，為防止事態(tài)擴(kuò)大，損害政府信用，中央政府不得不對(duì)地方政府進(jìn)行救助.西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授萬江也指出，地方政府賴賬頻發(fā)，一個(gè)原因是地方政府存在中央為其買單的僥幸心理.所以，地方政府在借債之時(shí)并不過分核算風(fēng)險(xiǎn)收益，為本屆政府投資建設(shè)大肆舉債，提高了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn).

2.1.2出于個(gè)人利益考慮的“理性經(jīng)濟(jì)人”行為

首先，官員的“任期”會(huì)帶來地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“代際轉(zhuǎn)移”.我國各級(jí)人民政府每屆任期五年，往往出現(xiàn)“一朝天子一朝臣”的現(xiàn)象，這就帶來了地方政府債務(wù)“代際轉(zhuǎn)移”的可能.地方政府債務(wù)的期限有長(zhǎng)有短，期限較短的債務(wù)可以在本屆政府任期內(nèi)還清，而期限較長(zhǎng)的債務(wù)則可能遺留到下一屆政府手中.雖然地方政府債務(wù)需要按照約定付本還息，但是期限很長(zhǎng)的債務(wù)卻不需要在本屆政府任期內(nèi)還清.因此，該地方政府可能不會(huì)非常認(rèn)真考量舉債的利弊而舉債，把還債的壓力留給下一屆政府，將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移.

從我國公布的《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》來看，2016年以后地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為5萬億元，占政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)總額的38.13%，而2016年以后的政府或有債務(wù)額為4萬億元，占政府或有債務(wù)總額的58.54%.從這些數(shù)據(jù)可以看出，政府在2016年以后需要償還的負(fù)有償還債務(wù)的債務(wù)以及或有債務(wù)還是比較多的，給下一屆政府造成了比較大的還債壓力.

其次，公務(wù)員個(gè)人績(jī)效考核下的政府官員追求個(gè)人績(jī)效，加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn).目前，地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、就業(yè)、投資規(guī)模等依然是評(píng)價(jià)地方政府或領(lǐng)導(dǎo)人的重要指標(biāo).所以，為了取得較好的考核成績(jī)，政府官員將增加本地投資、增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等作為工作重點(diǎn)，而對(duì)項(xiàng)目實(shí)效考慮較少，產(chǎn)生了很多并不合理的財(cái)力配置狀況，“形象工程”、“政績(jī)工程”頻現(xiàn).考核機(jī)制存在偏差無疑加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也是導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)代際轉(zhuǎn)移的一大原因.部分公務(wù)員不僅舉債進(jìn)行“形象工程”、“政績(jī)工程”的建設(shè)，還會(huì)將還債的壓力留給后來人，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移.

2.2信息不對(duì)稱下的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

2.2.1借債人與投資人間的信息不對(duì)稱導(dǎo)致地方政府借債能力與還債能力不符

與個(gè)人債務(wù)相比，地方政府債務(wù)在公眾心中的信度更高，更容易獲得公眾的認(rèn)可，甚至在相當(dāng)大一部分公眾心中形成了“政府債務(wù)剛性兌付”的印象.所以，地方政府舉債更容易，可籌措到的資金更多，而事實(shí)上，不管是在法律上還是制度上并未規(guī)定地方政府債務(wù)是剛性兌付的.

地方政府在市場(chǎng)中更容易借債的現(xiàn)象增加了其的信心，使地方政府更愿意借債、愿意借更多的債，這就導(dǎo)致了地方政府借債能力與還債能力不符的結(jié)果.地方政府高估了自己的借債能力，忽略了民眾信任心理的作用，而公眾高估了地方政府的還債能力.地方政府借債能力大于還債能力，地方政府借到比本應(yīng)該借到的更多的債務(wù)，增大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn).

2.2.2信息不對(duì)稱導(dǎo)致監(jiān)督不力

根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》的規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)與常務(wù)委員會(huì)是地方政府債務(wù)的監(jiān)督部門.地方政府與其監(jiān)督部門之間存在信息不對(duì)稱，監(jiān)督部門很難掌握到地方政府債務(wù)的詳細(xì)真實(shí)信息，監(jiān)督作用發(fā)揮不力.首先，地方政府的很多債務(wù)都不統(tǒng)計(jì)進(jìn)入現(xiàn)行的財(cái)政體系當(dāng)中，使得地方政府債務(wù)的使用和管理信息不健全.其次，我國地方政府各部門層級(jí)過多，影響信息的透明度，使得地方政府債務(wù)管理體系龐大但不專業(yè)，且我國地方政府缺少債務(wù)管理體系，沒有專門負(fù)責(zé)監(jiān)管和檢查的部門與相關(guān)管理?xiàng)l例.再次，由于部門利益的存在，部分地方政府也不愿意將一些信息公布，采取多種方式規(guī)避監(jiān)督.這些因素的存在給監(jiān)督部門的監(jiān)督工作帶來了很大難處，監(jiān)督工作不到位.

2.3有限理性理論下的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

2.3.1地方政府的有限理性分析

有限理性最初是由阿羅提出的，管理學(xué)家西蒙也支持有限理性的理論，認(rèn)為由于不完全信息等因素的存在，人們只能做到“滿意”原則.

地方政府作為公共管理機(jī)構(gòu)，并非專業(yè)的投融資機(jī)構(gòu)，在借貸、投資等方面的理性有限，并不能對(duì)償債率、償債負(fù)擔(dān)率以及債務(wù)依存度等因素進(jìn)行充分的分析，加上公眾信任心理的影響，地方政府對(duì)自己借債、還債能力的衡量不夠科學(xué)準(zhǔn)確.另外，對(duì)借債而來的資金的投資收益性也無法科學(xué)的預(yù)知.由于地方政府有限理性的存在，能夠出現(xiàn)的最好結(jié)果只能是地方政府根據(jù)當(dāng)前自己的能力與可獲知的信息，作出“滿意”選擇.

2.3.2監(jiān)督部門的有限理性分析

如上文所述，由于制度缺陷與部門利益的存在，監(jiān)督部門與地方政府之間存在信息不對(duì)稱，在信息不完備的前提下，監(jiān)管部門的理性有限，也只能根據(jù)該部門的能力與所獲知的信息作出“滿意”的行為，對(duì)地方政府的債務(wù)進(jìn)行“力所能及”的監(jiān)督，對(duì)那些無法獲知相關(guān)信息的債務(wù)行為也是無能為力.

3　結(jié)論

我國地方政府債務(wù)有利有弊，由于存在信息不對(duì)稱、有限理性，再加上地方政府出于自身利益最大化的考慮與政府本身公共性的特征，地方政府債務(wù)存在很大的風(fēng)險(xiǎn).我們應(yīng)該充分分析地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)，只有在充分分析風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)之上，才能采取有效措施有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，不斷促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè).

〔1〕樊麗明，黃春蕾，李齊云，等.中國地方政府債務(wù)管理研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006.

〔2〕劉尚希，許航敏，葛小南，孫潔.地方政府投融資平臺(tái):風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2011（10）.

〔3〕熊波.我國發(fā)行地方債的理論基礎(chǔ)與制度設(shè)計(jì)［J］.財(cái)政研究，2009（06）.

F812.7

A

1673-260X（2016）07-0087-02

2016-03-29